現(xiàn)代農(nóng)業(yè)管理體制改革探究

楊希全

摘 要：農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定具有重要作用，發(fā)展農(nóng)業(yè)離不開(kāi)先進(jìn)的管理體制和管理技術(shù)。我國(guó)現(xiàn)階段管理體制存在諸多問(wèn)題，需要進(jìn)行深入改革。本文將針對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀提出幾點(diǎn)改革建議，希望能為讀者提供一定參考。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；管理體制；改革

中圖分類(lèi)號(hào)： F323 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1673-1069（2016）11-21-2

0 引言

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)管理和服務(wù)體制進(jìn)行了幾次調(diào)整和改革，為黨和國(guó)家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作政策的貫徹落實(shí)奠定了基礎(chǔ)。在取得顯著成績(jī)的同時(shí)，我們也應(yīng)該看到當(dāng)前的農(nóng)業(yè)管理體制中仍沿襲了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的模式，直接導(dǎo)致機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置和運(yùn)行機(jī)制方面存在諸多問(wèn)題，不利于農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。基于此，農(nóng)業(yè)管理體制需要進(jìn)行深度的改革，釋放管理創(chuàng)新的生產(chǎn)力，推動(dòng)我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。

1 我國(guó)農(nóng)業(yè)管理體制存在的問(wèn)題

1.1 農(nóng)業(yè)部門(mén)地位仍處于弱勢(shì)，管理邊界較窄

我國(guó)農(nóng)業(yè)管理部門(mén)的地位較低，其管理權(quán)力的邊界較窄，無(wú)法承擔(dān)相關(guān)職能。以財(cái)務(wù)職能為例，財(cái)權(quán)是農(nóng)業(yè)職能體系中較為重要的組成部分，而我國(guó)的農(nóng)業(yè)財(cái)政預(yù)算資金項(xiàng)目卻是由國(guó)家財(cái)政預(yù)算安排，如農(nóng)業(yè)事業(yè)資金、扶貧基金、基建基金和土地綜合開(kāi)發(fā)基金等都?xì)w國(guó)家財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一管理，并不屬于國(guó)家農(nóng)業(yè)部的調(diào)控范圍，這就嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)主管部門(mén)權(quán)力范圍，使其管理職能難以得到有效執(zhí)行。

1.2 職能劃分混亂

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的特點(diǎn)是產(chǎn)業(yè)化、合作化、專業(yè)化和商品化，這是典型的大農(nóng)業(yè)。大農(nóng)業(yè)發(fā)展需要現(xiàn)代化的管理方式和管理理念，以形成完整、高效的供應(yīng)鏈。我國(guó)農(nóng)業(yè)管理的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩濃厚，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程涉及不同的部門(mén)，被分割成幾個(gè)階段，降低了大農(nóng)業(yè)管理體制的通暢性。不同部門(mén)在處理農(nóng)業(yè)問(wèn)題時(shí)，出于自身利益考慮，會(huì)出現(xiàn)互相推諉的行為，造成信息失真，降低管理效率，農(nóng)業(yè)資源無(wú)法得到有效配置，影響了農(nóng)業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

1.3 農(nóng)業(yè)主管部門(mén)調(diào)控手段不足

我國(guó)政府在農(nóng)業(yè)方面的調(diào)控手段十分有限，其宏觀調(diào)控職能還未得到有效發(fā)揮。目前，政府部門(mén)主要通過(guò)行政命令進(jìn)行調(diào)控，而經(jīng)濟(jì)手段和法律手段應(yīng)用較少，導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題層出不窮。以經(jīng)濟(jì)調(diào)控為例，財(cái)政政策應(yīng)用范圍較廣，如財(cái)政貼息、轉(zhuǎn)移補(bǔ)貼等已經(jīng)在多個(gè)省市得到廣泛應(yīng)用，但貨幣政策和產(chǎn)業(yè)政策還未得到全面普及，不利于我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

1.4 農(nóng)業(yè)基層部門(mén)管理組織薄弱

組織層級(jí)一般分為決策層、中間層和執(zhí)行層，正常的格局應(yīng)呈現(xiàn)金字塔式，我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)業(yè)部門(mén)卻呈現(xiàn)出中間層過(guò)大，而執(zhí)行層過(guò)小的異常狀況，致使多個(gè)省市的農(nóng)業(yè)基層管理部門(mén)處于缺錢(qián)少人的狀態(tài)，無(wú)力承擔(dān)多項(xiàng)服務(wù)職能，也難以將農(nóng)民進(jìn)行有效組織，降低了管理效率。

2 我國(guó)農(nóng)業(yè)管理體制改革對(duì)策

2.1 改革思路

建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)必須對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)管理體制進(jìn)行改革，以滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，構(gòu)建能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的管理體制。改革時(shí)，應(yīng)按照精簡(jiǎn)、高效、統(tǒng)一的原則對(duì)組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行重構(gòu)；創(chuàng)新職能，逐步轉(zhuǎn)向制度建設(shè)、法治監(jiān)管和公共服務(wù)；管理方式上要實(shí)行經(jīng)濟(jì)、行政、法律多元化管理；同時(shí)要堅(jiān)持三項(xiàng)原則，即生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系相適應(yīng)原則、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展原則、農(nóng)業(yè)各環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，確保農(nóng)業(yè)整體利益達(dá)到最大化。

2.2 農(nóng)業(yè)管理體制改革措施

2.2.1 政府職能調(diào)整

我國(guó)政府的統(tǒng)治職能發(fā)揮較好，但服務(wù)職能易被忽略，因此需要進(jìn)行調(diào)整，以提高政府部門(mén)的公共服務(wù)力度。

首先，確立政府的公共服務(wù)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)督基本的服務(wù)功能。發(fā)展農(nóng)業(yè)離不開(kāi)公共產(chǎn)品的供給，如電網(wǎng)、道路、港口、供水、防火以及排水等均屬于有形公共產(chǎn)品范疇，而對(duì)其相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行管理就成為我國(guó)農(nóng)業(yè)管理部門(mén)的重要職能之一；除有形產(chǎn)品外，還包括農(nóng)業(yè)技術(shù)、農(nóng)民生產(chǎn)技術(shù)培訓(xùn)等無(wú)形公共產(chǎn)品，政府需要加強(qiáng)農(nóng)民培訓(xùn)，使其掌握現(xiàn)代化的生產(chǎn)技術(shù)，并對(duì)現(xiàn)代市場(chǎng)有充分了解，能夠適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要求。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受時(shí)間、天氣、人力等多種因素的影響，市場(chǎng)調(diào)節(jié)則是價(jià)格機(jī)制形成的事后調(diào)節(jié)，具有很大的滯后性和盲目性，當(dāng)信息流通出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，市場(chǎng)參與者就無(wú)法做出符合實(shí)際的利益最大化原則，從而降低市場(chǎng)資源利用率。我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的生產(chǎn)過(guò)?！鷥r(jià)格下降→生產(chǎn)戶減少→產(chǎn)量下降→價(jià)格上漲→生產(chǎn)戶增加→生產(chǎn)過(guò)剩的循環(huán)，這充分說(shuō)明我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏宏觀調(diào)控，需要采取宏觀調(diào)控以調(diào)節(jié)市場(chǎng)。農(nóng)業(yè)管理部門(mén)的管理界限應(yīng)有明確劃分，從而形成與市場(chǎng)之間的培育、引導(dǎo)和監(jiān)督關(guān)系，維護(hù)市場(chǎng)秩序，規(guī)范市場(chǎng)行為，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)向健康的方向發(fā)展。

其次，履行替代職能。市場(chǎng)機(jī)制尚未發(fā)育完全或出現(xiàn)殘缺時(shí)，需要由政府部門(mén)行使替代職能，分配農(nóng)業(yè)資源，以滿足經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的職能主要由中介機(jī)構(gòu)完成，我國(guó)中介機(jī)構(gòu)發(fā)展緩慢，政府部門(mén)不得不承擔(dān)該項(xiàng)職能；當(dāng)中介機(jī)構(gòu)發(fā)展到一定程度，政府可減弱或取消該項(xiàng)職能。為加快這一職能轉(zhuǎn)化，農(nóng)業(yè)管理部門(mén)應(yīng)加快培育多元化的農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的中介機(jī)構(gòu)，積極構(gòu)建各類(lèi)執(zhí)法團(tuán)隊(duì)，完善農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相關(guān)的法律體系。

2.2.2 合理規(guī)劃?rùn)?quán)力配置

隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，金字塔型組織機(jī)構(gòu)逐漸被扁平化的組織結(jié)構(gòu)所取代，這就要求基層部門(mén)和基礎(chǔ)人員應(yīng)充分發(fā)揮其主觀能動(dòng)性，以實(shí)現(xiàn)高效、快捷的組織管理，能在第一時(shí)間對(duì)各類(lèi)突發(fā)事件進(jìn)行有效處理，適應(yīng)當(dāng)前迅速變化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。在權(quán)力配置中，財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分是最為關(guān)鍵的。我國(guó)當(dāng)前的財(cái)權(quán)分配存在的弊端是財(cái)政分級(jí)化嚴(yán)重，各層財(cái)政各司其職，所有工作圍繞本部門(mén)利益運(yùn)行，導(dǎo)致基層財(cái)政入不敷出，隱形債務(wù)巨大。而事權(quán)分配上則存在事權(quán)下移的現(xiàn)象，下級(jí)政府需要承擔(dān)更多的管理責(zé)任。為此，筆者提議可建立“轄區(qū)財(cái)政”責(zé)任機(jī)制，即一級(jí)政府對(duì)所轄區(qū)內(nèi)的財(cái)務(wù)負(fù)有全面的平衡責(zé)任，確保每一級(jí)財(cái)政的財(cái)權(quán)與其事權(quán)的高度匹配性，尤其要保證基層部門(mén)具有充裕的財(cái)力履行自身的職責(zé)，擺脫以往通過(guò)轉(zhuǎn)移支付過(guò)日子的尷尬局面；另一方面為保證我國(guó)中央政府的宏調(diào)調(diào)控能力，應(yīng)加強(qiáng)中央政府農(nóng)業(yè)政策的質(zhì)量，以提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和農(nóng)民收入的出發(fā)點(diǎn)。

2.2.3 管理手段多樣化

政府部門(mén)在履行職責(zé)過(guò)程中，應(yīng)采用多樣化的管理手段，即將法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和行政手段融合在一起，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程進(jìn)行科學(xué)合理的管理和調(diào)控。以上三項(xiàng)手段各具特色，其中法律手段在農(nóng)業(yè)行政管理中處于基礎(chǔ)地位，具有強(qiáng)制性、普遍性、穩(wěn)定性和規(guī)范性等特點(diǎn)。實(shí)施農(nóng)業(yè)行政管理的法治化，能夠避免行政管理部門(mén)管理的隨意性，有助于減少部門(mén)之間的相互推諉，也有利于農(nóng)業(yè)行政管理部門(mén)的監(jiān)督，法律手段對(duì)規(guī)范農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的行為具有不可替代的作用。經(jīng)濟(jì)手段是有關(guān)農(nóng)業(yè)行政管理部門(mén)調(diào)控農(nóng)業(yè)的最重要的手段，包括財(cái)政、金融、稅收、價(jià)格、保險(xiǎn)等多方面。在農(nóng)業(yè)管理實(shí)踐中，必須靈活運(yùn)用各種手段提高管理效率，增進(jìn)管理效果。

2.2.4 充分利用先進(jìn)的管理技術(shù)

我國(guó)農(nóng)業(yè)管理體制的改革不僅要在制度上進(jìn)行改進(jìn)，還應(yīng)在技術(shù)上進(jìn)行革新，充分利用先進(jìn)的管理設(shè)備和管理技術(shù)提高行政管理效率。首先，轉(zhuǎn)變觀念，提高信息網(wǎng)絡(luò)意識(shí)。農(nóng)業(yè)管理人員應(yīng)轉(zhuǎn)變理念，清除思想認(rèn)識(shí)方面的誤區(qū)，正確認(rèn)識(shí)農(nóng)業(yè)電子政務(wù)的含義。電子政務(wù)并非是將政府從紙上移至網(wǎng)絡(luò)，而是要借助先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和管理軟件實(shí)現(xiàn)政府業(yè)務(wù)流程的整合，加強(qiáng)政府與農(nóng)民之間的溝通，降低管理成本，提高管理效率。其次，拓展融資渠道。電子政務(wù)建設(shè)需要耗費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力，僅憑政府的投入難以實(shí)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)部門(mén)應(yīng)積極拓展融資渠道，在確保政府的主體地位不變的情況下，實(shí)施多元化投資，使農(nóng)業(yè)管理真正融入市場(chǎng)，緩解政府部門(mén)建設(shè)電子政務(wù)的財(cái)政壓力。最后，注重信息資源的整合。電子政務(wù)建設(shè)過(guò)程中應(yīng)以“總體統(tǒng)籌、分工負(fù)責(zé)”為原則，強(qiáng)調(diào)政府部門(mén)的指導(dǎo)和監(jiān)督作用，制定具有指導(dǎo)性作用的電子政務(wù)建設(shè)規(guī)劃和意見(jiàn)，提出相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，整合信息資源，消除各級(jí)政府之間存在的信息孤島和隔離帶，逐漸打造統(tǒng)一、規(guī)范的公共信息平臺(tái)。

3 結(jié)束語(yǔ)

農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化需要先進(jìn)的管理體制作為依托。我國(guó)現(xiàn)階段的管理體制在多個(gè)方面已經(jīng)表現(xiàn)出了不適應(yīng)性，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)大農(nóng)業(yè)的形成和發(fā)展，不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的提升，為此應(yīng)加強(qiáng)對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)管理體制進(jìn)行深入改革，提高農(nóng)業(yè)部門(mén)管理權(quán)限，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)換，利用先進(jìn)技術(shù)提高農(nóng)業(yè)管理水平，實(shí)施高效、先進(jìn)、科學(xué)、規(guī)范的管理，為我國(guó)農(nóng)業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供制度保證。

參 考 文 獻(xiàn)

[1] 李庚.我國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理體制創(chuàng)新研究[D].西北農(nóng)林科技大學(xué)，2014.