權(quán)力下放與權(quán)力集中的連續(xù)性：踐行者的視角

文/魏恩·楊

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權(quán)力下放與權(quán)力集中的連續(xù)性：踐行者的視角

文/魏恩·楊

魏恩·楊 ：加拿大里賈納大學(xué)公共政策學(xué)院駐校執(zhí)行官

關(guān)于權(quán)力集中與下放的連續(xù)性問題，西方國家和發(fā)展中國家一直存有爭論。各國政府都在孜孜不倦地尋求一種平衡，即地方參與規(guī)范化和責(zé)任與規(guī)模經(jīng)濟(jì)、一致性、公平性和問責(zé)制之間的平衡。

我們介紹了加拿大薩斯喀徹溫省和亞伯達(dá)省在衛(wèi)生和教育領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)，以及我曾經(jīng)工作過的發(fā)展中國家的例子。通常來說，權(quán)力下放被用來與權(quán)力的再集中比較，而后者在上述加拿大兩個(gè)省中是最近才出現(xiàn)的。

一、薩斯喀徹溫省和亞伯達(dá)省權(quán)力集中的發(fā)展史

在諸多形式中，權(quán)力下放一直是發(fā)展中國家發(fā)展的主要動力，結(jié)果往往是權(quán)力和服務(wù)責(zé)任從聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移到新成立的地方或地區(qū)政府或組織。這包含了權(quán)力下放、財(cái)政轉(zhuǎn)移或地方收入提高以及項(xiàng)目權(quán)力下放等現(xiàn)象。

在加拿大，特定公共項(xiàng)目領(lǐng)域的權(quán)力分散一直以來都體現(xiàn)為財(cái)政聯(lián)邦制，這一制度自加拿大聯(lián)邦成立以來便已存在。從憲法規(guī)定來看，聯(lián)邦政府對國家范圍內(nèi)的項(xiàng)目和服務(wù)負(fù)有特定責(zé)任，例如國防和養(yǎng)老保障；省級政府的責(zé)任則與個(gè)人或地區(qū)的需求更加息息相關(guān)，例如省級公路、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、衛(wèi)生、教育和社會援助；地方政府作為省政府的衍生物，則對那些與當(dāng)?shù)乩嫦嚓P(guān)的地方服務(wù)負(fù)責(zé)，例如地方公路、水資源、下水道和公共交通。

雖然衛(wèi)生和教育一直都是省級政府的責(zé)任，但最初的責(zé)任在當(dāng)?shù)卣?。由于加拿大西部被早期的開拓者占領(lǐng)，為保證衛(wèi)生和教育資源的可利用性，地方醫(yī)院和醫(yī)療衛(wèi)生項(xiàng)目以及當(dāng)?shù)氐闹行W(xué)都是由家庭、當(dāng)?shù)卣偷胤轿瘑T會創(chuàng)設(shè)并提供的。由于地理區(qū)域跨度大、人口分散、交通不便，在薩斯喀徹溫和亞伯達(dá)省建立起來很多學(xué)校和醫(yī)院。人口不到100萬的薩斯喀徹溫省，學(xué)校數(shù)量曾一度超過5000所，醫(yī)院數(shù)量也達(dá)到180家，它們資金充裕，由地方政府管理，通常獨(dú)立于相鄰社區(qū)，進(jìn)行自主運(yùn)作。

隨著省級政府的壯大，并拓展了資金來源，越來越多的地方衛(wèi)生和教育服務(wù)資金開始來自于省級政府，且資金的使用也更加多樣化。隨著時(shí)間推移，醫(yī)院的地方撥款逐漸縮減，最后只剩下地方政府提供服務(wù)。中小學(xué)教育的省級經(jīng)費(fèi)增長更加緩慢，直到現(xiàn)在，大多數(shù)仍依靠當(dāng)?shù)氐奈飿I(yè)稅基本維持運(yùn)轉(zhuǎn)。

隨著當(dāng)?shù)蒯t(yī)院、特殊護(hù)理院、家庭護(hù)理和急救委員會被更大的綜合性醫(yī)療衛(wèi)生委員會所取代，治理也開始呈現(xiàn)集中趨勢。省級政府引入綜合的病人護(hù)理機(jī)制，更強(qiáng)調(diào)服務(wù)效率，整體趨于融合。在薩斯喀徹溫省，區(qū)域服務(wù)融合雖然緩慢，但卻一直在持續(xù)進(jìn)行。然而，1992年衛(wèi)生管理和服務(wù)進(jìn)行了大的調(diào)整：當(dāng)?shù)剡x舉產(chǎn)生的衛(wèi)生委員會數(shù)量從約450個(gè)減少至32個(gè)，出現(xiàn)服務(wù)合并現(xiàn)象。起初，新合并的委員會由選舉產(chǎn)生，但后來便直接由省政府任命，而幾乎所有的資金都來自于省級政府。薩斯喀徹溫省西部的鄰省亞伯達(dá)省也出現(xiàn)了同樣的趨勢。2013年亞伯達(dá)省進(jìn)一步將所有衛(wèi)生服務(wù)集中到一個(gè)委員會。由此，兩省的衛(wèi)生體系在資金、管理和服務(wù)上實(shí)現(xiàn)從地方集中到省。

地方教育委員會也經(jīng)歷了類似的區(qū)域化現(xiàn)象。20世紀(jì)90年代，亞伯達(dá)省的教育委員會數(shù)量從141個(gè)縮減至60個(gè)，后來再縮減到41個(gè)。20世紀(jì)90年代之前，人口不足100萬的薩斯喀徹溫省，擁有超過120個(gè)教育委員會。雖然當(dāng)時(shí)某些委員會主動進(jìn)行合并導(dǎo)致數(shù)量減小，但在20世紀(jì)90年代，省政府單方面將體系轉(zhuǎn)移到82個(gè)委員會，最后到2005年縮減為28個(gè)委員會。與衛(wèi)生委員會不同，教育委員會由當(dāng)?shù)剡x舉產(chǎn)生，但失去了直接從財(cái)產(chǎn)稅獲取收入的能力，因?yàn)槭〖壵畬⒋蟛糠仲Y金來源轉(zhuǎn)移至省政府，而地方政府只有一小部分的固定稅收。

由于亞伯達(dá)省和薩斯喀徹溫省都有殖民歷史，人口稀少，且實(shí)行聯(lián)邦制度，其在權(quán)力下放與集中的連續(xù)性問題上的發(fā)展過程與其他發(fā)展中國家不同。然而，在討論管理、項(xiàng)目責(zé)任或問責(zé)的分權(quán)時(shí)，這兩個(gè)管轄區(qū)域近來的經(jīng)歷卻是前車之鑒。

這并不意味著近幾年這些管轄區(qū)沒有進(jìn)行職責(zé)、權(quán)力的下放。20世紀(jì)90年代的新公共管理運(yùn)動，大力推行財(cái)政保守主義和自由主義市場經(jīng)濟(jì)，倡導(dǎo)下放公共項(xiàng)目和服務(wù)責(zé)任。這一理論強(qiáng)調(diào)提高效率，為公眾提供更加個(gè)性化的服務(wù)。新公共管理運(yùn)動早期的代表人物奧斯本和蓋布勒認(rèn)為，聯(lián)邦或者高層次政府應(yīng)：

?掌舵而不是劃槳；

?授權(quán)社區(qū)解決自己的問題，而不是單純提供服務(wù)；

?鼓勵競爭，反對壟斷；

?有使命感，而不是簡單照章辦事；

?按效果而不是按投入撥款；

?滿足顧客的需要，而不是官僚政治需要；

?更加注重收益而不是消費(fèi)；

?預(yù)防問題的發(fā)生，而不是解決問題；

?權(quán)力下放；

?通過影響市場力量而不是通過創(chuàng)設(shè)公共項(xiàng)目解決問題。

此外，推動新公共管理改革的一個(gè)主要原因是，人們對政府越來越不信任，并對大型官僚機(jī)構(gòu)辦事效率低下感到非常不滿意。因此，在權(quán)力集中現(xiàn)象產(chǎn)生的同時(shí)，新公共管理的影響力也在逐步壯大。實(shí)際上，有些項(xiàng)目在集權(quán)，有些項(xiàng)目在下放權(quán)力。

除了薩斯喀徹溫省和亞伯達(dá)省的案例外，許多發(fā)展中國家也開始出現(xiàn)權(quán)力下放的趨勢，人們持續(xù)呼吁簡化公共服務(wù)、提高服務(wù)效率，這些都表明公共項(xiàng)目的設(shè)計(jì)在圍繞權(quán)力集中與下放的連續(xù)性變化，而決策者則一直試圖在二者中實(shí)現(xiàn)最佳平衡。此外，方向的改變顯然取決于當(dāng)?shù)氐臍v史、文化和目標(biāo)等因素。

無論是權(quán)力更加集中還是趨向分散，在決定改變與否時(shí)，似乎都會有共性的考慮因素。決策者對考慮因素的看法會直接影響到權(quán)力下放的程度。

二、權(quán)力下放與集中連續(xù)性的考慮因素

1.是否明確了想要解決的問題？

在許多情形下，權(quán)力下放并不是解決所有問題的答案。提高公民參與度對于許多發(fā)展中國家是必不可少的。如果說提高公民參與度是最重要的目標(biāo)，那么通過下放項(xiàng)目或職責(zé)，很快就能實(shí)現(xiàn)這一目的。

然而，在大多數(shù)情況下，我們需要解決多個(gè)問題。這就需要把握提高地方參與度與其他要素之間的平衡。例如：

?通過分散決策下放那些困難的決定，比如關(guān)閉醫(yī)院或?qū)W校，限制昂貴的服務(wù)，不能擺脫聯(lián)邦政府決策造成的負(fù)面影響，也不能保證做出最佳的決策；

?如果需解決的問題缺乏規(guī)范化的設(shè)計(jì)，當(dāng)?shù)氐臎Q策可能會有所幫助，但必須權(quán)衡更大管轄權(quán)范圍的一致性和公平性；

?如果要解決的問題是服務(wù)效率，當(dāng)?shù)氐臎Q策會有所幫助，但必須考慮這些決定對正當(dāng)程序和經(jīng)費(fèi)的影響。

明確要解決的問題是決定集中權(quán)力還是下放權(quán)力的重要起點(diǎn)。

2.是否制定了明確完善的問責(zé)措施？

過去，薩斯喀徹溫省和亞伯達(dá)省面臨著一個(gè)共同的問題，那就是資金來自省級政府，卻由當(dāng)?shù)匚瘑T會支配——責(zé)任和問責(zé)相分離。一些委員會并不認(rèn)為自己要對支出行為負(fù)責(zé)，因此出現(xiàn)赤字時(shí)，他們轉(zhuǎn)而向省級政府求助，表示資金不足。例如，在亞伯達(dá)省，高薪的首席執(zhí)行官對省級政府工作沒有任何貢獻(xiàn)。衛(wèi)生委員會在薩斯喀徹溫省出現(xiàn)后，由省級政府出資支持，如果地方超支，幾乎沒有辦法向省級政府求助。在薩斯喀徹溫省，這就是為什么要由省級政府任命委員會的原因之一。而在亞伯達(dá)省，這也是為什么要由省政府任命唯一委員會的原因。

直到近幾年，公開報(bào)告機(jī)制都很有限，省級的財(cái)政委員會也沒有直接的問責(zé)制度。大部分證據(jù)由傳統(tǒng)的年末財(cái)務(wù)報(bào)告提供，但很少有關(guān)于服務(wù)和效率的報(bào)告。

薩斯喀徹溫省在區(qū)域衛(wèi)生組織中應(yīng)用“傾斜”制度（Lean），這意味著對投資人、患者和自己的監(jiān)督力度更強(qiáng)。雖然一些區(qū)域衛(wèi)生領(lǐng)導(dǎo)人接受了這一新想法，但是仍遭到了很多人的抵制，不僅如此，還有些人抵制加強(qiáng)問責(zé)制度。由于醫(yī)療衛(wèi)生支出約占全省預(yù)算的40％，在目前的環(huán)境下，缺乏問責(zé)制是不可接受的。從衛(wèi)生區(qū)域角度來看，文化是一種自主的而不是問責(zé)的文化；重要的評估和問責(zé)制度并未形成。由此得到教訓(xùn)，如果發(fā)展中國家正在考慮某種形式的權(quán)力下放，要從一開始就把強(qiáng)大的問責(zé)制措施考慮進(jìn)去，這一點(diǎn)很重要。

目前，特立尼達(dá)和多巴哥正考慮將人力資源職責(zé)大量下放到代理機(jī)構(gòu)。然而，國家委員會卻擔(dān)心代理機(jī)構(gòu)在人力資源實(shí)踐上問責(zé)制度不完善。委員們很明智地要求，在進(jìn)一步授權(quán)之前，首先要加強(qiáng)代理機(jī)構(gòu)的問責(zé)制度建設(shè)，包括問責(zé)不符合政策法規(guī)做法造成的后果。

另一個(gè)例子是加納政府，它正在經(jīng)歷公共服務(wù)權(quán)力下放的重大變化過程，包括建立地方行政區(qū)。其公共服務(wù)委員會已經(jīng)開始對其人力資源設(shè)施進(jìn)行系統(tǒng)的評價(jià)，確保所有工作人員在問責(zé)制中承擔(dān)責(zé)任。特立尼達(dá)和多巴哥、加納在問責(zé)制方面的努力值得稱贊，并從一開始就確立起嚴(yán)格的要求——他們提醒我們要關(guān)注問責(zé)制度。

3.何種形式的管理最合適？

將權(quán)力下放給地方政府。委員會模式有助于確保當(dāng)?shù)氐倪x擇和管理投入，也讓地方有機(jī)會獲取地方性收入，支持多元化的服務(wù)。此外，這也能引起對地方問題的重視。

政府任命衛(wèi)生委員會，公眾選舉教育委員會，這兩點(diǎn)似乎與薩斯喀徹溫省的例子相似。然而，并不是那么簡單，盡管一個(gè)是任命的，一個(gè)是選舉的，但兩個(gè)委員會的大部分資金都是來自省級政府，因此省級政府在資金方面有權(quán)對上述委員會問責(zé)。如果就使用省級經(jīng)費(fèi)存在異議，該省可以取消任命衛(wèi)生委員會，這與教育委員會的任命有所不同。

在創(chuàng)建地方組織或政府時(shí)，要考慮地方治理的形式，這一點(diǎn)至關(guān)重要。如果需要多方面問責(zé)，則必須找到一個(gè)平衡點(diǎn)，保證問責(zé)的數(shù)量和適當(dāng)性。如果地方選舉產(chǎn)生的委員會的資金來自中央/聯(lián)邦政府，則政府需采取手段確保對資金使用和預(yù)期結(jié)果擁有問責(zé)權(quán)力。

4.當(dāng)?shù)卣绾螐闹惺芤妫?/p>

通常來講，將項(xiàng)目或服務(wù)下放到某個(gè)層級的政府或組織時(shí)，會首先考慮項(xiàng)目的受益方。例如，在加拿大的管轄區(qū)范圍內(nèi)，就意味著當(dāng)?shù)氐乃⑾滤婪?wù)和交通往往是由當(dāng)?shù)卣Y助、管理和提供，而環(huán)境保護(hù)則更多地屬于省級甚至是聯(lián)邦政府的管轄范疇。

然而，問題是衛(wèi)生和教育有何種益處是很難界定的。由此進(jìn)一步引起一場熱烈的討論，即假設(shè)個(gè)人和社會都能受益于強(qiáng)大而成功的教育體系，那么教育經(jīng)費(fèi)到底應(yīng)該來自于地方財(cái)產(chǎn)稅還是省級資金。此外，當(dāng)?shù)亟逃瘑T會的支付能力也發(fā)生了重大改變。從歷史上看，教育經(jīng)費(fèi)大多來自于地方，但隨著時(shí)間的推移，更多資金來自于??；近年來，薩斯喀徹溫省政府承擔(dān)了大部分教育經(jīng)費(fèi)，并限制了地方教育委員會制定地方財(cái)產(chǎn)稅政策的權(quán)力。這一舉措既是出于對某些委員會支付能力的考慮，也是對教育受益方的考慮。

5.希望當(dāng)?shù)卣徒M織是競爭還是合作？

雖然人們都認(rèn)為地方組織應(yīng)該為了所有人的利益而相互合作，但競爭也可以推動創(chuàng)新，提高管理效率和有效性。地方組織的設(shè)計(jì)，包括激勵機(jī)制和自主權(quán)，會影響其與相鄰政府的合作方式，以及爭奪服務(wù)客戶、市場份額或資金的方式。

在薩斯喀徹溫省，教育委員會的資金主要依照學(xué)生數(shù)量來確定。這意味著，如果學(xué)校接收了一位鄰近地區(qū)的學(xué)生，他們便會獲得這位學(xué)生的教育經(jīng)費(fèi)。這當(dāng)然也表示，孩子的父母同意孩子在校車上花費(fèi)的時(shí)間更久，或者離家距離更遠(yuǎn)。直到最近，薩斯喀徹溫省的兩大城市公立教育委員會面臨著來自獨(dú)立（天主教）教育體系的激烈競爭。多年來，天主教學(xué)校也會招收非天主教的學(xué)生，以填補(bǔ)空缺人數(shù)。家長在選擇學(xué)校時(shí)，不只看重地理位置，也重視教育質(zhì)量。雖然有些人反對將資金轉(zhuǎn)移到鄰近的學(xué)校，但也有人表示贊同。在亞伯達(dá)省，最大的城市公立教育委員會，通過出版教育指標(biāo)和創(chuàng)建有側(cè)重領(lǐng)域的特許學(xué)校，在內(nèi)部引入了競爭機(jī)制。在上述例子中，教育委員會認(rèn)為適當(dāng)競爭是可以接受的。

因此，考慮下放權(quán)力時(shí)，一定要明確能接受何種程度的合作或競爭，這一點(diǎn)尤其重要。為了實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，可能會新建組織去施行激勵機(jī)制或者制約機(jī)制。

6.復(fù)雜的服務(wù)、項(xiàng)目或體系適合下放權(quán)力嗎？

隨著衛(wèi)生體系變得越來越復(fù)雜，從業(yè)者、診斷、治療和技術(shù)類型也越來越多樣化，地方委員會已經(jīng)無法提供全面的服務(wù)。在薩斯喀徹溫省和亞伯達(dá)省以及加拿大的其他地區(qū)，服務(wù)分層的需求迫在眉睫。雖然初級的衛(wèi)生服務(wù)仍然在鄉(xiāng)村或偏遠(yuǎn)地區(qū)，但二級和三級服務(wù)已經(jīng)轉(zhuǎn)移到地區(qū)或全省。教育服務(wù)也是如此，尤其中學(xué)以后的教育治理和服務(wù)提供都是省級政府在主導(dǎo)。

對于地方政府來說，如何配置高質(zhì)量的服務(wù)一直是“政治足球 ”，因此做出決定并不容易。地方的擁護(hù)者自然希望他們的社區(qū)服務(wù)更加完善，如果醫(yī)院、中學(xué)或其他公共服務(wù)離社區(qū)較遠(yuǎn)，則無法接受。早在20世紀(jì)90年代初，薩斯喀徹溫省政府基于其規(guī)劃和財(cái)政能力，做出了一個(gè)艱難的決定，即關(guān)閉和改建了52個(gè)鄉(xiāng)村醫(yī)院，將醫(yī)療衛(wèi)生治理和服務(wù)區(qū)域化和集中化。雖然大多數(shù)小型鄉(xiāng)村醫(yī)院實(shí)際上無法提供基本的急性護(hù)理服務(wù)，然而地方衛(wèi)生委員會感知到公眾的不滿后，仍發(fā)出了響亮的聲音和持續(xù)的抗議。醫(yī)療衛(wèi)生變得越來越復(fù)雜，很多小社區(qū)也無法維持其公民所需的基本服務(wù)。這在加拿大是一個(gè)大趨勢，考慮到成本和復(fù)雜性等因素，曾經(jīng)分散的服務(wù)已經(jīng)變得更加區(qū)域化甚至集中化了。地方委員會也逐漸無法提供其公民所需要的服務(wù)。有意思的是，盡管某些社區(qū)公民并不會去當(dāng)?shù)蒯t(yī)院，但當(dāng)?shù)蒯t(yī)院消失時(shí)，他們?nèi)源舐暱棺h。實(shí)際上，這種行為更多地被認(rèn)為是擔(dān)心社區(qū)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，因?yàn)獒t(yī)院可以為當(dāng)?shù)靥峁氋F的就業(yè)機(jī)會，同時(shí)，醫(yī)院就像是社區(qū)的“錨”，可以吸引家庭和商機(jī)。由此可以得到以下啟示：如果要確保治理與項(xiàng)目的復(fù)雜性相匹配，且公共服務(wù)的復(fù)雜性有所改變，則必須改變治理模式。

7.公平性、一致性和靈活性

在衛(wèi)生和教育領(lǐng)域，人們對公平服務(wù)的需求很強(qiáng)烈，這一議題也常常在政治討論中出現(xiàn)。從歷史上看，我們的教育體系是由數(shù)百個(gè)甚至數(shù)千個(gè)社區(qū)教育委員會構(gòu)成。某個(gè)社區(qū)的學(xué)生往往享有專業(yè)科學(xué)教師或一定的課外活動優(yōu)勢，而鄰近社區(qū)卻沒有。最后，兩家社區(qū)有時(shí)會共享服務(wù)，但更多情況下的結(jié)果則是，鄰近社區(qū)要求從地方物業(yè)稅或從省級經(jīng)費(fèi)中獲取經(jīng)費(fèi)，提供更多的本地服務(wù)。鑒于薩斯喀徹溫省農(nóng)村人口稀少，對專業(yè)化的期待不斷提高，不可避免地會出現(xiàn)區(qū)域化現(xiàn)象。然而，有趣的是，地方委員會并不是這一變化的推手，他們在很大程度上仍然將重心放在當(dāng)?shù)亍?0世紀(jì)90年代，對中小學(xué)教育體系負(fù)全責(zé)的薩斯喀徹溫政府試圖引導(dǎo)教育委員會自愿合并。經(jīng)過幾年的努力，他們將教育體系按照地區(qū)合并，并在2005年進(jìn)一步整合。這么做有一個(gè)關(guān)鍵的理由，即提供更多的專業(yè)教育機(jī)會，從而提高教育的公平性和一致性。

對于今天的薩斯喀徹溫省和亞伯達(dá)省來說，雖然技術(shù)讓遠(yuǎn)程學(xué)習(xí)變?yōu)榭赡?，但是服?wù)的公平性在農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)仍舊是一個(gè)問題。由于薩斯喀徹溫省政府撤銷了當(dāng)?shù)亟逃瘑T會直接獲取物業(yè)稅的權(quán)力，項(xiàng)目公平的問題現(xiàn)在已經(jīng)完全轉(zhuǎn)向省政府，盡管當(dāng)?shù)匚瘑T會依然有責(zé)任在項(xiàng)目內(nèi)分配資金。

8.規(guī)模大小會有影響嗎？

總體來說，是有影響的。在薩斯喀徹溫省和亞伯達(dá)省成立之初，大多數(shù)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)技術(shù)含量低，提供服務(wù)的人也只是一般的技術(shù)師。如今的衛(wèi)生體系已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，先進(jìn)的技術(shù)和專業(yè)化程度要求更大范圍提供和更有效率使用。這也意味著地方服務(wù)已經(jīng)被區(qū)域、省級甚至聯(lián)邦服務(wù)所取代。

與前面提到的其他例子相結(jié)合，這一點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了規(guī)模的重要性，而規(guī)模會隨著時(shí)間發(fā)生變化。它也為決策者們指出了重要的問題。

首先，地方參與和規(guī)模經(jīng)濟(jì)之間的平衡，且規(guī)模經(jīng)濟(jì)要能夠保證高效而有效的服務(wù)。對本地服務(wù)享有所有權(quán)是參與式民主的基礎(chǔ)，也會讓參與者加倍努力。從歷史上看，為維持當(dāng)?shù)貙W(xué)校、醫(yī)院和醫(yī)生，市民會提供免費(fèi)的勞動服務(wù)，并因此認(rèn)為對服務(wù)享有直接的所有權(quán)。如今，相對小型農(nóng)村社區(qū)中的經(jīng)濟(jì)規(guī)模，上述許多服務(wù)需要更大的經(jīng)濟(jì)規(guī)模，因此這種直接的責(zé)任感也被削弱了。

其次，如何設(shè)置項(xiàng)目規(guī)模和界限，并保證其在情況允許的前提下可以進(jìn)行調(diào)整。這里必須要考慮允許地方的意見參與，鼓勵當(dāng)?shù)氐臎Q策者自愿與周邊地區(qū)合作，并要考慮單方面強(qiáng)制改變項(xiàng)目的規(guī)模界限可能帶來的后果。20世紀(jì)90年代，薩斯喀徹溫省將醫(yī)療衛(wèi)生委員會數(shù)量從450個(gè)合并至32個(gè)，因?yàn)楫?dāng)時(shí)其面臨著巨大的財(cái)政壓力，這樣做是為了強(qiáng)化規(guī)模經(jīng)濟(jì)，而且很明顯，只提供單一服務(wù)的地方委員會并沒有這樣處理。雖然這種論證是合理的，但在當(dāng)時(shí)仍舊遭到了當(dāng)?shù)貒?yán)重的抗議，有些甚至耿耿于懷到今天。

再次，由誰來為地方政府或組織設(shè)置規(guī)模和界限？鄰近的社區(qū)或地區(qū)之間有著天然的親和力，也有長期的關(guān)系歷史，當(dāng)然這有好有壞。在確定地方政府或組織邊界時(shí)，這樣的密切關(guān)系應(yīng)該在考慮因素中占多大的比重？例如，在薩斯喀徹溫省，由于地方之間關(guān)系密切，導(dǎo)致每兩大城市都存在公立學(xué)校部門，但盡管它們有很多相似之處，且地理位置毗鄰，每個(gè)城市自己又有獨(dú)立的城鄉(xiāng)混合學(xué)校。

9.什么樣的變化節(jié)奏是合適的？

薩斯喀徹溫省和亞伯達(dá)省的例子中，變化的節(jié)奏有時(shí)候很快，有時(shí)候又很慢。聯(lián)邦政府如果宣布集中當(dāng)?shù)胤?wù)（如醫(yī)院），會遇到巨大的阻力，也會喪失聽取地方意見的機(jī)會。另一方面，等待當(dāng)?shù)卣蚪M織意識到區(qū)域化的益處不僅進(jìn)度緩慢，且結(jié)果不盡如人意——當(dāng)?shù)亟逃瘑T自愿融合，以及薩斯喀徹溫省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合并的例子都可以說明這一點(diǎn)。想象一下，在一個(gè)人口只有110萬的管轄區(qū)內(nèi)，有900多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而其中7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口竟不足10人。在殖民初期，這一現(xiàn)象與當(dāng)時(shí)交通不便有關(guān)，還與本土需求、小團(tuán)體捆綁一起提供服務(wù)有關(guān)，所以區(qū)域化只是一種延遲的舉措。如果把選擇權(quán)留給當(dāng)?shù)卣蛘叻?wù)供應(yīng)商，他們可能覺得沒有必要改變區(qū)域的界限與服務(wù)。因此，在考慮權(quán)力下放的時(shí)候，必須仔細(xì)考慮如何管理未來的變化。

10.當(dāng)?shù)販?zhǔn)備什么？

發(fā)展中國家的能力建設(shè)工作往往將重心放在地方政府或組織的反應(yīng)敏捷度上，讓其接手項(xiàng)目和服務(wù)的責(zé)任和（或）問責(zé)。因此，地方準(zhǔn)備的著重點(diǎn)和過度階段的支持是關(guān)鍵，而二者又與變化節(jié)奏密切相關(guān)。

在加納，如果需要將權(quán)力大幅度下放至地區(qū)，地區(qū)就會將當(dāng)?shù)刭Y源延伸，做好接收準(zhǔn)備。例如，人力資源體系會迅速將政策、流程和工作人員安排到位，準(zhǔn)備接收為當(dāng)?shù)靥峁┓?wù)的人力資源。公共服務(wù)委員會和其他組織則會確保當(dāng)?shù)販?zhǔn)備接收，并在二者之間尋求平衡。缺乏資源和技術(shù)，或者管轄范圍不明確，都會阻礙平衡的實(shí)現(xiàn)。

同樣，在特立尼達(dá)和多巴哥，公共服務(wù)委員會也有將權(quán)力下放到代理機(jī)構(gòu)的想法。但是，委員們都很謹(jǐn)慎，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為代理機(jī)構(gòu)還未準(zhǔn)備就緒，無法代表他們履行委托責(zé)任。因此他們選擇了一個(gè)階段性代理，配合持續(xù)的監(jiān)督機(jī)制，代理需要對委員會匯報(bào)。但其中有一點(diǎn)很重要，即需要確保與其他組織承擔(dān)共同的問責(zé)。

11.權(quán)力下放逆轉(zhuǎn)會產(chǎn)生什么后果？

由于情況和期待的變化，很多研究都著重探討治理和服務(wù)提供的集中問題。從這個(gè)角度看，很明顯，為了防止權(quán)力下放的逆轉(zhuǎn)，需要采取一定的措施。想要撤銷項(xiàng)目或服務(wù)的權(quán)威和責(zé)任，這樣的改變是很難的。無論是個(gè)體還是集體，人們都在其工作崗位中投資，其身份也往往取決于這些角色。如果需要將權(quán)力區(qū)域化或者再集中，應(yīng)認(rèn)真考慮其形式。相對于正式下放責(zé)任來說，雖然委派責(zé)任更容易被改變，但二者都要求謹(jǐn)慎管理變化，重視人為因素。如果薩斯喀徹溫省和亞伯達(dá)省的例子成立，那么取消地方責(zé)任，無論是通過區(qū)域化還是再集中，都具有政治和實(shí)際后果。這一點(diǎn)并不是主張放棄權(quán)力下放，而是倡導(dǎo)要為未來未知的變化做好準(zhǔn)備。

三、結(jié)論

關(guān)于應(yīng)該如何集中或下放服務(wù)項(xiàng)目的治理、資金或管理，并沒有唯一的答案。雖然參與、公平、公正和效率等原則是關(guān)鍵的考慮因素，但做決定的大背景和具體情況更加重要，且會隨著時(shí)間改變。地方控制權(quán)力帶來的益處會比缺乏一致性和公平性更重要嗎？地方權(quán)限與成本和復(fù)雜性之間能實(shí)現(xiàn)平衡嗎？權(quán)力和問責(zé)相一致嗎？如果情況變化，有可能改變治理、資金和項(xiàng)目嗎？正如在上面的例子所示，由于各國準(zhǔn)備將權(quán)力下放，這些問題和注意事項(xiàng)可能會有所幫助。