對(duì)衡陽市小城鎮(zhèn)建設(shè)的調(diào)查與思考

符娟

【摘 要】 文章介紹了衡陽市小城鎮(zhèn)建設(shè)取得的成效，分析了存在的問題，提出了解決問題的基本方法。要突出規(guī)劃先行，加快健全小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃體系；要全力破解資金難題，巧引小城鎮(zhèn)建設(shè)的投入活水；要培育壯大特色產(chǎn)業(yè)，提升小城鎮(zhèn)吸納能力；要建立健全體制機(jī)制，提高小城鎮(zhèn)建設(shè)管理效能。

【關(guān)鍵詞】 小城鎮(zhèn)建設(shè)；成效；問題；解決方法；衡陽市

小城鎮(zhèn)建設(shè)是事關(guān)全面建成小康社會(huì)的一項(xiàng)重要工作。為探尋衡陽市小城鎮(zhèn)建設(shè)的相關(guān)情況，本人深入衡南縣三塘鎮(zhèn)、衡東縣新塘鎮(zhèn)、珠暉區(qū)茶山坳鎮(zhèn)實(shí)地察看小城鎮(zhèn)建設(shè)情況。通過調(diào)查研究，對(duì)衡陽市小城鎮(zhèn)建設(shè)的基本情況有了深入的了解，并就如何進(jìn)一步推進(jìn)衡陽市小城鎮(zhèn)建設(shè)形成了自己的一些想法，現(xiàn)將相關(guān)調(diào)查與思考總結(jié)如下：

一、形勢較好，發(fā)展較快

全市現(xiàn)有各類小城鎮(zhèn)520個(gè)，包括116個(gè)建制鎮(zhèn)、69個(gè)鄉(xiāng)（含1個(gè)民族鄉(xiāng)）、335個(gè)集鎮(zhèn)，其中全國重點(diǎn)鎮(zhèn)16個(gè)、省級(jí)示范鎮(zhèn)3個(gè)、省級(jí)中心鎮(zhèn)9個(gè)、省級(jí)特色鎮(zhèn)15個(gè)、市重點(diǎn)鎮(zhèn)21個(gè)。2014年末，全市小城鎮(zhèn)建成區(qū)面積312平方公里，城鎮(zhèn)人口354.36萬人（其中市本級(jí)110.55萬人），城鎮(zhèn)化率48.5%?？梢哉f，衡陽市小城鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展還是比較快速的，形勢也是喜人的，而這一態(tài)勢主要體現(xiàn)在“三個(gè)強(qiáng)化”：一是強(qiáng)化規(guī)劃編制。從調(diào)研的情況來看，凡是建設(shè)發(fā)展較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，普遍結(jié)合實(shí)際、立足長遠(yuǎn)編制了規(guī)劃，并且規(guī)劃執(zhí)行落實(shí)比較到位。而沒有編制規(guī)劃，或規(guī)劃執(zhí)行不力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總體呈現(xiàn)出功能不全、秩序混亂的現(xiàn)象。二是強(qiáng)化資金投入。目前，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍是“吃飯財(cái)政”，在保運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上抽調(diào)小城鎮(zhèn)建設(shè)資金，壓力很大。一批小城鎮(zhèn)建設(shè)成效明顯的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都積極創(chuàng)新思路、主動(dòng)作為，采取多形式、多渠道籌資方式，重點(diǎn)依靠土地開發(fā)、以地生財(cái)。三是強(qiáng)化基礎(chǔ)建設(shè)。近5年來，全市每年投入小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金均在10億元以上，小城鎮(zhèn)建設(shè)已由簡單的“路平、溝通、燈亮”升級(jí)為“兩型”發(fā)展模式，所有建制鎮(zhèn)都實(shí)現(xiàn)了“五通”（通水、通電、通路、通電話、通有線電視）。

二、壓力不小、困難不少

1、規(guī)劃覆蓋不廣

一是規(guī)劃不健全。由于規(guī)劃不健全，致使有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)建設(shè)無章可循、無序發(fā)展，建設(shè)的隨意性和盲目性嚴(yán)重。二是建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低。建制鎮(zhèn)規(guī)劃普遍標(biāo)準(zhǔn)不高、功能不全，導(dǎo)致建設(shè)時(shí)功能不全、品位不高、結(jié)構(gòu)不優(yōu)。全市相當(dāng)一部分小城鎮(zhèn)重地上建設(shè)輕地下建設(shè)，重主體工程輕配套設(shè)施，道路、綠化、路燈、環(huán)衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施落后，全市建有自來水廠的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不足80%。三是監(jiān)管難到位。忽視規(guī)劃、監(jiān)管不力的現(xiàn)象較為突出，隨意變更規(guī)劃的情況時(shí)有發(fā)生，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)違法用地和違規(guī)建房較嚴(yán)重，一些不具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)違規(guī)建設(shè)小高層。

2、綜合投入不足

資金壓力大是當(dāng)前全市小城鎮(zhèn)建設(shè)面臨的普遍障礙、最大瓶頸。一是本級(jí)財(cái)源弱?？h鄉(xiāng)財(cái)政實(shí)行分稅制，分灶吃飯、自籌平衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政普遍緊張。一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過“以地生財(cái)”盤活小城鎮(zhèn)建設(shè)資金，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)或開發(fā)用地少之又少，用地指標(biāo)過緊，加之土地報(bào)批手續(xù)很嚴(yán)，工作難度不小。尤其是城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，既沒有土地出讓權(quán)力，也沒有土地出讓金的返還分成政策。二是上級(jí)支持少。市財(cái)政小城鎮(zhèn)建設(shè)專項(xiàng)資金每年只安排300萬元，各縣市區(qū)財(cái)政每年也只象征性地安排50-100萬元，無疑是杯水車薪。2006年省委省政府出臺(tái)文件，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地出讓金的70%返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但實(shí)際上只有48個(gè)省市重點(diǎn)鎮(zhèn)享有10%的土地出讓金。三是民間融資難。在小城鎮(zhèn)建設(shè)上，各地運(yùn)用市場手段不夠，沒有形成放開搞活的局面，同時(shí)，由于缺乏財(cái)政資金的引導(dǎo)和撬動(dòng)，小城鎮(zhèn)投資缺乏有效的調(diào)控手段，很難形成多元化投入的格局。

3、產(chǎn)業(yè)支撐不力

一是產(chǎn)業(yè)規(guī)模小。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都發(fā)展了一些產(chǎn)業(yè)，但投資規(guī)模不大、“小打小吹”居多、支撐能力有限。二是產(chǎn)業(yè)檔次低。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，骨干企業(yè)、拳頭產(chǎn)品少，多以第一產(chǎn)業(yè)為主，現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)不能形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈，低端缺市場、中端缺質(zhì)量、高端缺深加工和高附加值，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度低，輻射帶動(dòng)能力不足。三是盲目搞產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏規(guī)劃，發(fā)展帶有盲目性，不結(jié)合本地實(shí)際，而且引進(jìn)的大多是化工、水泥等高污染企業(yè)，對(duì)農(nóng)村環(huán)境破壞很大。

4、體制機(jī)制不順

一是機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建管體制較為混亂，各縣市區(qū)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建管站（所）管理方式不一，有的歸口住建部門，有的歸口規(guī)劃部門，有的三四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)才在原區(qū)公所所在地設(shè)一個(gè)建管站。而且，這些站所普遍缺乏專業(yè)人才，經(jīng)費(fèi)短缺，隊(duì)伍老化，人手不夠，無法正常履行指導(dǎo)、監(jiān)管職能。二是政策法規(guī)不健全。比如，在用于公共照明的居民用電附加費(fèi)和居民垃圾處理費(fèi)的收取上，政策規(guī)定只能對(duì)縣城以上城市居民收取，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)小城鎮(zhèn)的路燈電費(fèi)、垃圾處理費(fèi)全靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政“埋單”，財(cái)力薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不堪重負(fù)。一些法律法規(guī)存在盲區(qū)，如村民自建住房就不適用《建筑法》。三是保障體系不完善。近年來，轉(zhuǎn)移到小城鎮(zhèn)的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力人數(shù)呈迅速遞增的態(tài)勢，各項(xiàng)社會(huì)保障制度如住房、教育、社會(huì)保險(xiǎn)等不配套，農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)后顧之憂明顯。

三、前景喜人、形勢催人

當(dāng)前，小城鎮(zhèn)建設(shè)已成為我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)最具活力的組成部分和主導(dǎo)力量。為此，衡陽市應(yīng)該高度重視、大力推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)。具體來說，重點(diǎn)要在以下幾個(gè)方面著力：

1、突出規(guī)劃先行，加快健全小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃體系

要把“美麗村鎮(zhèn)”規(guī)劃作為小城鎮(zhèn)建設(shè)的頭等大事來抓，力爭全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)100%全覆蓋，到2017年底前全面完成全市所有鎮(zhèn)區(qū)（集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）規(guī)劃的修改或制定工作。對(duì)縣里的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來講，要突出規(guī)劃特色。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃應(yīng)與小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃相銜接，為今后小城鎮(zhèn)建設(shè)留足發(fā)展空間。要著力避免“千城一面”的感覺，盡可能保留鄉(xiāng)村原有的地理形態(tài)、生物多樣性，注重傳承文化、留存記憶。對(duì)城區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來講，要對(duì)接中心城區(qū)規(guī)劃。為中心城區(qū)發(fā)展預(yù)留空間。

2、全力破解資金難題，巧引小城鎮(zhèn)建設(shè)的投入活水

一是政策籌資。各縣市區(qū)要積極落實(shí)好市委、市政府出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的意見》，配套出臺(tái)文件，嚴(yán)格落實(shí)土地收益返還政策，100%返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)用于小城鎮(zhèn)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時(shí)，在小城鎮(zhèn)征收的城市建設(shè)維護(hù)稅、公用事業(yè)附加和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套費(fèi)等要實(shí)行先收后返，專項(xiàng)用于小城鎮(zhèn)的建設(shè)。二是項(xiàng)目爭資。支持和鼓勵(lì)建制鎮(zhèn)申報(bào)國家和省級(jí)小城鎮(zhèn)建設(shè)重點(diǎn)鎮(zhèn)，爭取更多的項(xiàng)目和資金支持。支持重點(diǎn)鎮(zhèn)申報(bào)國家、省支持的安全供水、污水處理和垃圾無害化處理等項(xiàng)目資金。三是社會(huì)集資。根據(jù)“誰投資、誰所有，誰經(jīng)營、誰受益”的原則，鼓勵(lì)地方、集體、個(gè)人和外商采取獨(dú)資、合資、合作經(jīng)營等方式參與小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。特別要鼓勵(lì)農(nóng)民帶資進(jìn)鎮(zhèn)，興辦實(shí)業(yè)，以資參股，參與小城鎮(zhèn)建設(shè)。四是以地生財(cái)。結(jié)合并鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）合村工作，積極開展遷村并點(diǎn)、土地整理、開發(fā)利用荒地和廢棄宅基地等工作，想方設(shè)法盤活土地存量。根據(jù)每年的耕地轉(zhuǎn)用計(jì)劃，安排一定指標(biāo)作為小城鎮(zhèn)建設(shè)啟動(dòng)用地，各縣市區(qū)原則上不得擠占重點(diǎn)小城鎮(zhèn)的建設(shè)用地指標(biāo)。

3、培育壯大特色產(chǎn)業(yè)，提升小城鎮(zhèn)吸納能力

按照“一鎮(zhèn)一業(yè)”的思路，宜工則工、宜農(nóng)則農(nóng)、宜商則商、宜旅則旅，科學(xué)確定小城鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐體系。一要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)集聚。大力推進(jìn)小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集中區(qū)建設(shè)，探索實(shí)行遷出地和引入地產(chǎn)值分列、稅收分成、土地置換等辦法，積極引導(dǎo)企業(yè)向輻射力強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中，大力支持同質(zhì)同行企業(yè)向同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)集聚，鼓勵(lì)企業(yè)跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)向重點(diǎn)鎮(zhèn)聚合。二要促進(jìn)商貿(mào)流通。積極扶持、引進(jìn)商貿(mào)流通企業(yè)、社會(huì)投資者，鼓勵(lì)有條件的示范特色鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)域商貿(mào)物流中心，發(fā)揮小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)級(jí)流通輻射集聚能力，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)分撥配送中心。三要努力增加就業(yè)。新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化。因此，小城鎮(zhèn)建設(shè)必須結(jié)合本地資源優(yōu)勢，集中力量打造具有地方特色的產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢，帶動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)務(wù)工、定居生活，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化、農(nóng)民就地市民化。

4、建立健全體制機(jī)制，提高小城鎮(zhèn)建設(shè)管理效能

一是健全管理機(jī)構(gòu)。市縣政府成立小城鎮(zhèn)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，建立健全小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理工作協(xié)調(diào)、調(diào)度和督查制度，研究有關(guān)政策，及時(shí)解決發(fā)展中存在的困難和問題。二是加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照“小機(jī)構(gòu)，大服務(wù)”的方向，建立健全小城鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)鎮(zhèn)要設(shè)立小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)辦公室，一般建制鎮(zhèn)要有專職人員進(jìn)行管理。市縣業(yè)務(wù)主管部門要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，提高人員素質(zhì)?？h級(jí)財(cái)政要保障必要的辦公經(jīng)費(fèi)。三是強(qiáng)化考核考評(píng)。建立小城鎮(zhèn)建設(shè)綜合評(píng)價(jià)體系，實(shí)行縣（市）、鎮(zhèn)二級(jí)小城鎮(zhèn)建設(shè)工作目標(biāo)考核責(zé)任制，加強(qiáng)對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)工作的評(píng)比考核。制定出臺(tái)加強(qiáng)小城鎮(zhèn)管理的規(guī)章制度，形成一套完善的城鎮(zhèn)管理規(guī)范，逐步把小城鎮(zhèn)管理納入規(guī)范化、法制化軌道。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 藍(lán)楓.發(fā)展小城鎮(zhèn)核心是人的城鎮(zhèn)化[J].城鄉(xiāng)建設(shè)，2014（5）20-24.

[2] 榮敏，周玲.我國農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)探微[J].安徽師范大學(xué)學(xué)報(bào)（自然科學(xué)版），2013（2）179-181.