經濟法的立法統(tǒng)合：需要與可能

摘要：國家力推的法治體系建設離不開立法統(tǒng)合，統(tǒng)合立法與分散立法存在相容性。從法制變遷、功能實現和學術積累的維度看，經濟法的立法統(tǒng)合有其必要性?；诹⒎ㄐ问?、立法內容和立法時機方面的不同取舍，經濟法的統(tǒng)合立法具有多種可能性。把握上述必要性和可能性需要歷史素養(yǎng)和系統(tǒng)眼光，只有通過立法統(tǒng)合不斷提升經濟法的立法質量，才能為整體的經濟法治提供有力保障。

關鍵詞：經濟法；立法統(tǒng)合；分散立法

中圖分類號：DF41

文獻標志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2016.03.06

一、背景和問題

在全面深化改革和推進法治建設的大背景下，諸多領域的制度統(tǒng)一和整合正漸次展開。由于各類改革都要“于法有據”并切合法治精神，因而在國家構建法治體系的過程中，完善立法亦被置于首位，由此形成了令人矚目的新一輪立法熱潮

中國在20世紀90年代實行市場經濟之初，曾大規(guī)模推進市場經濟立法。時隔20年，隨著2013年“改革決定”和2014年“法治決定”的推出，國家法律的立改廢釋再度全面提速，并由此形成了新一輪的立法熱潮，其中也凝聚了經濟法學界的諸多共識。（參見：張守文.“改革決定”與經濟法共識[J].法學評論，2014（2）：13-24.）。

基于經濟法與民法、行政法的緊密關聯(lián)及其對于整體法治建設的特殊價值，對“三法”的立法歷程展開比較研究在經濟法研究中，許多學者慣于將民商法、行政法與經濟法進行對比；同樣，在是否推進法典化的道路上，三大部門法能否以及在多大程度上存在一致性，其他部門法的發(fā)展路徑對經濟法是否有參照意義，都甚值研究。，揭示其立法層面的共性和規(guī)律，無疑甚有裨益?；赝叭ā钡陌l(fā)展路向，不難發(fā)現，雖然同受“建構主義立法”思路影響，但各類立法的統(tǒng)合程度各不相同：在民事立法領域，國家先是制定《民法通則》，繼而進行分散立法，近期才重啟民法典編纂；在行政法領域，則尚未進行整體的統(tǒng)一綜合立法，各類法律均通過分散立法完成。與行政法類似，經濟法領域的骨干立法亦分散展開，其體系化程度與行政立法尚有差距，較之民事立法更是“弗如遠甚”。盡管如此，在國家全面啟動法治體系建設之前，三大部門法均采行“分散立法”，這體現了立法模式上的共性或一致性。

上述“分散立法”的路徑之所以成為歷史選擇，與各領域的立法難度、共識程度、發(fā)展階段等因素都有關聯(lián)。目前，經濟法各主要領域基本都有代表性法律例如，在宏觀調控法方面，有財政法領域的《預算法》、《政府采購法》等，稅法領域的《企業(yè)所得稅法》、《稅收征收管理法》等，金融法領域的《中國人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《證券法》、《保險法》等，在市場規(guī)制法方面，有《反壟斷法》、《反不正當競爭法》、《消費者權益保護法》、《產品質量法》等諸多法律。，并且，隨著經濟法治的不斷完善，這些重要法律也將日臻完備。在上述“分散立法”已有相當積累的基礎上，在國家全面推進法治體系建設的新時期，是否需要以及應在什么層級和范圍推進經濟法立法的統(tǒng)一、整合或綜合，以實現更高層次的“立法統(tǒng)合”，已成為經濟法治建設和法學研究都應關注的重要問題。與此同時，隨著民法與行政法領域單行立法的逐漸完備，制定民法典和行政基本法的呼聲日漸高漲有關制定民法典的大量觀點自不待言，對于制定統(tǒng)一的行政法典亦有相關討論。（參見：江必新.邁向統(tǒng)一的行政基本法[J].清華法學，2012（5）：101-111.），這又會進一步激發(fā)學界關于推進經濟法立法統(tǒng)合的思考。

例如，20世紀60年代，一些蘇東國家就曾進行經濟法立法統(tǒng)合的嘗試；在我國，20世紀80年代中期也曾起草《經濟法綱要》，并在90年代后期對起草《經濟法綱要》問題進行過廣泛研討；此外，有關《經濟基本法》、《經濟法典》等方面的討論也時斷時續(xù)，經久未歇，這些都為今天的立法改進提供了重要基礎。但對于其中涉及的多個重要問題，仍需結合新時期的法治發(fā)展和理論進步展開深入研討。例如，經濟法的立法統(tǒng)合是否確有必要？對立法統(tǒng)合的形式、范圍、層次等應如何界定？如何統(tǒng)合才有可行性？針對確有必要也切實可行的那些立法統(tǒng)合，還應在理論支撐和制度建構方面解決哪些問題？

在研討上述問題的過程中，難以繞開建構主義與演進主義、整體主義與個體主義、理性主義與經驗主義、體系思維與實用思維之爭例如，歷史上對于英國普通法是否應當法典化，曾存在不同觀點，其中，培根、邊沁等是倡導者，而布萊克斯通、梅因等則是反對者。此外，蒂堡與薩維尼關于德國是否應編纂統(tǒng)一民法典的論戰(zhàn)，更是非常著名。（參見：薛軍.蒂堡對薩維尼的論戰(zhàn)及其歷史遺產——圍繞德國民法典編纂而展開的學術論戰(zhàn)述評[J].清華法學，2003（2）：103-134.）在他們的論戰(zhàn)中，已經體現了上述兩類不同思想的碰撞和對抗。。從建構主義、整體主義、理性主義、體系思維的角度看，推進立法統(tǒng)合無疑是必要的；從演進主義、個體主義、經驗主義、實用思維的角度看，在一定的時期和階段，則更應注重分散立法。上述各類主義或思維方式各有其合理性，但不能僅執(zhí)一端，而應結合不同國家不同時期的法制建設實際，研判是否以及應在多大程度上推進立法統(tǒng)合。事實上，統(tǒng)合與分散是相對的，其具體取舍應以提升立法質量和確保法律的有效實施為標尺，而不應為了統(tǒng)合而統(tǒng)合。

基于上述考慮，針對目前學界關注的經濟法的統(tǒng)一立法、綜合立法問題，本文著重從需要與可能的角度，對經濟法的立法統(tǒng)合問題略加探討，其中會涉及有關經濟法立法理論的思考。盡管學界早有人提出法學研究應從立法論轉向解釋論，但可能未顧及每個部門法的差別。就經濟法而言，立法論的研究仍尚待深入，這對于豐富經濟法的運行論亦甚為重要。

二、對立法統(tǒng)合的多維需要

如前所述，隨著中國法治建設的全面推進，經濟法已開啟新的發(fā)展階段。在新的歷史時期，是否要推進經濟法的立法統(tǒng)合，或者統(tǒng)合的必要性如何，是首先需要回答的問題。對此，下面擬從法制變遷、功能實現、學術積累等相互關聯(lián)的維度加以審視，以期發(fā)現和揭示推進立法統(tǒng)合的內在需要。

（一）法制變遷的維度

改革開放伊始，我國就較為重視經濟法的制度建設。從法制變遷的維度看，在1992年國家確立實行市場經濟體制前，經濟法的立法體系尚處于初創(chuàng)時期；從1993年起，以“市場經濟入憲”為標志，隨著作為經濟法立法之基的經濟憲法條款日益完備，經濟法各領域的立法亦得到迅猛發(fā)展，且與市場經濟體制的要求漸相適應。我國通過連續(xù)三年的集中經濟立法，即1993年的市場規(guī)制立法當時最具代表性的立法是《反不正當競爭法》（其中已包含反壟斷法的內容）、《消費者權益保護法》、《產品質量法》等，它們構筑了今天的市場規(guī)制法的基本骨架。、1994年的財稅立法當時最具代表性的立法是《預算法》、《關于實行分稅制財政管理體制改革的決定》以及十多部稅收法律和稅收暫行條例，它們奠定了現時財稅法的基本架構。、1995年的金融立法當時最具代表性的立法是《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險法》等，它們構成了當前金融法的重要內容。，確立了經濟法體系的基本框架。經過其后20年的發(fā)展，面對經濟社會發(fā)展積聚的大量問題，國家開始強調在法治框架下全面深化改革，明晰市場和政府兩大資源配置系統(tǒng)的功能[1]，從而開啟了經濟法立法的新階段。諸多經濟法規(guī)范的立改廢釋，使經濟法立法統(tǒng)合的必要性及其“高級法”的特征日益凸顯。

回顧我國改革開放以來的經濟法制變遷，不難發(fā)現，這是現代經濟法從無到有，從少到多，從低級到高級，從分散到統(tǒng)合的過程，并且，在經濟法的各個領域都不同程度地有其體現。例如，在財稅法領域，就曾存在和正經歷著大量的立法統(tǒng)合。其中，內外有別的兩套稅制最終得以統(tǒng)一和整合，尤為引人矚目。特別是《企業(yè)所得稅法》、《個人所得稅法》、《車船稅法》的立法統(tǒng)合，不僅結束了內外有別的分散狀態(tài)，還實現了立法級次的提升《企業(yè)所得稅法》涉及內資企業(yè)與涉外企業(yè)兩類所得稅制度的統(tǒng)一，《個人所得稅法》涉及原來的個人所得稅、個體工商戶所得稅以及個人收入調節(jié)稅三類制度的統(tǒng)一，《車船稅法》則涉及車船使用稅和車船使用牌照稅兩類制度的統(tǒng)一，并且，上述立法統(tǒng)合最終以法律形式體現。。此外，“營改增”、房地產稅制改革等，其實都是立法從分散走向統(tǒng)合的過程“營改增”實質是增值稅制度“吸收合并”營業(yè)稅制度，是國內商品稅領域的重大立法統(tǒng)合；房地產稅制度改革，則涉及房產稅與城市房地產稅的制度整合，以及房產稅制度與土地稅制度的統(tǒng)一，因此亦屬重要的立法統(tǒng)合。至于《預算法》的修改、《政府采購法》的制定等，也都是立法統(tǒng)合的重要體現盡管修改后的《預算法》仍存在一些問題，但它將四類預算的相關制度統(tǒng)合于一部法律中，仍在一定程度上推進了立法統(tǒng)合；《政府采購法》出臺前，全國多地已有相關地方性法規(guī)，在《政府采購法》的立法過程中，地方性法規(guī)的內容也得到了相應的整合。

上述立法統(tǒng)合均局限于經濟法的某個領域。從法制變遷的一般規(guī)律看，各個領域的法律發(fā)展都是從低級到高級，從分散到統(tǒng)合的過程，這是法治現代化的內在需要。從統(tǒng)合層次上看，經濟法的立法究竟應統(tǒng)合到“亞部門法層次”，還是宏觀調控法和市場規(guī)制法的“規(guī)范群層次”，甚至“全系統(tǒng)層次”，還需具體分析。例如，學界曾推動的《宏觀調控法》的制定，就是在“規(guī)范群層次”的立法統(tǒng)合，未來如欲制定《經濟法典》，則涉及“全系統(tǒng)層次”的立法統(tǒng)合。

基于大陸法系國家的一般傳統(tǒng)，立法的體系化或法典化更受重視。即使在英美法系國家，制定法的大量增加或“成文法化”，也是一種不可忽視的趨勢，并且，建構主義、理性主義對經濟立法的影響相對更大“立法者在變更現有法律時，或會受到強有力的國家理性的影響”，這在經濟立法領域更為突出。（參見：薩維尼.論立法與法學的當代使命[M].許章潤，譯.北京：中國法制出版社，2001：14.）。從動態(tài)的法制變遷的維度看，加強立法統(tǒng)合是法制體系化的內在需要。各國經濟法的立法從分散走向綜合的歷程表明，“適度的”立法統(tǒng)合是必要的，亦與法制變遷或法治現代化的基本方向相一致。

（二）功能實現的維度

上述制度變遷的重要動力，是經濟社會發(fā)展對法制功能的現實需求。我國在全面深化改革和推進法治建設的新時期，對保障公平競爭，促進統(tǒng)一市場和統(tǒng)一法治體系的形成，都提出了更高的要求，而相應的“頂層設計”和立法統(tǒng)合，則會直接影響經濟法制度功能和目標的實現。

在經濟法的各類主要淵源中，不僅法律、行政法規(guī)數量眾多，部門規(guī)章亦層出不窮，它們對法治體系建設的作用直接而巨大。但由于上述淵源系分散生成，基于種種原因，有時可能對經濟法的整體價值、宗旨、原則等體現得不夠全面，從而會影響經濟法體系的整體協(xié)調性，不利于發(fā)揮經濟法規(guī)范作為行為規(guī)則和裁判規(guī)則的功用，因此，要更好地保障市場機制和政府機構的有效運作，就需要在提煉經濟法的原理、原則、規(guī)則的基礎上，推進立法統(tǒng)合，以便針對復雜的經濟社會問題，運用統(tǒng)一的經濟法規(guī)則，進行更符合法治精神的綜合規(guī)制或兜底調整，從而彌補原來分散制定的法律、法規(guī)、規(guī)章的調整不足，更好地實現經濟法的制度功能。

經濟法不僅具有法律一般的保障功能和規(guī)范功能，還尤其具有特殊的調控功能和規(guī)制功能，只有對相關經濟法制度進行有機整合，使各類法定的“調制”手段更為協(xié)調，才能有效防止“調制”沖突，解決復雜的經濟和社會系統(tǒng)“涌現”出的“復雜性問題”，減少因各類單行法律法規(guī)單兵突進而帶來的互補性和協(xié)調性欠缺的問題?？梢?，加強立法統(tǒng)合是實現經濟法功能的內在要求，是解決復雜的經濟問題和社會問題的現實需要。

此外，在立法統(tǒng)合的過程中，應更多側重于司法審判抑或政府“調制”？相對來說，民商法更強調為司法審判提供裁判規(guī)則，而經濟法則不僅要提供裁判規(guī)則，還要為政府履行經濟職能提供“調制”規(guī)則。尤其對于那些具有共通性的經濟體制、機制方面的規(guī)則，只有加強立法協(xié)調和統(tǒng)合，才能更好地實現經濟法的整體功能。在這方面，行政法與經濟法具有相近的一面畢竟，政府是實施經濟法和行政法的非常重要的主體，經濟法與行政法在某些領域適用共通的原理和原則，兩者在制度功能實現方面有共同的需求。。

（三）學術積累的維度

我國自實行市場經濟體制以來，經濟法理論研究的共識度大為提升[2]，尤其是關于經濟法的調整目標、調整對象、基本原則、主體形態(tài)、行為模式、權義結構、責任類型等基本理論的探討，為經濟法的立法統(tǒng)合提供了重要的理論支撐，并使經濟法的制度提煉和整合比以往具有更大的可能性。

與此同時，推進經濟法的立法統(tǒng)合，不僅有助于檢驗學界業(yè)已取得的各類成果，并將學界公認的理論真知積淀下來，從而增進學術積累，避免低水平重復建設，也有助于進一步發(fā)現經濟法理論的諸多深層次問題，并由此推動理論進步和學術發(fā)展，從而實現更高層次的學術積累。

從歷史角度看，各個領域的立法統(tǒng)合，其實都是對學術研究的一次“大檢閱”，有助于推進學術積累。例如，在編纂民法典的過程中，涉及民法理論和實踐中諸多問題的探討，這無疑有助于推動民法理論的發(fā)展例如，在制定民法典的過程中，民法學界開始重新探討民法的調整對象、基本原則等最基本的問題，這些研討對于經濟法的理論深化也有借鑒意義。（參見：蔡立東.“平等主體關系說”的棄與留——未來《民法典》調整對象條款之抉擇[J].法學論壇，2015（12）：13-19.）。同樣，推進經濟法的立法統(tǒng)合，至少對于檢視經濟法研究的學術成就和現存問題，明晰未來的發(fā)展方向，增進學術積累，尤其具有重要意義。

總之，有關立法統(tǒng)合問題的研究和實踐，不僅可以檢驗既有的理論共識，還能在更高層次上推進學術積累，并使相關理論研究更加貼近現實的制度建設，提升經濟法理論的現實解釋力和指導力，從而為進一步的立法統(tǒng)合奠定更為堅實的基礎。因此，從檢驗和發(fā)展經濟法理論以及增進學術積累的角度看，也有必要推動經濟法的立法統(tǒng)合。

（四）三個維度的統(tǒng)合

盡管探討經濟法立法統(tǒng)合的必要性還可以選取其他維度，但上述三個維度，至少有助于從基本面上理解為什么需要推進經濟法的立法統(tǒng)合。其中，從法制變遷的維度看，法制系統(tǒng)化水平的不斷提升是法治發(fā)展的一般趨勢，經濟法的立法統(tǒng)合是法治建設的內在需要；從功能實現的維度看，現實的經濟和社會發(fā)展，迫切需要通過立法統(tǒng)合，解決因制度不統(tǒng)一、不協(xié)調和結構不合理等缺陷所帶來的功能受限或受損的問題，以有效實現經濟法的調整目標；從學術積累的角度看，研究和推進經濟法的立法統(tǒng)合，有助于增進經濟法的學術積累，提升經濟法理論的解釋力和指導力。因此，從歷史到現實，從宏觀到微觀，從結構到功能，從制度建設到學術研究，都需要推進經濟法的立法統(tǒng)合。

此外，還應看到上述三個維度的密切關聯(lián)：法制變遷是從歷史的、動態(tài)的視角，來揭示各類部門法進行立法統(tǒng)合的趨勢和方向，強調經濟法的發(fā)展要符合法制變遷的基本規(guī)律；同時，法制之所以會如此變遷，其實與現實的經濟社會發(fā)展對法制功能的需求有關，只有不斷推進立法統(tǒng)合，不斷增進法制系統(tǒng)的協(xié)調性，才能更好地實現制度功能，解決現實問題；而制度功能的有效實現，則需要理論的反思與前瞻，尤其需要相應的理論共識作為“頂層設計”的基礎，并在此過程中進一步推進學術積累。對上述密切相關的三個維度的“統(tǒng)合”認識，更有助于說明為什么需要推進經濟法的立法統(tǒng)合。

三、立法統(tǒng)合的現實可能

經濟法的立法統(tǒng)合，既要有充分的理論準備，又要有制度實踐的基礎或參照，還要把相關的理論共識和制度實踐有機結合起來。如前所述，經過多年努力，我國在經濟法的重要基礎理論方面已取得大量共識，可為立法統(tǒng)合提供重要理論支撐；同時，經濟法領域的大量立法實踐積累的豐富經驗，也為立法統(tǒng)合提供了制度可能，這些都大大提升了立法統(tǒng)合的可行性。上述立法統(tǒng)合的可行性，需要從立法模式、立法形式、立法內容、立法時機等多個維度加以落實，由此會形成立法統(tǒng)合的多種選擇，其中蘊含的多種現實可能性需要進一步加以關注和研討。

（一）立法模式的相容

經濟法的立法素有分散與綜合（或統(tǒng)合）兩種模式，許多國家在形式上是以分散立法為主，但與此同時，也生成了一種不斷走向綜合立法的趨勢，只不過綜合的領域和程度不同而已。這既與各國不同歷史時期的特殊情勢有關，也是不同法律領域非均衡發(fā)展的體現。例如，在反壟斷法領域，美國的反托拉斯法雖不以單一的綜合法典形式呈現，只是按時間先后展開的、縱向的分散立法，但后先相繼，相互協(xié)調，融為一體；而在德國、日本、俄羅斯等大陸法系國家，其反壟斷立法都是相對綜合的立法。又如，在稅法領域，由于稅收法定原則備受推崇，各國的法典化程度更高。美國的《國內稅收法典》就是采行綜合的法典形式，而德國的《稅法通則》、韓國的《國稅基本法》等，無論其名為通則抑或基本法，也都可歸于綜合立法的模式。此外，歷史上著名的捷克斯洛伐克《經濟法典》，則是層次更高、綜合性更強的經濟法的“法典”參見：捷克斯洛伐克社會主義共和國經濟法典[K].江平，譯.北京：中國社會科學出版社，1981.。無論是哪個層次的綜合立法，都有助于彌補分散立法可能產生的罅漏，從而展開更為有效的法律調整。

從不同立法模式的利弊看，分散立法通常更加靈活，可以成熟一個制定一個，法律的修改也可以單獨進行，但有時可能存在整體性和協(xié)調性不足的問題，由此導致的法律調整罅漏會影響公平和效率價值的實現，而綜合立法則正好與其相反。因此，應當結合經濟法所需解決問題的差異性、特殊性和復雜性，把兩類立法模式加以融合，先單獨分散立法，在分散立法發(fā)展到一定階段時，再探尋更高層次的共性規(guī)則，對相關分散立法進行適度統(tǒng)合，以彌補原有立法的缺失和不足。

推進經濟法的立法統(tǒng)合，并非排斥既有的分散立法，而是可以根據不同情況，分別實現統(tǒng)合目標。例如，一方面，可以對原有立法進行“改建、擴建”一部法典的內容是雙重的，即一部分由現行法律構成，另一部分則包含了新的法律規(guī)定。（參見：薩維尼.論立法與法學的當代使命[M].許章潤，譯.北京：中國法制出版社，2001：14.），即保留以往立法成果的合理部分，對于其規(guī)定存在缺失、不足或偏頗的部分進行補足、校正和補漏，同時，對相關規(guī)范進行整合和擴展，以形成一般條款或共通規(guī)范；另一方面，也可以進行“新建”，即在保留原有立法的同時，另起爐灶，推出作為原有立法上位法的“通則性立法”或“基礎性立法”，以便原有的分散立法與后續(xù)的統(tǒng)合立法能夠融為一體，從而更好地應對紛繁復雜的經濟生活，解決經濟法調整不足的問題。

可見，即使分散立法在實踐中大量呈現，也并不排除綜合立法，兩類模式可以并行不悖，互通相容，立法統(tǒng)合是完全可行的；同時，在經濟法的分散立法達到一定規(guī)模、積累一定經驗的基礎上，推進立法統(tǒng)合更有其現實可能性。

（二）立法形式的選擇

基于上述綜合立法模式的可行性，需要進一步選擇立法形式。對此，學界提出的具體形式包括《經濟法綱要》或《經濟法通則》、《經濟基本法》或《基本經濟法》、《經濟法典》、《經濟法總則》等。由于不同的立法形式會導致具體立法內容的差別，因此需要重視“立法體裁”與“立法題材”的關系，對立法形式作出適當的選擇。

對于《經濟法綱要》的立法形式，國內外都有學者主張，其相關研究由來已久[3]。早在1985年，我國就有多位著名經濟法學家建議制定《中華人民共和國經濟法綱要》，并在1986年《民法通則》出臺前，完成了《中華人民共和國經濟法綱要（起草大綱征求意見稿）》1986年2月25日至3月3日，由國務院經濟法規(guī)研究中心發(fā)起，楊紫烜、劉文華、徐杰、李昌麒等全國近20位經濟法學家在中央黨校草擬了《經濟法綱要（起草大綱征求意見稿）》，共計10章54條。。從1997年至1999年，有多位學者連續(xù)三年在全國經濟法學年會上討論《經濟法綱要》的起草等問題相關探討可參見：程信和，王全興，張守文，單飛躍，陳乃新，孔德周，何文龍.《經濟法綱要》的法理與設計[G]//法治研究.杭州：浙江大學出版社，2000：6-21.，此后，一直有學者關注該領域研究

參見：楊紫烜.建立和完善適應社會主義市場經濟體制的法律體系與《經濟法綱要》的制定[G]//楊紫烜.經濟法研究：第2卷.北京：北京大學出版社，2000；陸三育，李德慶.試論《經濟法綱要》的立法價值[J].法商研究，2000（1）：70-73.。應當說，將《經濟法綱要》作為經濟法立法統(tǒng)合的重要形式，曾長期受到關注。

除上述《經濟法綱要》的形式外，也有學者主張采取《基本經濟法》或《經濟基本法》的形式參見：李昌麒.關于制定《中華人民共和國基本經濟法》的幾個問題[J].當代法學，1991（4）：28-33；袁達松，朱成林.論經濟法治的頂層設計——兼重提經濟基本法的制定[J].中山大學法律評論，2014（3）：44-52.。從一些國家和地區(qū)的立法實踐看，采取“基本法”形式的立法，往往是憲法或憲法性法律，例如，《德意志聯(lián)邦共和國基本法》、《香港特別行政區(qū)基本法》等。我國在20世紀90年代，還曾起草《稅收基本法》，雖數易其稿，至今仍未出臺。其中的一個重要原因，就是對于稅法可否采取“基本法”的立法形式，一直有人存疑，于是后來又有學者建議改為制定《稅法通則》。如果在經濟法的立法統(tǒng)合過程中擬用《經濟基本法》之類的稱謂和形式，也會遇到與制定《稅收基本法》類似的問題。因此，在制定“基本法”的條件尚不成熟的情況下，制定“通則”也許更具有現實可行性。

與上述《經濟基本法》密切關聯(lián)的另一種形式，是《經濟法典》。1964年的《捷克斯洛伐克社會主義共和國經濟法典》曾被一些學者奉為典范參見：捷克斯洛伐克社會主義共和國經濟法典[K].江平，譯.北京：中國社會科學出版社，1981.，事實上，蘇聯(lián)和我國的學者也起草過《經濟法典》，只是都未能進入立法層面1969年，蘇聯(lián)科學院就開始委托經濟法學者起草《蘇聯(lián)經濟法典（草案）》；1985年以拉普捷夫為首的委員會完成了《蘇聯(lián)經濟法典（草案）》的起草工作，但最終未能提交立法機關審議。幾乎與捷克斯洛伐克同時，我國在1963年3月，亦有學者起草《中華人民共和國經濟法（草案）》，但亦未能進入立法層面。（參見：何勤華.20世紀外國經濟法的前沿[M].北京：法律出版社，2002：584-593.）。畢竟，法典是立法統(tǒng)合的最高形式，對各方面條件的要求更高，因此，現階段能否制定《經濟法典》，尚需全面評估對于此類問題的相關探索，可參見：編撰經濟法典第二研究小組.我國編撰經濟法典的評估[J].南華大學學報：哲社版，2015（1）：77-82.。

薩維尼曾將法律發(fā)展分為三個階段：第一是存在于民族共同意識中的“習慣法”或“自然法”階段；第二是存在于法學家意識中的“學術法”階段；第三是把自然法與學術法結合起來的“法典編纂”階段。薩維尼認為當時的德國處于第二階段。同樣，我國的經濟法目前是否也處于“學術法”階段？學者對經濟法的認識能否與社會公眾的基本共識和社會需求相融合，是制定《經濟法典》需要研究的重要問題。

我國自1954年以來，已經歷五次民法典的起草，尤其在最近兩次起草過程中，更是歧見紛呈?？紤]到即使像民法這樣歷史悠久、理論和立法相對更為成熟的領域，推進高層次的立法統(tǒng)合亦殊為不易，對經濟法的法典化可能遇到的困難就更應有充分認識。此外，行政法學界有關制定《行政法典》的探討在行政法學界，還存在將《行政程序法》等同于《行政法通則》或《行政法典》的看法。（參見：姜明安.制定行政程序法應正確處理的幾對關系[J].政法論壇，2004（5）：16-22.，所涉及的問題與經濟法更為接近，因此也值得關注。

總之，上述幾種立法形式，都是目前可能的選擇，需要結合立法統(tǒng)合的層次和范圍，以及各個方面可能形成的共識，進一步加以明確。考慮到國家立法機關的一貫態(tài)度，目前制定《基本經濟法》或《經濟基本法》的時機可能尚未成熟；在《民法典》尚未出臺的情況下，在可預見的時間內，《經濟法典》的制定恐難列入立法規(guī)劃。因此，《經濟法綱要》、《經濟法通則》以及《經濟法總則》這三種立法形式可能更易被接受。

但是，從既有的立法看，“綱要”的形式一般用于計劃類或規(guī)劃類的立法，如全國人大批準的八五、九五、十五計劃的“綱要”，十一五、十二五、十三五規(guī)劃的“綱要”等，以及國務院發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》（國發(fā)[2004]10號）、《國家知識產權戰(zhàn)略綱要》（國發(fā)[2008]18號）等。以往制定的基本法律尚未采用過“綱要”的形式，這對《經濟法綱要》的制定可能會產生一定的不利影響。

相對說來，《經濟法通則》的形式受到了不少學者的肯定。此外，《經濟法總則》也被認為是可供選擇的一種重要形式，它可以在不打破原有立法格局的情況下，綜合提煉各類分散立法的共通制度，對于提升經濟法的體系化水平無疑很重要。事實上，目前編纂民法典的步驟就是先起草《民法總則》，行政法領域也有先制定《行政法總則》的主張以往行政法學界的主流觀點也認為行政法難以法典化，但隨著荷蘭《行政法總則》的通過和實施，隨著人們對行政法法典化認識的轉化和深化，已有一些學者開始重新審視這個問題，認為中國行政法法典化亦存在可能，并應先制定《行政法總則》。。相對于其他立法形式，制定《經濟法總則》也許是目前成本較低、阻力較小、效益較高、技術上較為可行的選項。

從既往的立法形式選擇看，制定《宏觀調控法》或《宏觀調控基本法》的努力，最接近立法程序的啟動2001年，全國人大代表楊紫烜、趙學清、王堅、李浩分別領銜，在各自的代表團提出了案由為“關于制定《中華人民共和國宏觀調控法》的議案”。相關研究至今仍在持續(xù)。此外，也有人提出過《中華人民共和國經濟法》的立法議案2012年，黃河等30位全國人大代表提出了“關于制定《中華人民共和國經濟法》的議案”，以期制定我國的基本經濟法。，但至今尚未取得實質性進展。上述各類嘗試，對于未來立法形式的選擇都有借鑒意義。

（三）立法內容的取舍

在明確了立法模式和立法形式的基礎上，在立法統(tǒng)合的過程中，尚須對立法內容作出取舍。通常，立法形式以及統(tǒng)合層次、統(tǒng)合范圍等會影響立法統(tǒng)合的內容，但無論采取哪種立法形式，都可能涉及一些最基本的內容。由于立法統(tǒng)合要探尋和提取最大公約數，因此需要對最基本的立法內容加以取舍，這也會影響立法的基本結構或體例。

首先，無論是《經濟法總則》、《經濟法通則》，抑或《經濟法綱要》、《經濟法典》，都必須先對其立法宗旨、調整對象或調整范圍、基本原則等作出“一般規(guī)定”，而對上述內容的具體規(guī)定，則取決于對經濟法的調整目標或宗旨、經濟法的調整對象、基本原則、經濟法的價值等諸多理論問題的認識。

其次，由于經濟法是經濟憲法的具體化[4]，與經濟憲法相關的體制安排或權力分配對于經濟法的制度建構具有基礎性意義，因此體制法或組織法規(guī)范是經濟法各類立法中不可或缺的內容。為此，經濟法的立法統(tǒng)合無論采取何種形式，都須明確相關基本體制，以有效厘清政府與市場的邊界，明晰相關國家機構之間的關系。

再次，無論是哪個層次的立法統(tǒng)合，經濟法的實體法制度都是核心內容。為此，各類立法統(tǒng)合都需要明確規(guī)定經濟法的基本主體及其架構，對其行為類型（包括不得從事的行為）作出界定，并在此基礎上明晰相關主體的職權與職責、權利與義務，以及相應的法律責任等。上述的立法統(tǒng)合，尤其有助于推進經濟法規(guī)范論的發(fā)展和完善。

最后，與上述實體法制度相對應，經濟法的程序法制度亦不容忽視。無論是調控程序還是規(guī)制程序，對于規(guī)范相關調控行為和規(guī)制行為，保障“調制”受體的相關權利都尤為重要。此外，相關的責任追究程序或權利救濟程序等亦不可或缺。

以上是各類高層次的經濟法立法統(tǒng)合都應包含的最基本內容。當然，與上述各類制度相配合，在立法技術上還可規(guī)定其他相關內容，如有關法律的解釋權、生效日期、管轄權沖突等“制度協(xié)調規(guī)則”，以及有關行為的時間與地點、時效或空間效力、經濟法與國際條約的關系等，都應在高層次的立法統(tǒng)合中加以規(guī)定。

（四）立法時機的把握

上述立法模式、立法形式和立法內容的最終落實，都離不開立法時機的把握。在通常情況下，對于某項立法統(tǒng)合，經濟社會發(fā)展是否真正迫切需要，立法者和社會公眾對該立法是否有足夠的共識，法學理論的相應準備是否較為充分等，都是把握立法時機的重要參考因素，而上述條件是否成就，會直接影響經濟法立法統(tǒng)合目標的實現。

從經濟社會發(fā)展的迫切需要看，全面深化改革，推進統(tǒng)一的法治體系建設，需要加強各個領域的立法統(tǒng)合。在經濟法領域，相關的財稅體制、金融體制、投資體制、競爭體制等都在進行改革，這些體制變革都需要立法統(tǒng)合；與此同時，在一些特殊的綜合改革領域，如自貿區(qū)、公私合作（PPP）的制度建設等，都涉及經濟法的大量制度統(tǒng)合我國在這些領域發(fā)布了大量規(guī)范性文件，其中包括財政、稅收、金融、產業(yè)、投資、競爭等多方面的經濟法制度，因此，上述綜合改革領域其實涉及大量經濟法制度的統(tǒng)合。。無論是為了確認各類改革已取得的成果，還是回應全面深化改革的迫切需要，都要求將經濟法制度的最新發(fā)展加以整合，從而更好地提升制度的協(xié)調性，增進效率、公平和可預見性，體現經濟法治的內在要求。

針對經濟和社會發(fā)展的迫切需要，立法者以往更重視在相關領域的“先行先試”，“分散立法”十分普遍我國在稅收立法乃至整體的經濟立法領域已形成了試點模式。（參見：張守文.我國稅收立法的“試點模式”——以增值稅的立法“試點”為例[J].法學，2013（4）：59-66.）。在全面推進依法治國的今天，在立法方面應加強“頂層設計”，推進法制統(tǒng)一，立法者和社會公眾已有更多共識。在此基礎上，提煉以往立法的共性問題，彌補其調整空白，推進有效的立法統(tǒng)合，便有了更大的可能。此外，學界對經濟法綜合立法問題的長期研究，也為立法統(tǒng)合提供了重要的理論準備。因此，從總體上說，推進經濟法立法統(tǒng)合的時機比過去更為成熟。

當然，立法時機的具體把握歷來都是較為復雜的問題。薩維尼曾提出，只要一個民族的法律處于積極的演進中，就沒有必要制定法典，即使在最適合編纂法典的時候[5]。與此相關聯(lián)，我國的法律特別是經濟法是否仍處于積極的演進之中？演進之中的法律是否就不能進行立法統(tǒng)合？這些關乎立法時機的重要問題，都需要學界進一步研究并作出回答。

四、簡要的結論

經濟法的立法統(tǒng)合是一個過程，從法制變遷的方向、制度功能的實現以及有效的學術積累的角度看，推進經濟法的立法統(tǒng)合是需要的和必要的。在立法模式、立法形式、立法內容、立法時機等方面，存在著立法統(tǒng)合的多種可能或多種選擇。如何針對上述需要，對各種可能性進行有效選擇，對立法者和研究者都是很大的考驗。上述的需要與可能，要求在立法統(tǒng)合方面綜合考量多種因素，將不同的“主義”或“維度”所蘊含的合理因素加以融會，以使立法統(tǒng)合更具綜合性、整合性，由此也要求立法者和研究者應具備歷史素養(yǎng)和系統(tǒng)眼光薩維尼認為，“法學家必當具備兩種不可或缺之素養(yǎng)，即歷史素養(yǎng)和系統(tǒng)眼光”。（參見：薩維尼.論立法與法學的當代使命[M].許章潤，譯.北京：中國法制出版社，2001：37.）其實，上述兩個方面對于法學家和經濟法的立法統(tǒng)合，都尤為重要。

立法統(tǒng)合可以是分層次、分領域的，而并非一概都是高層次的“法典化”。因此，針對不同的領域，需要研究不同類型的立法統(tǒng)合問題，這樣才可能使經濟法的立法統(tǒng)合既符合國情，又能不斷提升立法的質量和水平，從而為執(zhí)法和司法提供更多的保障。從這個意義上說，不斷推進高質量的立法統(tǒng)合，至今仍是“立法與法學的當代使命”（在此借用薩維尼的書名）。立法統(tǒng)合作為立法的當代使命自不待言，為什么也是法學特別是經濟法學的重要使命？這至少是因為在立法統(tǒng)合的過程中，會涉及諸多重要的經濟法理論，如體系理論、淵源理論、宗旨理論、對象理論、原則理論、主體理論、行為理論、權義理論、責任理論、程序理論、立法理論等。經濟法學要為立法統(tǒng)合提供重要的理論支持，并且，其理論共識度對于立法統(tǒng)合的目標實現非常重要。因此，解決立法統(tǒng)合的諸多理論問題，本身就是經濟法學研究的重要任務或重要使命。

此外，由于立法統(tǒng)合需要在法制變遷、功能實現的維度上考量，因此，前述的“歷史素養(yǎng)”和“系統(tǒng)眼光”也要體現在研究方法上。其中，歷史分析的方法、系統(tǒng)分析的方法（特別是結構功能分析的方法）以及比較分析方法，自然應當成為立法統(tǒng)合研究需要關注的重要方法。據此，古今中外的比較分析和綜合考量，亦應貫穿于經濟法的立法統(tǒng)合過程。

任何一個偉大的時代都離不開立法統(tǒng)合。無論是自由競爭時期的《法國民法典》，還是從自由競爭走向壟斷時期的《德國民法典》，都是立法統(tǒng)合的重要范本。在政府職能不彰的近代社會，民法典是立法統(tǒng)合的重點，但隨著現代市場經濟體制的建立和發(fā)展，國家經濟職能日益凸顯，更需要加強經濟法的立法統(tǒng)合，甚至在未來條件成熟時也可能出臺《經濟法典》，這本身也是人類制度文明進步的重要體現。

參考文獻：

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[2] 邱本.論經濟法的共識[J].現代法學，2013（4）：18-23.

[3] 任斯·海爾，居特·克靈格.德意志民主共和國經濟法綱要[G]//北京政法學院經濟法教研室.外國經濟法學資料選編（經濟法資料匯編之四）.余叔通，張堯，陶和謙，馬清文，譯.北京：北京政法學院，1981：1-81.

[4] 張守文.論經濟法與憲法的協(xié)調發(fā)展[J].現代法學，2013（4）：3-9.

[5] 張乃根.西方法哲學史綱[M].北京：中國政法大學出版社，1993：210.

本文責任編輯：邵海