應(yīng)從全局角度認(rèn)識(shí)當(dāng)前東北財(cái)政運(yùn)行勢(shì)態(tài)
——以遼寧、黑龍江調(diào)研為樣本

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所調(diào)研組

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應(yīng)從全局角度認(rèn)識(shí)當(dāng)前東北財(cái)政運(yùn)行勢(shì)態(tài)
——以遼寧、黑龍江調(diào)研為樣本

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所調(diào)研組

一、財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況

2015年以來，東北地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域分化特征，與全國其他地區(qū)相比，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速明顯放緩，財(cái)政收入大幅度下滑，持續(xù)負(fù)增長，財(cái)政經(jīng)濟(jì)下行壓力較大。

首先，從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況來看。如表1所示，2015年以來，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行雖然仍保持增長狀態(tài)，但增長幅度下調(diào)較大，特別是三省出口均為負(fù)增長、規(guī)模以上企業(yè)工業(yè)增加值遼寧和黑龍江兩個(gè)省負(fù)增長，其中遼寧固定資產(chǎn)也為負(fù)增長?？傮w看東北經(jīng)濟(jì)下行壓力漸增。

表1　2015年上半年遼寧、黑龍江、吉林三省主要宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)

其次，從財(cái)政運(yùn)行情況來看。如表2所示，經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政，受經(jīng)濟(jì)下行影響，當(dāng)前東北地區(qū)財(cái)政運(yùn)行情況不容樂觀，財(cái)政收入持續(xù)負(fù)增長，財(cái)政收支矛盾日趨尖銳。

當(dāng)前東北地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況成因復(fù)雜，需要從以下兩方面實(shí)事求是予以客觀研判：

（一）財(cái)政經(jīng)濟(jì)下行有主觀方面因素

近年來，東北地區(qū)一些地方政府為追求政績制定了不切實(shí)際的財(cái)政經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)。下級(jí)政府怕完不成任務(wù)，便采取經(jīng)濟(jì)增速拍腦門、財(cái)政收入虛收空轉(zhuǎn)等辦法應(yīng)付差事，甚至干脆造假、虛報(bào)數(shù)據(jù)，導(dǎo)致前些年東北部分地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)一定程度上虛假繁榮。2015年以來，隨著經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)入新常態(tài)，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)管理更加嚴(yán)格，靠虛報(bào)數(shù)據(jù)繼續(xù)維持財(cái)政經(jīng)濟(jì)虛假繁榮已失去條件。所以東北部分地區(qū)主動(dòng)逐步擠掉財(cái)政經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)中的水分，恢復(fù)真實(shí)狀態(tài)。這是2015年以來東北部分地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)增速急劇下滑的重要機(jī)制性成因。

（二）財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中也確實(shí)存在一些突出矛盾和問題

表2　2015年1～7月遼寧、黑龍江、大連財(cái)政收入情況

1.結(jié)構(gòu)性問題凸顯

一是投資增長乏力，新開工項(xiàng)目明顯減少。2015年1～5月，遼寧省新開工億元以上項(xiàng)目316個(gè)，下降63%；10億元以上新開工項(xiàng)目僅15個(gè)，下降60%。

二是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)增長乏力，轉(zhuǎn)型步伐較慢。2015年以來，支撐東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)生產(chǎn)增長乏力、效益下滑的態(tài)勢(shì)，傳統(tǒng)的鋼鐵、石化、船舶制造、有色金屬、煤炭電力等行業(yè)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)下降。

三是房地產(chǎn)業(yè)頹勢(shì)難改，去庫存化緩慢。以遼寧省為例，上半年，全省商品房銷售下降32%，商品房銷售面積下降37.3%，房地產(chǎn)開發(fā)投資同比下降27%，已開工建設(shè)的房地產(chǎn)項(xiàng)目有許多處于停滯狀態(tài)。

四是外需增長乏力。2015年上半年，遼寧省進(jìn)出口總額483.9億美元，下降16.7%，其中，出口總額263.4億美元，下降13.6%。

2.財(cái)政收入下滑過快

2015年以來，除“擠水分”因素外，經(jīng)濟(jì)下行也直接導(dǎo)致東北地區(qū)財(cái)政收入快速下滑，第二季度以來降幅雖然逐步收窄，但下降趨勢(shì)仍未扭轉(zhuǎn)。1～7月份，遼寧省一般公共預(yù)算收入下降21.7%，其中稅收收入下降26.7%；黑龍江省下降18%，其中稅收收入下降18%；大連市下降11.1%，其中稅收收入下降23.9%。進(jìn)一步分析，東北地區(qū)財(cái)政收入主要存在以下三方面問題：

一是涉土稅收和非稅收入減收。1～7月份，遼寧四項(xiàng)涉土稅收合計(jì)減收307.5億元，占稅收減收額的73.4%，同比下降51.4%，相應(yīng)拉低稅收收入增幅19.6個(gè)百分點(diǎn)，成為遼寧省財(cái)政收入急劇下滑的重要因素。

二是重點(diǎn)行業(yè)稅收深度調(diào)整。從黑龍江省來看，受原材料價(jià)格下降、成品油稅費(fèi)改革政策調(diào)整、存貸款規(guī)模平穩(wěn)增長等影響，全省16個(gè)重點(diǎn)行業(yè)稅收“4升12降”。遼寧省除成品油外，其他重點(diǎn)行業(yè)稅收持續(xù)負(fù)增長。大連市上半年房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)稅收分別下降42.8%和50.3%，共減收64.0億元，占稅收減收總額的59.2%。

3.財(cái)政收支矛盾突出

在收入大幅下降的同時(shí)，東北地區(qū)當(dāng)前在調(diào)整收入分配、落實(shí)就業(yè)政策、提高養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)低保、提高新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保財(cái)政補(bǔ)助水平、落實(shí)社會(huì)救助和社會(huì)福利政策、建設(shè)保障性安居工程等民生事業(yè)方面，需要大量財(cái)政資金投入，加上償還到期地方政府性債務(wù)等，財(cái)政收支矛盾比較尖銳。特別是財(cái)力薄弱的部分市縣財(cái)政運(yùn)行比較困難，例如遼寧省某縣，2015年財(cái)政收入預(yù)算安排15.3億元，2015年上半年僅完成4.2億元，下降57.7%。該縣2014年底債務(wù)為46億元，大部分都是銀行貸款。2015年到期應(yīng)償還債務(wù)27億元，償債壓力可見一斑。在上級(jí)財(cái)政的支持下，當(dāng)前雖然尚未出現(xiàn)大面積拖欠工資問題，但形勢(shì)比較嚴(yán)峻，長此以往，個(gè)別縣、鄉(xiāng)拖欠工資問題將不可避免。

二、客觀全面地看待東北經(jīng)濟(jì)——對(duì)“斷崖式下跌”的回應(yīng)

2015年以來，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況不容樂觀，媒體對(duì)此報(bào)道愈演愈烈，“斷崖式下跌”一詞頻頻出現(xiàn)。但從我們對(duì)遼寧和黑龍江兩省的調(diào)研看，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況原因是多方面的，“斷崖式下跌”的描述不科學(xué)，我們應(yīng)客觀全面看待東北經(jīng)濟(jì)。

（一）不能只看總量指標(biāo)增速，還要分析其構(gòu)成狀況

在東北經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)指標(biāo)中，地區(qū)生產(chǎn)總值和財(cái)政收入兩個(gè)基本總量指標(biāo)的下滑幅度最引人注目。2015年一季度，遼寧省生產(chǎn)總值增速為1.9%，處于全國末位，黑龍江4.8%、吉林5.8%，分別位于全國倒數(shù)第四、五位。到2015年上半年，遼寧省生產(chǎn)總值增速提高到2.6%，但仍列全國末位；黑龍江、吉林省分別提升至5.1%、6.1%，位次不變。8月份東北財(cái)政指標(biāo)也不樂觀，1～7月遼寧、黑龍江和大連一般公共預(yù)算收入分別為2657.4億元、1859.4億元和511.6億元，增速為-5.2%、10.6%和-0.9%。一些人士在年中對(duì)東北經(jīng)濟(jì)給出了“斷崖式下跌”的判斷，可能很大程度上是受到以上兩個(gè)指標(biāo)增速水平的影響。

然而從結(jié)構(gòu)角度看，有些指標(biāo)還是轉(zhuǎn)好的。2015年上半年，遼寧省規(guī)模以上工業(yè)增加值下降5.5%，增長率排在全國末位。但降幅比一季度收窄0.4個(gè)百分點(diǎn)。黑龍江省規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)總體效益下降明顯，1～6月實(shí)現(xiàn)利稅569.8億元，比上年同期下降46.2%，但降幅比1～5月份收窄1.3個(gè)百分點(diǎn)。

2015年以來，遼寧省農(nóng)作物播種面積達(dá)6266.3萬畝，比上年增加18.7萬畝，增長0.3%。上半年，全省豬牛羊禽肉產(chǎn)量187.2萬噸，比上年同期增長0.7%，黑龍江省上半年實(shí)現(xiàn)農(nóng)林牧漁業(yè)增加值481.1億元，比上年同期增加70.4億元，按可比價(jià)格計(jì)算比上年同期增長4.3%，比一季度提高0.3個(gè)百分點(diǎn)。

遼寧省1～5月規(guī)模以上部分服務(wù)業(yè)企業(yè)營業(yè)收入增速與一季度基本持平。截至6月末，全省金融機(jī)構(gòu)（含外資）本外幣各項(xiàng)貸款余額35303.2億元，比上年同期增長11.4%。黑龍江省1～7月食品行業(yè)和金融業(yè)稅收收入保持增長。大慶等資源型城市繼續(xù)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，服務(wù)業(yè)占比有較大提升。

2015年上半年，遼寧全省居民可支配收入12657元，比上年同期增長7.7%，扣除價(jià)格因素實(shí)際增長6.5%，快于全省地區(qū)生產(chǎn)總值增速3.9個(gè)百分點(diǎn)；居民消費(fèi)價(jià)格比上年同期上漲1.1%，漲幅與1～5月持平。全省實(shí)名制就業(yè)43.4萬人，新增就業(yè)27萬人。城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為3.28%，低于全年控制目標(biāo)。黑龍江省上半年消費(fèi)品零售總額3432.3億元，比上年同期增長8.3%，增幅比一季度回升0.4個(gè)百分點(diǎn)，比上年同期回落4個(gè)百分點(diǎn)。居民消費(fèi)價(jià)格總指數(shù)增長1.2%，增幅比上年同期回落0.4個(gè)百分點(diǎn)。全省城鎮(zhèn)新增就業(yè)人員37.5萬人，安置失業(yè)人員再就業(yè)29.47萬人。

（二）不能僅找東北地區(qū)的局部原因，還要通覽全國乃至世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)

1.我國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整期，評(píng)價(jià)各種經(jīng)濟(jì)指標(biāo)要考慮階段性特點(diǎn)

研判東北經(jīng)濟(jì)形勢(shì)要放到全國統(tǒng)一市場(chǎng)來看。2015年上半年，我國GDP按可比價(jià)格計(jì)算，同比增長7.0%，比2014年同期回落0.4個(gè)百分點(diǎn)。我國整體經(jīng)濟(jì)增速放緩，尤其是工業(yè)增加值和投資需求增速明顯回落，導(dǎo)致各類裝備和能源原材料需求大幅下降，給東北經(jīng)濟(jì)比重較大的資源產(chǎn)業(yè)和裝備制造業(yè)等造成了較大沖擊。因此，在我國全面進(jìn)入新常態(tài)的初期，作為我國老工業(yè)基地的東北地區(qū)受到的沖擊當(dāng)然最大。

2.世界經(jīng)濟(jì)整體處于不景氣時(shí)期，各類經(jīng)濟(jì)體的運(yùn)轉(zhuǎn)要考慮周期性影響

世界經(jīng)濟(jì)不景氣導(dǎo)致的需求萎靡，使得工業(yè)品價(jià)格持續(xù)走低，從2015年開始，新一輪國際大宗商品價(jià)格下跌出現(xiàn)。東北地區(qū)以工業(yè)品生產(chǎn)為主，大部分產(chǎn)品價(jià)格自然相應(yīng)出現(xiàn)明顯下滑，企業(yè)利潤也隨之大幅回落。而以煤炭、石油為主的資源型城市，國際上能源及原材料價(jià)格下跌造成的負(fù)面影響更為深重。如黑龍江省的全國石油生產(chǎn)基地大慶市，經(jīng)濟(jì)增長速度處于歷史最低水平，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)均大幅下滑。國際經(jīng)濟(jì)周期放大了東北經(jīng)濟(jì)體中弱勢(shì)因素的影響力，這種低迷局面應(yīng)屬階段性而非永久性。

三、創(chuàng)新財(cái)政工作理念，將重心由傳統(tǒng)的收入側(cè)管理轉(zhuǎn)向精準(zhǔn)的支出側(cè)管理

財(cái)政收入的增長直接來源于經(jīng)濟(jì)增長，經(jīng)濟(jì)下滑時(shí)財(cái)政收入增速必然相應(yīng)放緩。在當(dāng)今稅收法定和非稅收入不斷得到規(guī)范的背景下，受宏觀經(jīng)濟(jì)尚未完全企穩(wěn)的大環(huán)境決定，注重收入側(cè)管理的傳統(tǒng)理念對(duì)于財(cái)政增收成效甚微，通過強(qiáng)化收入征管提高財(cái)政收入的做法不具可持續(xù)性。同時(shí)，瓦格納法則表明，隨著經(jīng)濟(jì)增長，財(cái)政支出會(huì)以更大比例增長。財(cái)政收入增速明顯放緩和財(cái)政支出快速剛性增長，迫切需要?jiǎng)?chuàng)新財(cái)政工作理念，更多聚焦于財(cái)政支出的科學(xué)化和精細(xì)化管理，有保有壓，注重績效，才能有效化解財(cái)政收支矛盾和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。東北地區(qū)財(cái)政收入出現(xiàn)大幅下降，更應(yīng)加強(qiáng)支出側(cè)管理的精準(zhǔn)度。

（一）全力保障民生支出，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定為第一要?jiǎng)?wù)

經(jīng)濟(jì)下滑會(huì)增加社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，可能激化經(jīng)濟(jì)高速增長所掩蓋的潛在矛盾，引起一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題的連鎖反應(yīng)。在錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，財(cái)政保民生的托底功能將越發(fā)凸顯。要充分發(fā)揮財(cái)政的“定海神針”作用，把有限的財(cái)力用于保障民生需求，完善社會(huì)救助體系；深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革；著力支持教育、文化和體育等事業(yè)發(fā)展；完善生態(tài)補(bǔ)償政策，改善生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和諧發(fā)展。東北地區(qū)當(dāng)前應(yīng)全力保障以下幾項(xiàng)重點(diǎn)民生支出：

一是加大棚戶區(qū)改造力度。僅黑龍江省雞西、七臺(tái)河、雙鴨山、鶴崗四大煤城就有各類棚戶區(qū)23.6萬戶沒有改造，迫切需要加大財(cái)政投入。

二是妥善處理國企改制遺留問題。東北地區(qū)國有經(jīng)濟(jì)比重高，國企改制遺留問題較為突出。以黑龍江省為例，首先是中央下放企業(yè)“三供一業(yè)”移交改造問題，企業(yè)辦社會(huì)負(fù)擔(dān)重，分離進(jìn)程緩慢，需要財(cái)政長期投入。其次，廠辦大集體改革需要安置123.8萬人，按規(guī)定中央財(cái)政補(bǔ)助212.06億元，地方政府和企業(yè)拿出238.49億元，但現(xiàn)存企業(yè)94.7%資不抵債，需要地方財(cái)政加以支持。此外，森工系統(tǒng)“知青工”7萬4千人的安置問題一直拖置，現(xiàn)又加上其子女近20萬“小知青”，安置壓力進(jìn)一步加大，亟待財(cái)政解決。國企改制遺留問題涉及面廣、影響力大，事關(guān)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，應(yīng)予以優(yōu)先考慮。

三是確保民生設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)。近幾年按照國家要求，東北地區(qū)不斷加大民生投入，在教育、文化、體育、醫(yī)療等方面都興建了大量民生設(shè)施。隨著新建設(shè)施竣工投用，運(yùn)行費(fèi)用不斷增加，加上工資調(diào)整及各種保險(xiǎn)支出逐年增長，需要加大財(cái)政保運(yùn)轉(zhuǎn)支出，保障各類民生設(shè)施的正常使用，真正起到改善民生的作用。

（二）著力謀劃轉(zhuǎn)型支出，以結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整為重點(diǎn)目標(biāo)

受其資源稟賦決定，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型緩慢。以遼寧省為例，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，2015年上半年第三產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重僅為46.7%，比我國的總體水平（51%）尚低3個(gè)百分點(diǎn)。從需求結(jié)構(gòu)看，經(jīng)濟(jì)增長中投資貢獻(xiàn)率曾超過70%，內(nèi)需結(jié)構(gòu)甚至與全國平均水平相比都還存在較大的差距。從所有制結(jié)構(gòu)看，2015年上半年民營經(jīng)濟(jì)開始全面下滑：增加值同比增長3%，相較2014年同期回落8個(gè)百分點(diǎn)；上交稅金同比下降10.2%，回落20個(gè)百分點(diǎn)；固定資產(chǎn)投資同比下降16.2%，回落23.5個(gè)百分點(diǎn)。

為加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整步伐，應(yīng)積極探索創(chuàng)新財(cái)政投入和支持方式，全力支持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、改革驅(qū)動(dòng)、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、開放驅(qū)動(dòng)。加大重點(diǎn)服務(wù)業(yè)集聚區(qū)、公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)扶持力度，培育現(xiàn)代服務(wù)業(yè)增長點(diǎn)。支持各地融入“一帶一路”建設(shè)、推進(jìn)“走出去”戰(zhàn)略實(shí)施等。加大對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)和小微企業(yè)發(fā)展的支持力度，設(shè)立專門的天使投資母基金，制定更加優(yōu)惠的政策吸引社會(huì)資本和各地財(cái)政出資。

（三）大力壓縮柔性支出，以節(jié)約財(cái)政資金為主導(dǎo)方向

認(rèn)真落實(shí)中央有關(guān)厲行節(jié)約的要求，強(qiáng)化支出預(yù)算約束，嚴(yán)禁超支或無預(yù)算安排支出。合理安排經(jīng)濟(jì)建設(shè)和穩(wěn)增長支出，通過設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資（引導(dǎo)）基金、產(chǎn)業(yè)投資基金、工業(yè)助保金試點(diǎn)等多個(gè)途徑，充分發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的引導(dǎo)作用，撬動(dòng)更多的社會(huì)資本投向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，避免財(cái)政孤軍奮戰(zhàn)的局面，千方百計(jì)節(jié)約財(cái)政資金，以有限的投入催生預(yù)期的宏觀調(diào)控目標(biāo)。嚴(yán)控“三公經(jīng)費(fèi)”及非必要支出，在機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌、工資政策調(diào)整的過程中嚴(yán)防超標(biāo)準(zhǔn)或變相“漲薪”現(xiàn)象。嚴(yán)查“僵尸企業(yè)”，建立健全退出機(jī)制，防止資源的無效占用，逐步削減地方財(cái)政的支持和補(bǔ)助。

（四）努力提高支出績效，以強(qiáng)化財(cái)政職能為根本依據(jù)

財(cái)政支出是財(cái)政職能的重要體現(xiàn)，而支出績效直接決定了財(cái)政職能履行的有效性。應(yīng)優(yōu)化預(yù)算收支計(jì)劃的編制，特別是要加快建立3～5年中期滾動(dòng)預(yù)算，提升資金績效。整合運(yùn)用財(cái)政庫底資金與在途資金，特別是各地為數(shù)可觀的“財(cái)政專戶”滯存資金，整合歸并專項(xiàng)資金，使之與地區(qū)預(yù)算有機(jī)協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌使用。健全財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)體系，構(gòu)建事前、事中、事后三位一體的績效評(píng)價(jià)流程，完善績效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋及應(yīng)用機(jī)制。

負(fù)責(zé)人：白景明

執(zhí)筆：白景明于長革李靖梁強(qiáng)

（責(zé)任編輯：邢荷生）