北京市是如何滿足流動些里少年就學需求的

李壑

編者按 如何滿足流動兒童少年的就學需求，是許多城市面臨的重大問題。北京市是流動人口量最大的城市之一，市政府根據(jù)本地實際情況制定了《北京市對流動人口中適齡兒童少年實施義務教育的暫行辦法》，從制度上提出了解決問題的思路和辦法，對推動問題的最終解決做出了有益的探索，這是值得各地教育行政機關及人民政府學習和借鑒的。

本欄目對教育領域出現(xiàn)的法律問題及相應的地方教育立法予以關注。特別是那些針對性強、涉及面廣的地方教育立法，將是本欄目宣傳報道的重要內(nèi)容，歡迎廣大讀者提供新聞線索并積極參與報道。

隨著改革開放的不斷深入，我國城市中流動人口的規(guī)模逐年擴大。流動人口的構成，也由初期的青壯年季節(jié)性進城打工，逐步演變?yōu)榕e家遷移，長期居住在流入城市之中，成為城市的新成員。這種變化也帶來了流動人口中的兒童少年問題，即這些未成年人的醫(yī)療保健問題、受教育問題，等等。這些問題解決與否，反映著一個城市的現(xiàn)代化水平和文明水平，也是關系到城市未來發(fā)展的重大問題。

一、北京流動兒童少年就學問題的基本狀況。

北京是國家的首都，是一個人口超過千萬的特大城市，也是人口流動量最大、滯留人口最多的地區(qū)之一。近年來，外來人口以高速度增長，由20世紀90年代初的50萬人左右，2000年增長到256萬人第五次人口普查時在京居住半年以上的流動人口，高峰期要超過300萬人。根據(jù)有關的人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)，流動人口中大約有109'0左右是兒童少年。照此推算，北京外來人口中兒童少年數(shù)量經(jīng)常保持在25萬～35萬人之間。其中有50}的兒童是6歲以下的學齡前兒童，應當接受九年義務教育的兒童少年通常為13萬～18萬人左右。

進入城市的流動人口中有適齡兒童少年的家庭，一般都希望在暫住地學校解決他們的子女就學問題，也通過種種努力將孩子送到公辦的中小學中借讀。根據(jù)北京市教育行政部門的滾動調(diào)查，十幾年以來，在北京的流動兒童少年中80%左右通過不同渠道，已經(jīng)在公辦學校中接受著義務教育，也有一部分接受著高中教育。

然而，流動人口中也有一部分家庭，或是因為經(jīng)濟條件不富裕，或是因為缺乏聯(lián)系途徑等原因，其子女未能在公辦的學校中借讀。這部分兒童少年的數(shù)量有數(shù)萬人之多，其就學問題形成了一種巨大的需求。在這種情況下，從上世紀90年代中期開始，在北京市的城鄉(xiāng)結合部，陸續(xù)出現(xiàn)了一批自發(fā)舉辦的學校，接納那些未能在公辦學校就讀的兒童少年入學。這些學校的舉辦者往往也是1卜北京戶籍的外來人口，他們舉辦的學校具有收費低、管理靈活等特點，受到一部分流動人口家庭的歡迎。但同時這類學校也存在著辦學未經(jīng)許可、師資不符合標準、設施條件較差等問題。

對于這一類學校，北京市的教育行政部門很早就給予了關注，做過調(diào)查統(tǒng)計，給予過指導。但由于沒有統(tǒng)一而明確的政策，在相當一段時間內(nèi)，這種自發(fā)辦學的現(xiàn)象成為社會關注的熱點問題之一。來自社會各方面的聲音希望政府對流動兒童少年的就學問題制定明確的辦法，解決好這部分兒童少年接受義務教育的問題。

二、北京市對流動兒童少年實施義務教育政策的主要內(nèi)容。

經(jīng)過調(diào)查研究，北京市人民政府于2002年4月批準施行了《北京市對流動人口中適齡兒童少年實施義務教育的暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）。這個辦法的主要內(nèi)容包括四個方面：

一是凡是在北京居住的流動兒童少年都必須接受義務教育。如果沒有回原籍上學的條件，都可以在北京申請入學。

二是北京市的有關管理部門和公辦中小學校，都負有解決流動兒童少年的就學問題的責任。

三是在公辦中小學校借讀的流動兒童少年，享受與北京學生同樣的權益，不得歧視。

四是在流動人口居住比較集中的地區(qū)，如果公辦教育資源有限，可以允許社會組織和公民個人申請舉辦專門接收流動兒童少年的學校，政府管理部門要給予指導和幫助。

根據(jù)《暫行辦法》的要求，北京市的教育、民政、公安、教育督導部門聯(lián)合制定了實施意見，提出“兩為主”的工作原則，即：解決流動兒童少年就學問題由所在的區(qū)縣政府為主負貴和在公辦中小學校中借讀為主。這個原則主要是本著對流動兒童少年高度負責為出發(fā)點而提出的。應當說北京的公辦中小學校的辦學條件、師資力量都具有較高的水平，把流動兒童少年吸納到公辦學校就讀，可以保障他們受到的義務教育符合國家教育標準，為他們今后的發(fā)展打下一個好的基礎。對已經(jīng)舉辦了一段時間的簡易學校，北京市提出，一部分確有保留需要的，應當能達到在教材、師資、設施安全等方面的起碼標準，由舉辦者提出申請后取得辦學許可證，并給予了這些學校一年左右的整頓建設時間。

對一年中實在達不到要求的學校，就動員舉辦者不再堅持舉辦，由教育行政部門將學生安排到公辦學校中繼續(xù)就學。針對這部分兒童少年家庭的實際情況，北京市還大幅度降低了公辦學校的借讀費標準，使之低于他們在自發(fā)舉辦學校交費的水平，以保證流動兒童少年不會因經(jīng)濟問題而不能上公辦學校。

三、暫行辦法》頒行后的貫徹落實情況。

《暫行辦法》出臺后，各區(qū)縣都組織教育、公安、民政、財政等部門參加，共同落實《暫行辦法》的要求。首先是開展調(diào)查摸底，將本區(qū)域內(nèi)流動兒童少年的居留情況和就學情況進行登記和分析，并制訂公辦學校接納這些兒童少年的方案。其次是廣泛宜傳《暫行辦法》，通過宜傳教育使政府部門的工作人員、學校的干部教師提高認識，明確責任，也使每個流動兒童少年的家庭掌握政策，了解信息。

各區(qū)縣根據(jù)自身的實際情況，按照‘調(diào)控好、規(guī)范好、服務好”的工作思路，通過四種途徑來落實市里的要求。

四種途徑分別是：

第一種途徑是安排在公辦學校中插班借讀，截至2003年4月，在北京數(shù)百所公辦中小學校中借讀的外地籍學生人數(shù)已超過14萬人。

第二種途徑是由區(qū)縣教育行政部門指定部分學校專門招收流動兒童少年就讀。例如，北京市宣武區(qū)的紅蓮小學、廣安中學，石景山區(qū)的麻峪小學、金頂街職業(yè)中學等就屬于這種性質(zhì)的學校。其中麻峪小學是區(qū)政府專門新建的學校。

第三種途徑是區(qū)縣教育行政部門騰出一些公辦校舍，與一些自發(fā)學校的舉辦者簽訂協(xié)議，由他們來承辦學校，招收流動兒童少年，教育行政部門給予管理和指導。北京的海淀區(qū)、通州區(qū)都有這樣的辦學形式。

第四種途徑是選擇部分已經(jīng)自發(fā)舉辦了一段時間的、具備了一定規(guī)模和經(jīng)驗、師資和設施等條件相對差距不太大，經(jīng)過努力可以改善條件的學校，經(jīng)過評估驗收后，發(fā)給辦學許可證，讓他們合法辦學。

為了妥善解決流動兒童少年的就學問題，市教育行政部門和區(qū)縣教育行政部門都做出了相應的決定，給接受流動兒童少年入學的公辦學校以適當補助。北京的順義、朝陽、海淀等區(qū)，實行了內(nèi)外同等對待的政策，按學校的實際人數(shù)，而不是按有戶口學生人數(shù)撥付公用經(jīng)費，以調(diào)動公辦學校招收流動兒童少年就學的積極性。

四、進一步解決流動兒童少年教育問題的工作方向。

《暫行辦法》正在執(zhí)行過程之中，很可能在實踐中還會有新的情況和問題出現(xiàn)，需要在流入地負責的大原則下，不斷調(diào)整具體的政策措施.從目前的情況分析，亟待研究解決的還有這樣一些問題：

一是需要解決認識問題。在社會上一直有一種不正確的看法，視流動人口為匆匆過客，甚至視他們?yōu)橐恍┥鐣栴}的根源。應當看到，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制改革的不斷深入，人口的流動將成為一種正常的越來越頻繁的現(xiàn)象，今天的流動人口，明天就可能成為城市的一員，對他們的教育和培訓是城市建設發(fā)展工作中的重要內(nèi)容。應當動員社會輿論轉變某些固有觀念意識，這是解決流動兒童少年受教育問題的基礎。

二是需要通過立法來解決有關體制、制度等一些根本性的問題。我國義務教育的體制是由上世紀8.年代中期頒行的《義務教育法》所規(guī)定的，現(xiàn)已執(zhí)行了近20年。在《義務教育法》制定初期，人口流動的現(xiàn)象遠遠沒有現(xiàn)在這樣突出，因此有關的規(guī)定已經(jīng)不能適應新形勢的變化了。各地出臺的一些辦法，往往都是一些過渡性的措施，約束力有限，缺乏應有的執(zhí)行機制，因此需要從修改儀務教育法》和其他法律法規(guī)的層面上做出一些權威規(guī)定。

三是需要解決資金問題。流動兒童少年就學問題之所以難以解決、備受關注，其最根本的原因之一，是經(jīng)濟問題。我們國家是個教育人口大國，同時又是一個窮國。包括北京這樣的大城市在內(nèi)，教育經(jīng)費緊張，始終是制約教育事業(yè)發(fā)展的瓶頸。公辦學校接收流動兒童積極性不高，主要是怕本來就不足的經(jīng)費會更加緊張。流動兒童家庭選擇簡易學校也是主要考慮承受能力。這個問題的解決除法規(guī)文件規(guī)定平等權利外，需要政府在經(jīng)費投入上加大力度。比如在中央實施的開發(fā)西部戰(zhàn)略中所給予的財政支持中，應將相當?shù)姆蓊~用于支持教育，甚至可以細化到每個學生身上。這樣無論他走到什么地方，都可以用這個補貼來受教育。流入地的政府同樣應當拿出?？顏砼囵B(yǎng)這些未來的城市居民，使他們不致因缺乏教育而影響其整體素質(zhì)。