職務(wù)犯罪案件指定偵查研究
——以山東省為樣本

張永進(jìn)，王健

（西南政法大學(xué)，重慶 401120）

職務(wù)犯罪案件指定偵查研究
——以山東省為樣本

張永進(jìn)，王健

（西南政法大學(xué)，重慶 401120）

職務(wù)犯罪案件指定偵查是指上級(jí)機(jī)關(guān)通過(guò)指定程序進(jìn)而改變?cè)▊刹楣茌牭闹贫龋鼘?duì)于滿(mǎn)足偵查需要，提升偵查效率具有重要意義。然而，當(dāng)前職務(wù)犯罪案件指定偵查制度存在效力層次較低、程序內(nèi)容較為模糊、權(quán)力缺乏有效制約等問(wèn)題，對(duì)于犯罪嫌疑人的人權(quán)保障產(chǎn)生重大威脅。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持程序法定原則，明確職務(wù)犯罪案件指定偵查的基本原則，細(xì)化適用的范圍和程序，完善相關(guān)救濟(jì)機(jī)制，確保該制度在法治軌道上運(yùn)行。

職務(wù)犯罪；指定偵查；程序法定

職務(wù)犯罪案件指定偵查是指?jìng)刹闄C(jī)關(guān)在進(jìn)行職務(wù)犯罪案件的偵查過(guò)程中為避免外部力量不當(dāng)干預(yù)或提高辦案質(zhì)量等而將案件指定給其他機(jī)關(guān)立案管轄的制度。我國(guó)現(xiàn)行《刑事訴訟法》并沒(méi)有對(duì)職務(wù)犯罪案件指定偵查制度進(jìn)行規(guī)定，有關(guān)該制度的規(guī)定主要散見(jiàn)于相關(guān)司法解釋中?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第18條規(guī)定：“上級(jí)人民檢察院可以指定下級(jí)人民檢察院立案?jìng)刹楣茌牪幻骰蛐枰淖児茌牭陌讣！边@是指定偵查的主要法律依據(jù)。然而，何為“管轄不明”、“需要改變管轄”以及“上級(jí)人民檢察院如何指定”等內(nèi)容規(guī)定并不明確，以至于該制度在實(shí)踐中出現(xiàn)功能異化，亟需法律規(guī)范調(diào)整。

一、職務(wù)犯罪案件指定偵查的必要性

（一）職務(wù)犯罪案件指定偵查是對(duì)一般偵查管轄的有益補(bǔ)充

根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》的規(guī)定，職務(wù)犯罪偵查管轄主要包括兩種形式：一是地域管轄，即職務(wù)犯罪案件一般由犯罪嫌疑人工作單位所在地的人民檢察院管轄，如果幾個(gè)檢察院都有管轄權(quán)則由最初受理的人民檢察院管轄，必要時(shí)可由主要犯罪地的人民檢察院管轄。二是級(jí)別管轄，即人民檢察院根據(jù)犯罪嫌疑人行政級(jí)別對(duì)直接受理的案件實(shí)行分級(jí)立案?jìng)刹榈墓茌牎Ｉ鲜龉茌犜瓌t一般可以滿(mǎn)足職務(wù)犯罪案件偵查管轄的需要。然而，在司法實(shí)踐中可能存在爭(zhēng)議管轄、管轄不明或因特殊情況需要改變管轄的案件。對(duì)此，指定偵查管轄則成為其必要的補(bǔ)充，從而使職務(wù)犯罪偵查管轄制度趨于完整化和無(wú)縫隙［1］。

（二）職務(wù)犯罪案件指定偵查有利于提升偵查實(shí)效

犯罪案件由犯罪嫌疑人工作單位所在地的人民檢察院管轄有利于節(jié)約司法資源和方便辦案，但也會(huì)因?yàn)樗痉ǖ牡胤交捅镜仃P(guān)系網(wǎng)等，引起本地外部力量對(duì)司法的不當(dāng)干預(yù)和抵制。為擺脫不當(dāng)干預(yù)，確保檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立公正辦案，職務(wù)犯罪指定偵查管轄制度應(yīng)時(shí)而生［2］，它可以有效阻斷地方外部勢(shì)力對(duì)于案件的不當(dāng)干預(yù)，從而為檢察機(jī)關(guān)獲取證據(jù)和查清事實(shí)創(chuàng)造一個(gè)冷靜、理性、超脫的環(huán)境。此外，職務(wù)犯罪指定偵查管轄還有利于增強(qiáng)辦案積極性。地方檢察機(jī)關(guān)在辦理本轄區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部、人大代表、政協(xié)委員等職務(wù)犯罪案件過(guò)程中，出于各種利益關(guān)系的考量，往往顧慮重重，不愿辦或不認(rèn)真辦。這種情況下，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)就能夠通過(guò)運(yùn)用指定管轄措施，促使被指定地區(qū)檢察機(jī)關(guān)積極主動(dòng)辦理案件［3］。

（三）職務(wù)犯罪案件指定偵查有利于提升檢察公信力

“司法擁有權(quán)威的真正根源，并不是其自身具有的強(qiáng)制性，而是社會(huì)公眾對(duì)司法的信賴(lài)”［4］。通過(guò)職務(wù)犯罪指定偵查管轄，使得具有管轄權(quán)的本地檢察機(jī)關(guān)將案件移送到其他地區(qū)，不僅可以減少外部壓力，而且可以因本地檢察機(jī)關(guān)的整體回避，消除社會(huì)公眾對(duì)本地檢察機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)犯罪案件中是否具有中立性和公正性的疑慮，從而維系司法信賴(lài)，提升檢察機(jī)關(guān)公信力。

二、職務(wù)犯罪案件指定偵查管轄的適用現(xiàn)狀——以山東省為例

（一）指定對(duì)象的多樣化

最高人民檢察院頒布的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第13條規(guī)定了分級(jí)立案制度，即“最高人民檢察院立案?jìng)刹槿珖?guó)性的重大犯罪案件，省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院立案?jìng)刹槿。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）性的重大犯罪案件，州、市人民檢察院立案?jìng)刹楸据爡^(qū)的重大犯罪案件，基層人民檢察院立案?jìng)刹楸据爡^(qū)的犯罪案件”。然而，上述規(guī)定并未對(duì)“全省性的重大犯罪案件”、“本轄區(qū)的重大犯罪案件”給出明確的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。此外，指定偵查制度的適用完全基于“案件的特殊情況”和“需要改變管轄的案件”，由此導(dǎo)致指定偵查級(jí)別的多樣化。從上表數(shù)據(jù)可以看出，被指定對(duì)象包括了科級(jí)、處級(jí)和廳級(jí)干部，其中廳級(jí)干部一般由省級(jí)人民檢察院指定，而處級(jí)以下行政級(jí)別的犯罪嫌疑人則并無(wú)規(guī)律可循，既可能由省級(jí)人民檢察院指定偵查，也可能由地市一級(jí)的人民檢察院指定偵查。譬如在劉磊案中，對(duì)時(shí)任中國(guó)工商銀行濟(jì)寧市分行行長(zhǎng)的劉磊，為避免當(dāng)?shù)氐娜藶楦深A(yù)，經(jīng)山東省人民檢察院指定管轄，濟(jì)寧市人民檢察院決定依法對(duì)其立案?jìng)刹椤６谑Y樹(shù)珍案中，東營(yíng)市煙草專(zhuān)賣(mài)局原局長(zhǎng)蔣樹(shù)珍，被東營(yíng)市人民檢察院指定東營(yíng)市東營(yíng)區(qū)人民檢察院管轄。這樣的適用在指定偵查管轄的實(shí)際活動(dòng)中是較為普遍的。

山東省2015年職務(wù)犯罪指定偵查管轄案件情況①數(shù)據(jù)來(lái)源于最高人民檢察院主辦的“人民檢察院案件信息公開(kāi)網(wǎng)”山東省部分，截止統(tǒng)計(jì)時(shí)間為2015年10月17日。

（二）指定地域的隨意化

指定偵查的制度設(shè)置旨在改變一般的地域偵查管轄制度。然而由于制度規(guī)范的缺失，指定機(jī)關(guān)具有較大的自由裁量權(quán)，即將犯罪嫌疑人指定到哪里進(jìn)行偵查，完全由指定機(jī)關(guān)自己決定，并未受到任何限制。譬如，在上述案例中，無(wú)論是省級(jí)人民檢察院指定偵查還是市級(jí)人民檢察院指定偵查，雖然被指定的地域都限定在本行政區(qū)域內(nèi)，但是對(duì)于指定到什么地方或者可能是什么地方，都無(wú)法得知。例如，在耿民喜案中，時(shí)任東營(yíng)市現(xiàn)代漁業(yè)示范區(qū)管委會(huì)主任的耿民喜被東營(yíng)市人民檢察院指定由東營(yíng)市廣饒縣人民檢察院偵查管轄，而在蔣樹(shù)珍案中，東營(yíng)市煙草專(zhuān)賣(mài)局原局長(zhǎng)蔣樹(shù)珍被東營(yíng)市人民檢察院指定由東營(yíng)市東營(yíng)區(qū)人民檢察院偵查管轄。雖然指定偵查也要考慮被指定檢察院的辦案能力、地域上的便捷，但是不可否認(rèn)，上述指定地域的隨意化也可能會(huì)導(dǎo)致偵查權(quán)的濫用和不當(dāng)權(quán)力的干預(yù)。這種因立法過(guò)于原則或彈性過(guò)大而給執(zhí)法辦案機(jī)關(guān)留下過(guò)大的自由裁量空間所導(dǎo)致的指定管轄權(quán)的濫用也是亟需解決的主要問(wèn)題。

（三）指定方式的多樣化

上級(jí)人民檢察院指定偵查的案件，除了通過(guò)指定決定書(shū)進(jìn)行指定外，還存在交辦、批復(fù)、會(huì)議紀(jì)要等方式予以指定［5］。也就是說(shuō)，指定偵查的方式存在多樣化，這種多樣化的指定方式，與上下級(jí)人民檢察院之間模糊的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系直接相關(guān)。同時(shí)，指定偵查管轄在檢察院內(nèi)部也存在無(wú)序運(yùn)行的狀況。有些地方，對(duì)一個(gè)職務(wù)犯罪案件的指定偵查管轄，偵查部門(mén)、偵查監(jiān)督部門(mén)、公訴部門(mén)都可以分別以本院名義向下級(jí)檢察院相關(guān)部門(mén)下達(dá)指定管轄決定［6］。這種以部門(mén)名義啟動(dòng)的指定案件管轄，不僅程序繁瑣而且合理性也值得懷疑，因?yàn)榘讣付▊刹楣茌牂?quán)并不是分散給每一個(gè)職能部門(mén)的，而是作為一個(gè)整體由檢察院享有的。

（四）指定依據(jù)的模糊化

對(duì)于哪些案件依據(jù)什么來(lái)進(jìn)行指定，也就是說(shuō)指定的條件和理由是什么，根據(jù)目前的司法解釋尚不得而知。從已經(jīng)公布的案件來(lái)看，這些指定偵查的案件的主要特點(diǎn)是，涉案的是地方黨委、政府的主要領(lǐng)導(dǎo)，除此之外，還包括國(guó)有企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)責(zé)人，從這些案件中很難區(qū)分哪些案件需要指定，符合哪些條件可以指定。例如，在王靜波案中，其任職于日照港集團(tuán)（日照），被日照市檢察院指定莒縣檢察院管轄；在李富山案中，其任職于臨沂大學(xué)，被山東省檢察院指定濟(jì)南市檢察院管轄；在萬(wàn)同案中，其任職于日照市統(tǒng)戰(zhàn)部，被山東省檢察院指定淄博市檢察院管轄。這三個(gè)案件的當(dāng)事人曾分別工作于企業(yè)、事業(yè)和行政單位，都使用了指定偵查管轄，但在目前的法律、司法解釋中是很難看到企業(yè)、事業(yè)性質(zhì)的單位適用指定管轄的依據(jù)的，大多數(shù)是類(lèi)比了機(jī)關(guān)單位的做法，這表明當(dāng)前在指定管轄的依據(jù)上是存在漏洞的。

三、職務(wù)犯罪案件指定偵查存在的主要問(wèn)題

（一）立法層次的效力較低

我國(guó)立法法對(duì)于司法制度等事項(xiàng)明確了法律絕對(duì)保留原則，即某些事項(xiàng)只能由法律予以調(diào)整并規(guī)定。法律保留原則并非可有可無(wú)，它體現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家的法治化發(fā)展水平。然而，當(dāng)前有關(guān)職務(wù)犯罪案件指定偵查的規(guī)定并未在刑事訴訟法中進(jìn)行明確規(guī)定，只是在《人民檢察院刑事訴訟法規(guī)則（試行）》以及檢察系統(tǒng)部分內(nèi)部文件中進(jìn)行了規(guī)定。單從法律規(guī)范層次上來(lái)講，這就違反了立法法有關(guān)法律保留原則的要求?？梢哉f(shuō)，職務(wù)犯罪案件指定偵查于法無(wú)據(jù)，違法運(yùn)行。

（二）指定偵查的恣意化

恣意是相對(duì)于理性和規(guī)范而言的，恣意體現(xiàn)了權(quán)力的任性。根據(jù)現(xiàn)行司法解釋的規(guī)定，職務(wù)犯罪案件指定偵查的標(biāo)準(zhǔn)主要基于“管轄不明”或“需要改變管轄”，然而除卻管轄不明，對(duì)于“需要改變管轄”而言并沒(méi)有一個(gè)具體的標(biāo)準(zhǔn)，從而表現(xiàn)出極大的隨意性。一旦指定對(duì)象、指定條件和被指定主體都是由指定機(jī)關(guān)完全根據(jù)案件需要進(jìn)行指定，就很有可能規(guī)避法律的預(yù)決制度，從而出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)司法的現(xiàn)象。

（三）當(dāng)事人管轄異議權(quán)的缺失

現(xiàn)行的指定偵查制度從總體上來(lái)看仍然是為了擺脫地方黨政機(jī)關(guān)的干預(yù)實(shí)現(xiàn)司法公正而實(shí)施的一種特別的管轄，主要目的是為了更好地打擊犯罪，但對(duì)于犯罪嫌疑人、被告人的合法權(quán)益的關(guān)注較少，這也是我們國(guó)家和西方國(guó)家在適用指定管轄上的不同之處［7］。對(duì)于審判程序中的指定管轄，法律賦予了當(dāng)事人異議權(quán)。例如民事訴訟法和行政訴訟法都明確規(guī)定了被告人的異議管轄請(qǐng)求權(quán)，但是刑事訴訟法上卻沒(méi)有提及該權(quán)利。雖然指定偵查只是偵查分工的表現(xiàn)而已，但是基于偵查中心主義的訴訟傳統(tǒng)，一旦不當(dāng)偵查或管轄，就有可能導(dǎo)致當(dāng)事人處于被追訴狀態(tài)，很難獲得有效救濟(jì)。

（四）指定偵查與審判管轄銜接不暢

職務(wù)犯罪案件指定偵查終結(jié)后可通過(guò)本地管轄、異地管轄和第三方管轄等方式進(jìn)入審判程序。然而，根據(jù)現(xiàn)行《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》規(guī)定，只有需要在異地起訴、審判的才需在移送起訴前與人民法院協(xié)商指定管轄的相關(guān)事宜，對(duì)于需要本地審判、異地審判和第三方管轄的分流標(biāo)準(zhǔn)、分流程序以及人民法院予以指定的程序等內(nèi)容并未規(guī)定，從而容易導(dǎo)致偵查綁定審判。從上述案例可知，異地偵查后異地審判已然成為常態(tài)，由此在一定程度上規(guī)避了一般地域和級(jí)別管轄。

四、職務(wù)犯罪指定偵查管轄的完善

（一）提高指定偵查制度立法層次，確保實(shí)現(xiàn)程序法定

程序法定是現(xiàn)代刑事訴訟的基本原則，它要求對(duì)于涉及公民基本權(quán)利的刑事訴訟程序應(yīng)當(dāng)由國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的法律預(yù)先規(guī)定，而不能因特定案件或者特定人員事后設(shè)立刑事訴訟程序，也不允許在刑事訴訟程序法實(shí)施中任意創(chuàng)制刑事程序［8］。當(dāng)然，對(duì)于不損害公民基本權(quán)利和訴訟權(quán)利而僅屬于技術(shù)性的規(guī)則，允許司法機(jī)關(guān)制定。故此，應(yīng)當(dāng)在刑事訴訟立法中對(duì)職務(wù)犯罪案件指定偵查制度進(jìn)行程序規(guī)定。為確保職務(wù)犯罪案件偵查的順利開(kāi)展，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)設(shè)置職務(wù)犯罪案件跨行政區(qū)域管轄，對(duì)于一定級(jí)別或擔(dān)任一定職務(wù)的高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部明確實(shí)施跨行政區(qū)劃管轄制度［9］，以跨行政區(qū)域管轄避免偵查中的權(quán)力干預(yù)現(xiàn)象發(fā)生，從而形成“固定管轄為原則，指定偵查管轄為例外”的偵查機(jī)制。

（二）完善職務(wù)犯罪案件指定偵查的法律程序

一是指定對(duì)象的具體化。職務(wù)犯罪指定偵查管轄的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)是要通過(guò)具體的法律條文明確指定偵查管轄的事由，而不是僅僅以“情況特殊”這類(lèi)含糊的法律措辭來(lái)表達(dá)。應(yīng)當(dāng)作出具體的指定偵查管轄的法律適用情形，指定對(duì)象主要為涉案當(dāng)事人是當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)的工作人員，以及涉案當(dāng)事人是本地同級(jí)黨委、政府、人大、政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員［10］。二是指定地域的明確化。指定地域的明確化并非意味著在指定前就可以確定具體的指定地域。所謂明確，主要是指指定地域的設(shè)置必須遵循一定的司法原則，從而防止秘密拘捕。主要包括便利訴訟原則、方便偵查原則以及有利人權(quán)保障原則。便利訴訟和方便偵查是司法效率價(jià)值的內(nèi)在要求，它要求在案件指定地域偵查時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮到偵查的成本及當(dāng)事人辯護(hù)的成本，同時(shí)在指定地域偵查時(shí)也要注意當(dāng)事人的權(quán)利保障，切不可借異地偵查之名，變相羈押當(dāng)事人。三是指定程序的規(guī)范化。規(guī)范化是法治化的應(yīng)然之義，它要求上級(jí)檢察機(jī)關(guān)在指定偵查時(shí)必須出具統(tǒng)一的法律文書(shū)，并且應(yīng)當(dāng)以檢察院整體的名義向下級(jí)檢察院進(jìn)行指定，同時(shí)，原則上只能進(jìn)行一次指定，而不能出現(xiàn)連續(xù)指定。

（三）賦予犯罪嫌疑人對(duì)指定偵查的異議權(quán)

刑事訴訟中，與犯罪嫌疑人、被告人對(duì)抗的是代表國(guó)家公權(quán)力的檢察機(jī)關(guān)，后者的人、財(cái)、物由國(guó)家統(tǒng)一提供，具有強(qiáng)大的保障力量，而犯罪嫌疑人、被告人是被追訴的對(duì)象，相對(duì)處于弱勢(shì)地位?；诖耍蓱?yīng)當(dāng)賦予犯罪嫌疑人、被告人更多的權(quán)利來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益。而且，我國(guó)的民事訴訟法、行政訴訟法都明確了當(dāng)事人的管轄異議權(quán)，這為我國(guó)刑事案件偵查管轄制度中賦予當(dāng)事人異議權(quán)提供了參考和正當(dāng)化理由。故此，一是應(yīng)當(dāng)明確檢察機(jī)關(guān)的告知義務(wù)，對(duì)于職務(wù)犯罪案件需要指定偵查的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知犯罪嫌疑人及其近親屬、辯護(hù)人有提出管轄權(quán)異議的權(quán)利。二是明確提出異議的機(jī)關(guān)。根據(jù)誰(shuí)決定誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)向作出決定的機(jī)關(guān)提出異議，對(duì)答復(fù)不服的，還可以向上級(jí)檢察機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請(qǐng)。三是明確檢察機(jī)關(guān)的答復(fù)責(zé)任。如果當(dāng)事人及其近親屬提出異議后，沒(méi)有獲得任何回復(fù)，這樣的異議權(quán)則可能成為擺設(shè)，故此，應(yīng)當(dāng)明確檢察機(jī)關(guān)必須在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)給予書(shū)面答復(fù)的職責(zé)，從而確保異議權(quán)的實(shí)質(zhì)化［11］。

（四）完善指定偵查和審判程序的銜接機(jī)制

我國(guó)并未實(shí)施審判中心主義訴訟構(gòu)造，公安機(jī)關(guān)、檢察院和法院之間是分工負(fù)責(zé)、相互配合、相互制約的關(guān)系，由此，司法流程上的先后順序可能導(dǎo)致偵查管轄決定審判管轄的結(jié)果，進(jìn)而發(fā)生“綁架”審判管轄的弊端。故此，應(yīng)當(dāng)完善指定偵查和審判程序的銜接機(jī)制。一是在偵查管轄和審判管轄的銜接上，應(yīng)當(dāng)遵循以“犯罪行為所在地管轄為原則，異地偵查機(jī)關(guān)所在地管轄為例外”的管轄原則，從而確保法定法官原則的落實(shí)。二是完善職務(wù)犯罪案件指定偵查的協(xié)調(diào)機(jī)制。上級(jí)檢察院在指定下級(jí)檢院偵查管轄時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)向指定地區(qū)的同級(jí)法院提出指定審判管轄的建議，當(dāng)然法院如果經(jīng)審查后認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由其他法院管轄更為適宜的話(huà)，也可以及時(shí)向同級(jí)檢察院進(jìn)行反饋，最終確定合適的審判管轄法院，以防止各法院之間不當(dāng)?shù)耐仆?，保證迅速地完成相應(yīng)案件的偵查管轄的調(diào)整，這樣也可以避免因?yàn)樵跈z察院、法院之間程序上出現(xiàn)問(wèn)題而造成對(duì)犯罪嫌疑人、被告人的長(zhǎng)期羈押。

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責(zé)任編輯：趙新彬

A Study of the Designated Investigation in Duty Crimes——Taking Shandong Province as a Sam p le

Zhang Yongjin&Wang Jian
（Southwest University of Political Science and Law,Chongqing 401120,China）

The designated investigation of duty crimes is a system regulating the upper departments change the original investigation jurisdiction through a certain designated procedure.It is important to meet the needs of investigation and improve the efficiency of investigation.However,there are some problems such as deficiency, vague provisions and lack in effective constraints on powers,which threaten greatly the protection of criminal suspects’rights.Thus,we should adhere to the principle of ruling procedure by law,specify the basic principles of the designated investigation in duty crimes,refine the scope and procedures of the application of investigation,improve the relevant relief mechanism,and ensure that the system runs on the rule of law.

duty crime;designated investigation;procedure ruled by law

D925

A

1009-3192（2016）01-0098-05

2015-11-16

張永進(jìn)，男，河北邯鄲人，西南政法大學(xué)法學(xué)院博士研究生，河北省邯鄲市人民檢察院助理檢察員，主要研究方向?yàn)樵V訟法學(xué)和司法制度；王健，男，河北邯鄲人，西南政法大學(xué)民商法學(xué)院碩士研究生，主要研究方向?yàn)槊裆谭▽W(xué)和司法制度。