論我國流動兒童教育平等權(quán)的法律保障

尼加提·安尼瓦爾?史國華

【摘 要】 本文針對我國流動兒童平等受教育權(quán)的現(xiàn)狀及原因，提出了保障流動兒童受教育平等權(quán)的措施。要加快改革戶籍制度，實施“國家教育經(jīng)費劵”制度；健全教育法律法規(guī)體系；完善教育經(jīng)費保障制度。

【關(guān)鍵詞】 流動兒童；受教育權(quán)利；法律保障；途徑

黨的十六屆六中全會通過《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出：“社會公平正義是社會和諧的基本條件，制度是社會公平正義的根本保證?！倍逃龣C會均等則為每一位社會成員在社會生存中提供了實現(xiàn)利益均等的機會。[1]因此，保障每個公民享有平等的受教育權(quán)益不僅體現(xiàn)了社會公平與正義，而且也是當今和諧社會所一直提倡的以人為本的精神所在。

一、流動兒童平等受教育權(quán)的現(xiàn)狀

1、學習機會不平等

我國《義務教育法》規(guī)定：“受教育權(quán)是國家、社會、學校、家長和個人共同的法定義務，各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟、文化發(fā)展狀況，確定推行九年制義務教育?！盵2]然而，由于現(xiàn)行的義務教育體制與陳舊的戶籍制度相關(guān)聯(lián)，城鄉(xiāng)分割、區(qū)域封閉較為嚴重，這就直接導致了流動兒童義務教育出現(xiàn)了“上學難”的問題。甚至一些地方政府明文規(guī)定，流動兒童若要在流入地學校插班讀書，必須繳納“借讀費”、“贊助費”，這對于經(jīng)濟基礎(chǔ)本來就薄弱的農(nóng)民工來說，無疑是很難實現(xiàn)的。絕大多數(shù)流動兒童因繳納不起各種費用而被排斥在校門之外。事實上，這與我國的戶籍制度有著很大的關(guān)聯(lián)，從某種意義上來講，戶籍制度已經(jīng)對農(nóng)民的身份、就業(yè)、教育等方面起到了鉗制的作用。

此外，根據(jù)資料調(diào)查顯示，許多流動人口居住地多分布在城鄉(xiāng)結(jié)合處，而這些地區(qū)通常都是教育資源布局最為薄弱的地帶，這就勢必會產(chǎn)生區(qū)域性教育需求和供給之間的矛盾，致使許多流動兒童出現(xiàn)上學難的困境。由于現(xiàn)存教育資源極其有限，難免會出現(xiàn)“粥少僧多”的局面，致使這些相關(guān)政策實施起來并沒有預想的那么簡單。絕大多數(shù)流動兒童只有在本地學生的教育需求得到充分滿足后，才會有機會分的剩余的那“一杯羹”。對于僅有的名額，學校更愿意留給那些“擇校生”或者能繳納起數(shù)額不菲的“借讀費”的流動兒童，并且這些流動兒童均不能享受免費義務教育的待遇。

2、學習條件不平等

現(xiàn)行的義務教育投資體制，從總體上來講是一種“分級管理、分級辦學”的義務教育體制，義務教育主要以地方政府負擔，中央政府在義務教育的資金籌集與分配中一般僅占較低的比重。對于農(nóng)村中、小學教育經(jīng)費則主要由縣、鄉(xiāng)財政負擔，省政府只對中小學教育提供有限的專項補助。這就導致不少地處偏遠山區(qū)的教育資金缺乏，教育水平有限，不少鄉(xiāng)村公立學校的教育水平還不及一些“打工子弟學?！保堋霸倏嗖荒芸嗪⒆?，再窮不能窮教育”思想的影響，大批的農(nóng)民工“舉家出動”涌入了大城市，然而，現(xiàn)實并不如他們想象的那樣。由于地方財政對義務教育經(jīng)費的籌集負有主要責任，那么這些紛紛涌入大城市的流動兒童則受到了流入地區(qū)的地方保護主義者的排斥與歧視。除了少數(shù)能繳納起高額“借讀費”、“擇校費”、“贊助費”能進入流入地公立學校之外，絕大多數(shù)流動兒童則進入了由政府或社會力量專門設(shè)立的“民工子女學校”或在公辦學校中專門編設(shè)的“民工子女班”，殊不知這些所謂的“民工子女學?！被颉懊窆ぷ优唷眳s成為了新的歧視的源頭。無論是在生活上還是在學習上，這種“受歧視感”無處不在流動兒童幼小的心靈中留下了難以撫去的傷害。

二、流動兒童受教育權(quán)不平等的原因

1、戶籍制度不合理

《義務教育法》第12條規(guī)定：“適齡兒童、少年免試入學。地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學。父母或者其他法定監(jiān)護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護人工作或者居住地接受義務教育的，當?shù)厝嗣裾畱敒槠涮峁┢降冉邮芰x務教育的條件”。這就意味著，政府針對適齡兒童入學是本著“戶籍所在地為主，流入地為輔”的入學原則。[3]然而，政府對于流動兒童在流入地區(qū)的受教育問題上卻并沒有做任何明確規(guī)定。一些流入地政府往往為了自己本地區(qū)的利益而對流動兒童的受教育問題不聞不管不顧。顯然，現(xiàn)行的戶籍制度已經(jīng)成為了流動兒童享受平等受教育權(quán)的一層阻礙。

2、流動兒童平等受教育權(quán)的相關(guān)法律不完善

雖然《憲法》第46條、《教育法》第9條和第36條均規(guī)定了，流動兒童作為中國公民的重要組成部分，和其他公民一樣享有諸如政治、經(jīng)濟、文化、教育等方面的基本權(quán)利?！读x務教育法》中也明確規(guī)定了“適齡兒童必須接受九年制義務教育”。2003年，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了六部委《關(guān)于進一步做好進城務工就業(yè)農(nóng)民子女義務教育工作的意見》，《意見》第5條規(guī)定：“切實為農(nóng)民工提供相關(guān)公共服務，按照屬地化管理的原則，保障農(nóng)民工子女平等接受義務教育?！钡怯捎诜梢?guī)定比較籠統(tǒng)，缺乏可操作性，難以對流動兒童的受教育權(quán)利起到保護作用。另外，從相關(guān)法律法規(guī)可以看出，在相關(guān)政策的實際落實中，對于相關(guān)侵犯該權(quán)益的人也沒有明文規(guī)定應受到哪些相應的處罰。這些均成為了流動兒童實現(xiàn)平等受教育權(quán)的阻礙因素。

3、義務教育經(jīng)費投入不足

從我國義務教育管理體制上來講，我國主要實行的是以縣、鄉(xiāng)兩級政府辦學為主，中央、省級政府管理為輔的方針政策。流動兒童原籍地多處于偏遠貧困山區(qū)，由于義務教育經(jīng)費主要來源于當?shù)乜h、鄉(xiāng)財政收入，這就極大制約了當?shù)亓x務教育的發(fā)展進程。有些鄉(xiāng)村公辦學校的教學質(zhì)量還不及一些“民工子弟學校”。一些家長為了能讓孩子接受到更好的教育，“舉家出動”來到了大城市，試圖能圓孩子的“大學夢”。然而，現(xiàn)實卻與他們想象的截然不同，由于流動兒童繳納的教育統(tǒng)籌費用并沒有根據(jù)其父母的就業(yè)流向在地區(qū)間劃轉(zhuǎn)，這就意味著，流入地財政體制在義務教育支出中并沒有包含這些流動兒童的教育經(jīng)費，他們被殘酷的排除在了體制之外。

三、保障流動兒童受教育平等權(quán)的措施

1、改革戶籍制度，實施“國家教育經(jīng)費劵”制度

要想解決流動兒童的平等受教育問題，建議從根本上廢除依附在戶籍上的各種福利。對于流動兒童在異地就學的問題，我們建議從基礎(chǔ)管理體制入手，通過建立以常住人口的居住地為依據(jù)的管理體制，把流動兒童的義務教育納入流入地教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，取消各種身份的限制和歧視，原籍所在地方政府、流入地方政府和中央一起把流動兒童義務教育問題提上日程，共同管理，使得流動兒童的教育權(quán)利得到保障。具體實施辦法，國家可以每年定期對流動兒童進行專門登記，建立一個統(tǒng)一的流動兒童數(shù)據(jù)庫，并對這些流動兒童劃撥相應的?？睢＿@部分?？钔ㄟ^“國家教育經(jīng)費劵”的形式呈現(xiàn)，流動兒童所處的原籍所在地方政府也要針對這類流動兒童劃撥相應的?？?，這部分專款通過“地方教育經(jīng)費劵”的形式呈現(xiàn)，當流動兒童跟隨父母流入異地繼續(xù)接受教育時，流入地學?？蓱{借流動兒童所持的“國家教育經(jīng)費劵”和“地方教育經(jīng)費劵”向國家和流出政府兌取經(jīng)費，這樣方可保證流動兒童在流入地獲得與流入地城市兒童一樣的受教育權(quán)利。

2、健全教育法律法規(guī)體系

加強教育法律法規(guī)的公正性，更多要從實際操作上入手，使得相關(guān)的教育法律法規(guī)不再模糊且難以操作。從根本上消除教育機會的地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異。通過完善相應督導評估制度來引起流入地政府對流動兒童的重視，把流動兒童入學情況列為政府政績考評指標。對于涉及流動兒童入學、教育歧視、開除學籍等方面的糾紛，相關(guān)行政法律法規(guī)要把這些糾紛作為行政法律關(guān)系納入行政訴訟范疇。建議盡快制定《反教育歧視法》和專門的《流動兒童義務教育法》，[4]對流動兒童平等受教育權(quán)利給予系統(tǒng)、全面、具體的規(guī)定。此外，各地也應加強地方立法，建議制定完善的針對流動兒童接受義務教育的地方性法律法規(guī)，特別是相應的獎懲制度，督促地方政府認真落實法律規(guī)定的各項義務，以保證流動兒童的各項權(quán)益落到實處。

3、完善教育經(jīng)費保障制度

從流入地流動兒童教育現(xiàn)狀來講，首先要建立相應的教育經(jīng)費分級分擔制度，無論是中央、省級、地市還是流入地政府都有責任來承擔流動兒童的教育經(jīng)費，而不是一味的將責任交給流入地政府。其次，流入人口較多的地區(qū)可以向省級政府申請流動兒童教育專項補助資金。從流動兒童原籍地方教育現(xiàn)狀來講，國家應逐步加大中央財政轉(zhuǎn)移支付力度。在原有基礎(chǔ)上，逐步加大對義務教育的經(jīng)費投資力度，不同地區(qū)不同對待，根據(jù)當?shù)刎毨С潭葋碓黾酉鄳慕逃?jīng)費投入比例，保證偏遠貧困地區(qū)的兒童也能接受高質(zhì)量的教育。這樣也會從一定程度上減少流動兒童的流動，緩解流入地政府的壓力，從源頭上防止了流動兒童教育權(quán)利缺失現(xiàn)象的出現(xiàn)和擴大。

流動兒童受教育問題已經(jīng)成為體現(xiàn)我國社會公平的一個標記，受教育權(quán)是一項人權(quán)，也是公民實現(xiàn)其他權(quán)利的權(quán)利。妥善處理好流動兒童的平等受教育權(quán)問題，不僅有利于維護社會的公平和公正，而且還有益于國家的現(xiàn)代化和城市化進程的可持續(xù)發(fā)展。正如一位學者所言：“我們不能苛求我們的政府在有限的能力下做無限的事情，但我們卻希望在有限的條件下做到平等對待?！毕Ｍ鲃觾和茉缛胀?shù)睾⒆油硪黄{天。

【參考文獻】

[1] 吳海波，羅習珍.流動兒童教育權(quán)益保障探論[J].遼寧教育行政學院學報，2008.7.

[2] 周永坤.教育平等權(quán)問題及解決之道[J].華東政法學院學報，=2006.2.

[3] 朱應平.教育平等權(quán)的司法保護[J].政治與法律， 2002.3.

[4] 龔向和.試論受教育權(quán)的平等理念[J].大學教育科學， 2003.2.21-23.

【作者簡介】

尼加提·安尼瓦爾（1988-）男，新疆烏魯木齊人，研究方向：高校思想政治教育.

史國華（1988-）女，新疆醫(yī)科大學人文社科部在讀碩士，研究方向：思想政治教育與醫(yī)學人文教育，本文通訊作者.