ICANN@十字路口：駕馭IANA職能管理權(quán)移交①

徐培喜

IANA職能管理權(quán)移交與全球網(wǎng)絡(luò)治理研判

ICANN@十字路口：駕馭IANA職能管理權(quán)移交①

徐培喜

互聯(lián)網(wǎng)治理辯論擁有多條線索和多個(gè)論壇。近年來(lái)，最顯著的線索是關(guān)于IANA職能管理權(quán)移交的辯論。從2014年3月美國(guó)商務(wù)部NTIA宣布計(jì)劃移交IANA職能管理權(quán)，到2016年3月全球多利益相關(guān)方社群提交移交建議，再到2016年9月30日移交正式完成，整個(gè)過(guò)程獲得大量關(guān)注。本文主要回答了以下三個(gè)問(wèn)題：（1）誰(shuí)是從2014年到2016年這個(gè)移交過(guò)程中最重要的決策人物？（2）如何理解ICANN新章程？（3）美國(guó)內(nèi)部針對(duì)移交問(wèn)題為什么出現(xiàn)了如此多的爭(zhēng)議？為此，本文作者采訪了三位跟移交問(wèn)題有關(guān)的關(guān)鍵人物：勞倫斯?施特里克林、史蒂夫?戴爾比安科、戴維?格羅斯，以便增強(qiáng)對(duì)ICANN過(guò)程的理解，促進(jìn)中國(guó)社群當(dāng)下對(duì)此問(wèn)題的辯論。

ICANN；IANA職能管理權(quán)；移交；關(guān)鍵人物

徐培喜 中國(guó)傳媒大學(xué)新聞傳播學(xué)部副教授、碩士生導(dǎo)師。中國(guó)傳媒大學(xué)博士、芬蘭坦佩雷大學(xué)副博士。 研究領(lǐng)域?yàn)閲?guó)際傳播、互聯(lián)網(wǎng)政策、網(wǎng)絡(luò)安全等。

交不交與何時(shí)交：一波三折

2012年和2013年發(fā)生的兩大事件具有分水嶺的性質(zhì)，煮沸了互聯(lián)網(wǎng)治理和網(wǎng)絡(luò)安全這鍋水，成為NTIA移交決策的催化劑：國(guó)際電信世界大會(huì)構(gòu)成了美國(guó)單邊主義網(wǎng)絡(luò)政策的傾覆點(diǎn)，斯諾登泄密事件則激化了美國(guó)產(chǎn)業(yè)部門和安全部門的利益矛盾。

加之美國(guó)政府本來(lái)就有私有化IANA的初衷，2014年3月14日，NTIA最終宣布將放棄互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵職能的管理權(quán)，準(zhǔn)備將其移交給“全球多利益相關(guān)方社群”。NTIA要求ICANN制定移交計(jì)劃，并且設(shè)定了眾所周知的四個(gè)移交條件。NTIA尤其強(qiáng)調(diào)，移交計(jì)劃要強(qiáng)化多利益相關(guān)方模式，不能以政府間組織或政府領(lǐng)導(dǎo)的組織取代當(dāng)前NTIA扮演的角色。②http：//www.ntia.doc.gov/press-release/2014/ntia-announces-intent-transition-key-internet-domain-name-functions

NTIA宣布的這個(gè)決定非常重要，廣受討論，以至于在中國(guó)社群中，“3?14決定”成為耳熟能詳?shù)拿~。2016年3月17日，ICANN向NTIA提交了移交計(jì)劃。移交計(jì)劃由兩部分組成：《IANA管理權(quán)移交方案》和《加強(qiáng)ICANN問(wèn)責(zé)制的建議》。前者由“IANA 管理權(quán)移交協(xié)調(diào)小組”起草，后者由“加強(qiáng) ICANN問(wèn)責(zé)制跨社群工作小組”起草。

2016年6月9日，NTIA公布審核意見(jiàn)，表示ICANN提交的移交計(jì)劃滿足了此前設(shè)定的條件，表示如果貫徹并完成移交，有助于確保私有部門在跟互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)結(jié)構(gòu)有關(guān)的決策中繼續(xù)保持領(lǐng)導(dǎo)地位，避免一些外國(guó)政府以美國(guó)政府的特殊地位為借口主張應(yīng)該由政府控制互聯(lián)網(wǎng)域名系統(tǒng)。①http：//www.ntia.doc.gov/press-release/2016/iana-stewardship-transition-proposal-meets-criteria-complete-privatization

2016年8月16日，NTIA宣布不再延期現(xiàn)有合同。在寫給ICANN新任總裁兼CEO馬躍然（G?ran Marby）的信中，美國(guó)商務(wù)部助理部長(zhǎng)、NTIA局長(zhǎng)施特里克林（Lawrence Strickling）表示：“如果不出現(xiàn)重大阻礙，NTIA將允許IANA職能合同在2016年10月1日到期后自動(dòng)失效?！雹趆ttp：//www.ntia.doc.gov/ fi les/ntia/publications/20160816marby.pdf重大阻礙暗指美國(guó)國(guó)會(huì)休會(huì)期結(jié)束之后有可能采取阻撓移交的新舉動(dòng)。

果然，2016年9月8日，從總統(tǒng)競(jìng)選中失意退出的共和黨參議員克魯茲（Ted Cruz）騰出手來(lái)，宣布將升級(jí)他此前的抵制行為，全力阻礙這次移交。在美國(guó)內(nèi)部，分別以施特里克林為代表的主張移交派和以克魯茲為代表的阻礙移交派之間的沖突日益激化。主張移交派包括奧巴馬政府、美國(guó)產(chǎn)業(yè)界及其行業(yè)組織，阻礙移交派主要包括傳統(tǒng)基金會(huì)等保守智庫(kù)、國(guó)會(huì)保守勢(shì)力。

2016年9月14日，在美國(guó)參議院司法委員會(huì)聽(tīng)證會(huì)上，兩人為代表的主張移交派和阻礙移交派徹底攤牌，NTIA局長(zhǎng)施特里克林和德克薩斯州參議員克魯茲之間的沖突無(wú)以復(fù)加，克魯茲當(dāng)場(chǎng)表示按照聯(lián)邦法律可以將施特里克林送進(jìn)監(jiān)獄，施特里克林也忍無(wú)可忍再不必忍，表示對(duì)克魯茲指控的莫須有的罪名感到“義憤填庸”。③http：//www.judiciary.senate.gov/meetings/protecting-internet-freedom-implications-of-ending-us-oversight-of-the-internet

2016年9月16日，克魯茲為首的11位美國(guó)共和黨參議員發(fā)表聯(lián)合聲明，要求民主黨參議員加入他們，阻撓10月1日即將發(fā)生的移交。同一天，美國(guó)國(guó)務(wù)院三位負(fù)責(zé)信息和網(wǎng)絡(luò)事務(wù)的高官聯(lián)合發(fā)表文章，支持馬上移交。此刻，距離移交僅剩兩周的時(shí)間，一切迫在眉睫。

克魯茲在國(guó)會(huì)的游說(shuō)并未成功，他發(fā)動(dòng)的最后一擊發(fā)生在9月29日，德克薩斯州等美國(guó)四個(gè)州的總檢察長(zhǎng)向聯(lián)邦地區(qū)法院提起訴訟，列舉了這次移交將導(dǎo)致美國(guó)資產(chǎn)流失等一系列罪狀，并要求法院發(fā)出臨時(shí)禁令阻止移交。但是，請(qǐng)求在最后一刻被駁回，美國(guó)政府跟ICANN簽訂的IANA職能合同如期失效。參議員克魯茲窮盡了所有手段施加阻撓，在最后一刻仍然敗下陣來(lái)。

整個(gè)過(guò)程一波三折，充滿戲劇性。交不交？何時(shí)交？立即移交？延遲移交？稍微延遲？長(zhǎng)期延遲？這些懸念一直在不同的階段以不同的方式占據(jù)著公眾的注意力。整個(gè)過(guò)程具有高度的儀式感，宛如一場(chǎng)好萊塢電影。作為核心觀眾，ICANN社群成員身在其中，感同身受，持續(xù)觀看了兩年半的時(shí)間，在9月30日合同到期日，終于等來(lái)期盼已久的消息：美國(guó)放棄IANA職能的管理權(quán)。

交給誰(shuí)：國(guó)際電信聯(lián)盟Vs.全球多利益相關(guān)方

包括中國(guó)在內(nèi)的許多發(fā)展中國(guó)家都希望國(guó)際電信聯(lián)盟在全球互聯(lián)網(wǎng)治理中發(fā)揮更大的作用，甚至主張由其接管ICANN，那么美國(guó)為什么極力反對(duì)國(guó)際電信聯(lián)盟（ITU）接管ICANN？而是主張交給全球多利益相關(guān)方社群？

廣泛而言，美國(guó)政府移交管理權(quán)的主要?jiǎng)訖C(jī)是為了實(shí)現(xiàn)ICANN的私有化（去政府化），維護(hù)產(chǎn)業(yè)界在全球互聯(lián)網(wǎng)治理中的主導(dǎo)地位，避免全球互聯(lián)網(wǎng)在斯諾登泄密事件之后走向分裂，避免一些國(guó)家聯(lián)合起來(lái)重新建立一個(gè)跟ICANN平行的組織，遏制各國(guó)實(shí)施數(shù)據(jù)本土化政策的潮流。美國(guó)尤其竭力避免聯(lián)合國(guó)或者其下屬ITU等政府間組織接管互聯(lián)網(wǎng)或者在互聯(lián)網(wǎng)治理方面發(fā)揮更大的作用。所以，在四個(gè)移交條件中，強(qiáng)化多利益相關(guān)方模式是條件之一，同時(shí)，NTIA還專門強(qiáng)調(diào)，不交給政府間或政府領(lǐng)導(dǎo)的組織。相較而言，在各種討論中，這個(gè)條件被提及的次數(shù)最多。

受訪人施特里克林表示在過(guò)去十年里，關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)治理的主要辯論焦點(diǎn)就是僅僅由政府來(lái)監(jiān)管，還是由多利益相關(guān)方來(lái)監(jiān)管。美國(guó)政府一貫支持由多利益相關(guān)方來(lái)監(jiān)管。但是，施特里克林也表示在美國(guó)也有人出于政治上跟奧巴馬政府作對(duì)的動(dòng)機(jī)反對(duì)多利益相關(guān)方模式。奧巴馬的這些政敵認(rèn)為，IANA職能管理權(quán)移交之后，實(shí)行多利益相關(guān)方模式會(huì)導(dǎo)致威權(quán)政府接管互聯(lián)網(wǎng)。施特里克林則認(rèn)為，這些人的看法沒(méi)有事實(shí)依據(jù)。

有趣的是，不管是諸如克魯茲等反對(duì)移交的人，還是諸如施特里克林等做出移交決策的人，都從不同的視角出發(fā)，或多或少地將中國(guó)作為假想敵。2016年9月14日，在美國(guó)參議院司法委員會(huì)聽(tīng)證會(huì)上，克魯茲連續(xù)多次炮轟ICANN新任總裁兼CEO馬躍然，要求他表態(tài)是否贊成中國(guó)是互聯(lián)網(wǎng)的敵人。不管是馬躍然，還是施特里克林，都不贊同克魯斯的說(shuō)法，指出中國(guó)有6億互聯(lián)網(wǎng)用戶，但是也都表示，如果這次移交失敗，美國(guó)將嚴(yán)重失信，對(duì)多方的支持會(huì)減少，中國(guó)的主張會(huì)獲得更廣泛的支持。

受訪人戴爾比安科主要擔(dān)心ITU的投票原則，他認(rèn)為ITU奉行一國(guó)一票原則，以這種方式通過(guò)的規(guī)則或條約會(huì)極大地威脅美國(guó)利益，傷害美國(guó)產(chǎn)業(yè)界的利益。他表示：“根據(jù)這種投票模式，ITU的任何成員國(guó)，不管多小，都擁有一票。而商業(yè)力量、民間團(tuán)體、技術(shù)社群，這些互聯(lián)網(wǎng)的締造者，卻在ITU沒(méi)有任何投票權(quán)利。所以，毫無(wú)疑問(wèn)，我所在NetChoice組織的所有成員公司，都極力反對(duì)將ICANN納入聯(lián)合國(guó)體系?！?/p>

受訪人格羅斯擔(dān)心則擔(dān)心三個(gè)方面的內(nèi)容。一是政府可能出于宗教因素、政治因素或公共道德等原因，來(lái)限制信息自由流通。二是由國(guó)際政府間組織接管全球互聯(lián)網(wǎng)治理可能會(huì)限制創(chuàng)新的發(fā)展。他認(rèn)為許多國(guó)家無(wú)法適應(yīng)技術(shù)的飛快發(fā)展，試圖減緩這一過(guò)程， 或者設(shè)置一些阻礙。三是經(jīng)濟(jì)方面的原因，可能會(huì)加大獲取信息的難度。

兩個(gè)起草小組的流程和建議：“ICG-管理權(quán)”和“CCWG-問(wèn)責(zé)制”

從2014年3月14日到2016年3月10日，針對(duì)如何滿足NTIA的條件，全球各方進(jìn)行了為期兩年的辯論，最終向NTIA提交了由“IANA 管理權(quán)移交協(xié)調(diào)小組”或“IANA-管理權(quán)”（ICGStewardship）起草的《IANA管理權(quán)移交方案》和由“加強(qiáng) ICANN問(wèn)責(zé)制跨社群工作組”或“CCWG-問(wèn)責(zé)制”（CCWG-Accountability）起草的《加強(qiáng)ICANN問(wèn)責(zé)制的建議》。

對(duì)于“ICG-管理權(quán)”這個(gè)協(xié)調(diào)小組來(lái)說(shuō)，這個(gè)為期兩年的流程至少涉及到“NTIA-ICANNICG-OC”（美國(guó)商務(wù)部電信和信息管理局-互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)-IANA管理權(quán)移交協(xié)調(diào)小組-運(yùn)營(yíng)社群）這四道分包流程。

首先，NTIA要求ICANN召集全球各個(gè)利益相關(guān)方提出移交計(jì)劃。然而，為了滿足NTIA的移交條件，ICANN協(xié)調(diào)13個(gè)社群的30名代表成立“IANA管理權(quán)移交協(xié)調(diào)小組”（中國(guó)CNNIC主任李曉東為30名代表之一）。接著，IANA管理權(quán)移交協(xié)調(diào)小組動(dòng)員三大運(yùn)營(yíng)社群獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策：“域名社群”（ICANN的支持組織和咨詢委員會(huì)，SO和AC）、“號(hào)碼資源社群”（地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)注冊(cè)管理機(jī)構(gòu)，RIR）以及“協(xié)議參數(shù)社群”（互聯(lián)網(wǎng)工程任務(wù)組，IETF）。

然后，各個(gè)社群根據(jù)各自職能通過(guò)自身流程響應(yīng)ICG的要求，編制提案。在三大社群各自編制提案的過(guò)程中，又重新復(fù)制這個(gè)征詢意見(jiàn)的流程。例如，“域名社群”設(shè)立了跟域名有關(guān)的跨社群工作組，提議成立一個(gè)新的獨(dú)立法律實(shí)體——“移交后IANA”（Post-Transition IANA），作為 ICANN旗下的附屬機(jī)構(gòu)，跟ICANN訂立合同，負(fù)責(zé)跟域名有關(guān)的運(yùn)營(yíng)。

“CCWG-問(wèn)責(zé)制”這個(gè)工作組也大致經(jīng)歷了相似的流程。2014年12月，“CCWG-問(wèn)責(zé)制”工作組召開(kāi)了第一次會(huì)議。到了2016年3月，工作組已經(jīng)開(kāi)過(guò)209次會(huì)議，打過(guò)404小時(shí)電話，寫過(guò)12430封郵件。在最后的建議中，工作組也提議成立新的法律實(shí)體——“賦權(quán)社群”（EC）。根據(jù)加州法律，賦權(quán)社群將擁有任免ICANN董事會(huì)成員或重組董事會(huì)的權(quán)力。

“賦權(quán)社群”由ICANN五個(gè)支持組織和咨詢委員會(huì)組成：地址支持組織（ASO）、一般會(huì)員咨詢委員會(huì)（ALAC）、國(guó)家和地區(qū)名稱支持組織（ccNSO）、通用名稱支持組織（GNSO）以及政府咨詢委員會(huì)（GAC）。ICANN的章程被修改，使賦權(quán)社群具有以下權(quán)力：（1）拒絕ICANN董事會(huì)提出的運(yùn)營(yíng)計(jì)劃、戰(zhàn)略計(jì)劃以及預(yù)算方案；（2）批準(zhǔn)對(duì)基本章程的修改；（3）拒絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)章程的修改；（4）啟動(dòng)具有約束力的獨(dú)立審核程序；（5）拒絕董事會(huì)關(guān)于IANA功能審核的決策。①http：//docs.house.gov/meetings/IF/IF16/20160317/104682/HHRG-114-IF16-20160317-SD003.pdf

此外，“CCWG-問(wèn)責(zé)制”工作組還進(jìn)一步限定了ICANN的自身使命，在最大程度上避開(kāi)意識(shí)形態(tài)、內(nèi)容管理等最具爭(zhēng)議的話題。美國(guó)最擔(dān)心ICANN在脫離美國(guó)政府的直接監(jiān)管之后會(huì)擅自改變自身作為一個(gè)技術(shù)組織的定位，防止ICANN擴(kuò)大自己的責(zé)任范圍。工作組明確界定ICANN的使命，表示ICANN的使命是保證互聯(lián)網(wǎng)的獨(dú)特標(biāo)識(shí)符系統(tǒng)的穩(wěn)定和安全運(yùn)行，并且必須嚴(yán)格按此執(zhí)行，不能管制使用這些獨(dú)特標(biāo)識(shí)符的服務(wù)和內(nèi)容。

在核心價(jià)值觀部分，ICANN依靠市場(chǎng)機(jī)制來(lái)促進(jìn)和維護(hù)域名系統(tǒng)市場(chǎng)的健康競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。在關(guān)于ICANN價(jià)值觀的陳述中，第5條將民間組織、技術(shù)社群、學(xué)界、用戶跟企業(yè)一起歸入到私有部門當(dāng)中。ICANN核心價(jià)值觀第5條：“ICANN植根于私有部門，包括企業(yè)利益相關(guān)方、民間團(tuán)體、技術(shù)社群、學(xué)界以及用戶，同時(shí)也應(yīng)該意識(shí)到政府和公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公共政策，適當(dāng)考慮政府和公共機(jī)構(gòu)的公共政策建議?！雹诘?0頁(yè)，Core Values, The CCWG-Accountability’s Findings and Recommendations, 2016年3月10日

在通向2016年3月ICANN第55屆馬拉喀什會(huì)議的過(guò)程中，關(guān)于政府咨詢委員會(huì)（GAC）權(quán)力的辯論非常激烈。此前，ICANN舊章程第11條第2節(jié)第J款這樣論述政府咨詢委員會(huì)和ICANN董事會(huì)的關(guān)系：在政策的制定和采納期間，應(yīng)該適當(dāng)考慮政府咨詢委員會(huì)在公共政策問(wèn)題上的建議。如果ICANN董事會(huì)想要采取行動(dòng)的事項(xiàng)跟政府咨詢委員會(huì)的建議存在沖突，那么ICANN董事會(huì)應(yīng)該告知政府咨詢委員會(huì)和相關(guān)政府不采納建議的原因。此后，政府咨詢委員會(huì)和ICANN董事會(huì)應(yīng)該開(kāi)展及時(shí)有效的溝通，尋求雙方皆可接受的辦法。③https：//www.icann.org/resources/pages/governance/bylaws-en#XI在ICANN新章程中，政府咨詢委員會(huì)的權(quán)力被嚴(yán)格限制?！癈CWG-問(wèn)責(zé)制”工作組為了爭(zhēng)取美國(guó)政府移交監(jiān)管權(quán)，所提出的建議不僅符合NTIA設(shè)定的框架，即不能以政府領(lǐng)導(dǎo)的組織或政府間組織取代當(dāng)前NTIA扮演的角色，而且還完全吻合美國(guó)參議院提出的細(xì)節(jié)要求。

2014年7月 31日， 美 國(guó) 桑 恩（John Thune）和盧比奧（Marco Rubio）兩位參議員曾給ICANN董事會(huì)主席克羅克（Steven Crocker）寫過(guò)一封信。信件從三個(gè)方面具體指出如何限制政府在ICANN的權(quán)力：（1）不允許擁有投票權(quán)利的政府代表進(jìn)入ICANN董事會(huì)；（2）政府的作用通過(guò)政府咨詢委員會(huì)落實(shí)，限定為咨詢層面；（3）修改ICANN章程，只有在政府咨詢委員會(huì)獲得全體共識(shí)的情況下，才可向ICANN董事會(huì)提建議。④https：//www.icann.org/en/system/ fi les/correspondence/thune-rubio-to-crocker-31jul14-en.pdf

“CCWG-問(wèn)責(zé)制”工作組的建議激起不少政府代表的激烈反彈。在通向ICANN馬拉喀什會(huì)議過(guò)程中，涌現(xiàn)出來(lái)一個(gè)由零散的16個(gè)國(guó)家組成的準(zhǔn)聯(lián)盟來(lái)對(duì)抗這個(gè)會(huì)削弱政府權(quán)力的條款。這些國(guó)家包括法國(guó)及其帶領(lǐng)的前法屬殖民地國(guó)家（貝寧、幾內(nèi)亞、馬里、剛果）與巴西/阿根廷率領(lǐng)的南美、拉美、加勒比國(guó)家（智利、多米尼加、巴拉圭、秘魯、烏拉圭、委內(nèi)瑞拉）。

我們?cè)倏?0周，孕媽媽平均增重約為12500克，其中7300克是必需要增加的，由此我們可以說(shuō)孕媽媽整個(gè)孕期體重增加應(yīng)該不少于7500克，只有一種情況可以例外，就是孕期孕媽媽有大量的體力勞動(dòng)和消耗，否則體重增加不應(yīng)該低于7500克。

俄羅斯加入這個(gè)立場(chǎng)毫不讓人驚訝。俄羅斯指責(zé)ICANN改革并無(wú)新意和誠(chéng)意，仍是一個(gè)西方的組織。中國(guó)大致采取了戰(zhàn)略模糊的方法，并沒(méi)有加入這個(gè)陣營(yíng)，而是保持作壁上觀的態(tài)度。16國(guó)松散陣線指責(zé)多利益相關(guān)方社群對(duì)各國(guó)政府的敵視態(tài)度，認(rèn)為政府在當(dāng)前ICANN治理結(jié)構(gòu)中所起到的作用太小，主要列舉了四點(diǎn)讓他們非常不滿的內(nèi)容：

第一，政府通過(guò)政府咨詢委員會(huì)在ICANN只能扮演咨詢的角色，而其他實(shí)體則可以通過(guò)起草政策建議扮演決策角色。第二，政府無(wú)法參加ICANN提名委員會(huì)（NomCom）來(lái)決定ICANN董事會(huì)、國(guó)家和地區(qū)名稱支持組織（ccNSO）、通用域名支持組織（GNSO）、一般會(huì)員咨詢委員會(huì)（ALAC）的領(lǐng)導(dǎo)職位，而ICANN內(nèi)部的其他咨詢委員會(huì)（AC）和支持組織（SO）卻可以這樣做。第三，政府不能進(jìn)入ICANN董事會(huì)，而所有其他咨詢委員會(huì)（AO）和支持組織（SO）可以直接或通過(guò)提名委員會(huì)的方式選舉董事會(huì)成員。政府咨詢委員會(huì)僅能做到在ICANN董事會(huì)任命一個(gè)不具有投票權(quán)利的聯(lián)系人。第四，ICANN董事會(huì)可以輕易地抵制政府咨詢委員會(huì)的建議（董事會(huì)內(nèi)部60%的多數(shù)票即可抵制政府咨詢委員會(huì)達(dá)成全體共識(shí)的建議），相較而言，通用域名支持組織（GNSO）僅以66%多數(shù)票通過(guò)的決策建議（PDP）需要在董事會(huì)獲得高達(dá)三分之二的多數(shù)票方能抵制。①https：//community.icann.org/display/acctcrosscomm/Minority+Statements?preview=/58726353/58727370/Olga-MinorityStatement-Revised%2025Feb.pdf

由此可見(jiàn)，各國(guó)政府和政府咨詢委員會(huì)的權(quán)力在ICANN縮水的程度有多高。法國(guó)政府代表對(duì)此表達(dá)了巨大失望和不滿，認(rèn)為這將導(dǎo)致政府在ICANN被徹底邊緣化，從而為“GAFA”（谷歌、蘋果、臉書(shū)、亞馬遜）等美國(guó)產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)讓路。②http：//www.theregister.co.uk/2016/03/24/france_slams_us_govt_internet_transition/法國(guó)與ICANN之間的矛盾積攢已久，法國(guó)認(rèn)為自己在“wine”或“vin”（酒）等頂級(jí)域名上擁有巨大產(chǎn)業(yè)利益，而ICANN在落實(shí)這些域名時(shí)拒絕認(rèn)可它們的地域性。為了抗議ICANN的這種做法，法國(guó)甚至升級(jí)到抵制歐美《跨大西洋貿(mào)易和投資伙伴關(guān)系協(xié)定》談判的高度。③http：//www.ft.com/cms/s/0/828ad97c-f94a-11e3-bb9d-00144feab7de.html

移交過(guò)程中的關(guān)鍵人物：移交條件制訂者和擴(kuò)充者

如上所述，2014年3月14日，NTIA宣布要將IANA職能的管理權(quán)移交給“全球多利益相關(guān)方社群”，并設(shè)定了四個(gè)條件。受訪人施特里克林是設(shè)定條件的人。NTIA要求ICANN根據(jù)這些條件制定移交計(jì)劃。美國(guó)通過(guò)何種途徑來(lái)影響?yīng)毩⒅贫ㄒ平挥?jì)劃的兩個(gè)工作組？美國(guó)如何確保ICANN在既定軌道上運(yùn)行？如何確保ICANN在未來(lái)不會(huì)出現(xiàn)傷害美國(guó)利益的重大變動(dòng)？

美國(guó)政府相信美國(guó)產(chǎn)業(yè)界在ICANN的影響力。美國(guó)產(chǎn)業(yè)界在ICANN的代表所做的事情甚至超過(guò)了NTIA所能料想的范疇。美國(guó)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)組織NetChoice執(zhí)行總裁戴爾比安科不僅僅追求確保ICANN所提出的建議滿足NTIA的四個(gè)條件，甚至從社群的整體利益出發(fā)設(shè)定了問(wèn)責(zé)制流程，限制ICANN董事會(huì)的權(quán)力，避免ICANN失控。設(shè)定問(wèn)責(zé)制流程既非NTIA的初衷，更是曾經(jīng)遭到ICANN董事會(huì)的抵制。

壓力測(cè)試（Stress Test）這個(gè)詞是個(gè)軟件工程專用詞匯，用來(lái)測(cè)試系統(tǒng)潛在的弱點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)，程序員出身的戴爾比安科突發(fā)奇想，將這個(gè)方法應(yīng)用于ICANN的制度設(shè)計(jì)當(dāng)中。他本人提出了這個(gè)“創(chuàng)意”，經(jīng)過(guò)社群的討論疊加，竟然發(fā)展成36個(gè)壓力測(cè)試類別和規(guī)模，成為問(wèn)責(zé)制工作組的關(guān)鍵思想基礎(chǔ)，連NTIA和ICANN董事會(huì)也忍不住提出了自身版本的壓力測(cè)試。

如上所述，在ICANN舊章程中，如果政府咨詢委員會(huì)（GAC）要向ICANN提建議，只需在政府咨詢委員會(huì)內(nèi)部達(dá)成“大多數(shù)共識(shí)”（Majority Consensus），ICANN董事會(huì)必須對(duì)這種建議做出回應(yīng)。在修改之后的ICANN新章程中，在政府咨詢委員會(huì)內(nèi)部，不管要向ICANN董事會(huì)提出任何建議，都需要事先在委員會(huì)內(nèi)部達(dá)成“全體共識(shí)”（Full Consensus），而ICANN董事會(huì)只需要達(dá)到60%的票數(shù)就能抵制政府咨詢委員會(huì)的建議。

本來(lái)，將這個(gè)寫入章程，看似就“萬(wàn)事大吉”了，但是戴爾比安科更進(jìn)一步為下列情況未雨綢繆，如何確保規(guī)則的穩(wěn)定性？如何應(yīng)對(duì)ICANN董事會(huì)或者他人未來(lái)重新改寫這些規(guī)則？壓力測(cè)試用來(lái)檢測(cè)各種可能性，要么封堵漏洞，要么當(dāng)異常事情發(fā)生時(shí)做出恰當(dāng)?shù)姆磻?yīng)。戴爾比安科設(shè)計(jì)了“壓力測(cè)試18”（Stress Test #18），應(yīng)對(duì)政府咨詢委員會(huì)“復(fù)辟”的可能性，一旦政府咨詢委員會(huì)未來(lái)咸魚(yú)翻身，在ICANN重新擴(kuò)大權(quán)力，可以激活一些程序進(jìn)行應(yīng)對(duì)。戴爾比安科提出的預(yù)防機(jī)制包括獨(dú)立審核政策和法庭仲裁。這里最為關(guān)鍵的內(nèi)容是將這套機(jī)制鑲嵌在美國(guó)加利福尼亞州法律的框架之內(nèi)，如果背離了既定的規(guī)則和章程，那么社群可以激活加州法律關(guān)于非盈利公司的規(guī)定來(lái)確保貫徹。

針對(duì)這個(gè)壓力測(cè)試的討論結(jié)果，既進(jìn)一步重申限制政府咨詢委員會(huì)在ICANN中的權(quán)力，還能保障未來(lái)出現(xiàn)異常情況時(shí)做出明確的應(yīng)對(duì)?！皦毫y(cè)試18”因此演變成世界上許多國(guó)家政府最深惡痛絕的內(nèi)容。在訪談中，戴爾比安科雖然拒絕承認(rèn)政府在ICANN的權(quán)力縮水了；但在其他場(chǎng)合，他曾經(jīng)宣布：“毫無(wú)疑問(wèn)，政府或政府咨詢委員會(huì)，在移交過(guò)程中失去了權(quán)力?！?/p>

關(guān)于移交的美國(guó)國(guó)內(nèi)爭(zhēng)議：美國(guó)產(chǎn)業(yè)界Vs.美國(guó)安全界

既然交出監(jiān)管權(quán)能夠更好地保護(hù)美國(guó)產(chǎn)業(yè)界的利益，既然蘋果、微軟、谷歌、因特爾等美國(guó)跨國(guó)科技企業(yè)都支持移交，既然幾百家名不見(jiàn)經(jīng)傳的、但富有活力和創(chuàng)新精神的美國(guó)中小微互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)都支持移交，NetChoice、i2Coalition、ITI、互聯(lián)網(wǎng)治理聯(lián)盟等美國(guó)科技領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)組織也都支持移交，都認(rèn)為這樣能夠保護(hù)互聯(lián)網(wǎng)的完整性和兼容性，有利于互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，避免世界其他國(guó)家政府過(guò)多染指全球互聯(lián)網(wǎng)治理，那么為什么這次移交仍然在美國(guó)產(chǎn)生了如此巨大的爭(zhēng)議？為什么美國(guó)參眾兩院、強(qiáng)硬派智庫(kù)仍有人極力反對(duì)移交或主張長(zhǎng)期擱置移交？

這里的背景是“網(wǎng)絡(luò)軍工復(fù)合體”在美國(guó)的崛起，并且跟美國(guó)產(chǎn)業(yè)界的利益發(fā)生了沖突。這個(gè)嶄新的利益集團(tuán)涉及美國(guó)情報(bào)承包商、強(qiáng)硬派智庫(kù)、傳統(tǒng)軍工承包商、以及國(guó)會(huì)之間的復(fù)雜互動(dòng)關(guān)系，是美國(guó)傳統(tǒng)軍工復(fù)合體所確立的新的增長(zhǎng)點(diǎn)，是美國(guó)軍工版本的“互聯(lián)網(wǎng)+”，地位之高，堪比一些中國(guó)的國(guó)企。

伊拉克和阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)之后，美國(guó)傳統(tǒng)的軍工復(fù)合體的產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩，亟需尋求新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，后來(lái)將建立在沖突的基礎(chǔ)上的盈利模式延伸到網(wǎng)絡(luò)空間，屬于意料之中的事情。美國(guó)戰(zhàn)略與國(guó)際問(wèn)題研究中心、蘭德公司、傳統(tǒng)基金會(huì)等強(qiáng)硬智庫(kù)、洛克希德?馬丁公司、波音公司等老牌軍火商、博思艾倫咨詢公司等政府情報(bào)業(yè)務(wù)承包商、美國(guó)國(guó)防部、國(guó)土安全部、中情局、聯(lián)邦調(diào)查局、國(guó)家安全局等政府部門以及急于保護(hù)并制造新的就業(yè)崗位的國(guó)會(huì)議員們，相互扶持，聯(lián)手行動(dòng)，試圖在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域開(kāi)掘出新的礦脈。

這個(gè)利益集團(tuán)的組織方式主要建立在政府——軍工親緣關(guān)系的基礎(chǔ)上，當(dāng)人們?cè)谒伎蓟ヂ?lián)網(wǎng)治理問(wèn)題的時(shí)候，往往忽視了這個(gè)產(chǎn)業(yè)的存在。提起美國(guó)產(chǎn)業(yè)界，人們更容易想起來(lái)谷歌、亞馬遜、臉書(shū)等企業(yè)，但并不熟悉美國(guó)軍工部門和情報(bào)服務(wù)提供商。

跟美國(guó)產(chǎn)業(yè)界所經(jīng)歷的巨大技術(shù)變革相似，美國(guó)情報(bào)界在奧巴馬任期也經(jīng)歷了一場(chǎng)信息革命。美國(guó)國(guó)安局的“2012年-2016年通訊情報(bào)戰(zhàn)略”指出，通訊情報(bào)收集方式正在經(jīng)歷顛覆性的變革，從傳統(tǒng)時(shí)代的任務(wù)式途徑轉(zhuǎn)換為符合信息時(shí)代特征的系統(tǒng)式路徑。該戰(zhàn)略指出當(dāng)下正處于“通訊情報(bào)的黃金時(shí)代”，追求“在任何地點(diǎn)、任何時(shí)間、從任何人”那里收集通訊情報(bào)的能力。

美英情報(bào)部門在情報(bào)收集領(lǐng)域早已完成范式轉(zhuǎn)變。僅美英聯(lián)合實(shí)施的“監(jiān)聽(tīng)現(xiàn)代化項(xiàng)目”就獲得了為期三年、高達(dá)10億多英鎊的資助。博思艾倫公司是斯諾登曾經(jīng)效力的公司，該公司剝離了利薄的商業(yè)咨詢業(yè)務(wù)，成為一家純粹的政府業(yè)務(wù)承包商。早在2013年財(cái)年，博思艾倫公布營(yíng)收就已經(jīng)達(dá)到57.6億美元，其中50多億源自政府合同，13億美元直接來(lái)自美國(guó)幾大情報(bào)機(jī)構(gòu)。

對(duì)于軍工界來(lái)說(shuō)，網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)業(yè)，以及未來(lái)的網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)備產(chǎn)業(yè)，盈利前景無(wú)限，擁有百億甚至千億的規(guī)模，跟美國(guó)產(chǎn)業(yè)界的相關(guān)成分相比，并不遜色多少。在影響美國(guó)國(guó)會(huì)方面，這個(gè)利益集團(tuán)擁有跟美國(guó)產(chǎn)業(yè)界平分秋色、甚至更高的地位。在世界上樹(shù)立中國(guó)作為網(wǎng)絡(luò)空間的假想敵，也主要是這個(gè)利益集團(tuán)的所作所為，并構(gòu)成了它們存在的理論基礎(chǔ)。

斯諾登泄密事件源自這個(gè)利益集團(tuán)的內(nèi)部，嚴(yán)重?fù)p害了美國(guó)信息產(chǎn)業(yè)界的世界聲譽(yù)，造成了產(chǎn)業(yè)界巨大利潤(rùn)損失以及更多的無(wú)法計(jì)算的隱形損失，造成了美國(guó)產(chǎn)業(yè)界和安全部門之間較為深刻的裂痕。在這個(gè)背景下，美國(guó)產(chǎn)業(yè)界均支持美國(guó)政府交出IANA職能的管理權(quán)，可以理解為一種撇開(kāi)嫌疑的自保自救行為。兩大利益集團(tuán)在美國(guó)國(guó)內(nèi)所進(jìn)行的博弈甚為激烈，世界各國(guó)與美國(guó)之間的網(wǎng)絡(luò)安全爭(zhēng)議在某種程度上僅僅是美國(guó)國(guó)內(nèi)矛盾的一種外溢效應(yīng)。

(責(zé)任編輯：李曉暉)

ICANN@ Crossroads: Driving the Transfer of IANA Functions

XU Pei-xi

The Internet governance debates take many routes and happen in many forums. The most salient thread in recent years involves a process from the March 2014 NTIA announcement about the transfer of IANA functions stewardship from U.S. government to global multi-stakeholder community, to the March 2016 proposals at ICANN55, and then to the fi nal successful transfer on September 30, 2016. The article answers mainly three questions： 1) Who are the most important decision makers on the way from 2014 to 2016? 2) How to make sense of the new ICANN bylaws? 3) Why have there been so many political disputes over the handover of IANA stewardship in the U.S.? Three leading fi gures most closely involved in the transfer of IANA functions were interviewed：The Honorable Lawrence E. Strickling, Mr. Steve DelBianco, and Ambassador David A. Gross. The results of the interviews constitute a timely contribution to the understanding of both the ICANN processes and the relevant debates in China.

ICANN; IANA Functions Stewardship; Transfer; Key Figures

G20

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① 北京市青年英才計(jì)劃成果，項(xiàng)目號(hào)YETP0619