我國(guó)財(cái)政年度預(yù)算和中期規(guī)劃編制的體制機(jī)制探討

吳漢寶

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我國(guó)財(cái)政年度預(yù)算和中期規(guī)劃編制的體制機(jī)制探討

吳漢寶

內(nèi)容提要：經(jīng)濟(jì)增速放緩和財(cái)政收入增速下降，地方各級(jí)政府都有自己的發(fā)展規(guī)劃，各個(gè)部門(mén)都有自己的政績(jī)考量，“三農(nóng)”、教育、民生等支出不斷增長(zhǎng)的剛性需求加劇了地方財(cái)政收支矛盾，也對(duì)政府預(yù)算管理改革提出了新的要求。在新預(yù)算法背景下，政府預(yù)算管控方式由傳統(tǒng)的年度預(yù)算向中期預(yù)算管理轉(zhuǎn)變，本文著重對(duì)預(yù)算編制的體制機(jī)制問(wèn)題進(jìn)行研究，并結(jié)合國(guó)內(nèi)外績(jī)效預(yù)算管理改革實(shí)踐，提出推進(jìn)改革的思路和建議。

關(guān)鍵詞：年度預(yù)算中期財(cái)政規(guī)劃體制機(jī)制新預(yù)算法績(jī)效預(yù)算管理

隨著改革的不斷深化，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)。GDP增速放緩，財(cái)政收入增速下降，收支矛盾加劇。地方各級(jí)政府都有發(fā)展規(guī)劃，地方各個(gè)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)都有政績(jī)要求，“三農(nóng)”、教育、民生等支出不斷增長(zhǎng)，等等，都對(duì)財(cái)政資金有剛性需求，財(cái)政一旦入不敷出，就會(huì)成為“眾矢之的”。然而，一些地方和部門(mén)，對(duì)財(cái)政項(xiàng)目資金的申請(qǐng)和使用缺乏科學(xué)、合理的計(jì)劃，不是通過(guò)規(guī)范的財(cái)政預(yù)算追加，而是想方設(shè)法“跑”資金，有的甚至通過(guò)虛報(bào)項(xiàng)目追加，而要來(lái)的錢(qián)卻沒(méi)有具體的項(xiàng)目支撐，造成資金沉淀或浪費(fèi)等。諸如此類(lèi)問(wèn)題，根源是目前我國(guó)財(cái)政年度預(yù)算和中期規(guī)劃編制的體制機(jī)制存在缺陷。完善年度預(yù)算和中期規(guī)劃編制的體制機(jī)制，用法律和制度來(lái)規(guī)范財(cái)政和用款單位的行為，才能更好地實(shí)現(xiàn)依法理財(cái)，依法用財(cái)。

一、目前我國(guó)財(cái)政年度預(yù)算編制中存在的問(wèn)題

（一）預(yù)算約束力不強(qiáng)，立法及監(jiān)管不到位

目前，政府預(yù)算約束力不強(qiáng)是一個(gè)從中央到地方普遍存在的問(wèn)題。每年人大、審計(jì)都提出預(yù)決算數(shù)額差距較大、年初預(yù)算剛性不強(qiáng)等問(wèn)題。在過(guò)去的體制設(shè)計(jì)中，注重了政府預(yù)算的計(jì)劃功能，忽視了法律約束體系。體現(xiàn)在預(yù)算編制制度的立法與具體的預(yù)算內(nèi)容安排上，體現(xiàn)為在向人大提交的預(yù)算報(bào)告中往往缺乏詳細(xì)具體的預(yù)算指標(biāo)和細(xì)化到部門(mén)的具體支出項(xiàng)目，存在著預(yù)算編制粗糙、內(nèi)容簡(jiǎn)單、外行看不懂、內(nèi)行不明白等問(wèn)題，沒(méi)有確保經(jīng)人大審查批準(zhǔn)的政府預(yù)算必要的完整性、嚴(yán)肅性與權(quán)威性等。人大無(wú)法對(duì)預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行有效的監(jiān)督。在預(yù)算編制程序上，雖然編制、審查和執(zhí)行等一個(gè)環(huán)節(jié)不少，但支出預(yù)算的編制是按照資金性質(zhì)歸類(lèi)，不同部門(mén)、單位，其資金性質(zhì)和來(lái)源不同，各種如行政經(jīng)費(fèi)、專(zhuān)項(xiàng)資金、項(xiàng)目支出等資金的分配和使用權(quán)掌握在各級(jí)政府分管領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)手中，權(quán)力、人情、不規(guī)范行為等都可以左右預(yù)算的編制、審查和執(zhí)行。再加上部門(mén)資金管理制度不完善、內(nèi)控機(jī)制不全、標(biāo)準(zhǔn)核定不明確、權(quán)責(zé)監(jiān)督不到位、績(jī)效考核體系不完善等因素影響，造成預(yù)算執(zhí)行困難，各種資金追加事項(xiàng)就在所難免。

（二）預(yù)算單位對(duì)預(yù)算編制重視不夠，內(nèi)控制度缺失，缺乏績(jī)效理念

各預(yù)算單位“重決算”、“輕預(yù)算”，忽視預(yù)算所具有的計(jì)劃性和法律效力的現(xiàn)象普遍存在，認(rèn)為只有決算才能反映其政績(jī)。在編制部門(mén)預(yù)算時(shí)，不重視項(xiàng)目的系統(tǒng)性、必要性或可行性論證，為獲得更多財(cái)政資金，往往想方設(shè)法設(shè)項(xiàng)目、爭(zhēng)資金，盲目求多求大，提高資金總額，不考慮項(xiàng)目資金使用的途徑和效益，缺少必要的內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制和績(jī)效管理制度，項(xiàng)目資金的效率、效能也就很難發(fā)揮出來(lái)，有的還造成用款單位與財(cái)政部門(mén)的討價(jià)還價(jià)甚至是對(duì)立關(guān)系。

（三）預(yù)算編制隨意、不規(guī)范，可執(zhí)行性不強(qiáng)

一是預(yù)算單位還沿襲著以往“簡(jiǎn)化預(yù)算、隨用隨要”思想，對(duì)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的核定、費(fèi)用預(yù)測(cè)、年度計(jì)劃安排等工作研究不夠，基礎(chǔ)工作不到位，預(yù)算編制隨意和長(zhǎng)官意志嚴(yán)重，有些單位一個(gè)人幾天時(shí)間就把本部門(mén)一年的預(yù)算編制完成，這種隨意“編”出來(lái)的預(yù)算，錯(cuò)報(bào)、漏報(bào)在所難免，更談不上具有法制性、準(zhǔn)確性、可行性和績(jī)效性。

二是預(yù)算單位內(nèi)部各職能部門(mén)對(duì)預(yù)算編制的重要性和嚴(yán)肅性認(rèn)識(shí)不到位，認(rèn)為編制預(yù)算是財(cái)務(wù)部門(mén)的事情，是走形式、要資金而已。對(duì)次年工作規(guī)劃不細(xì)致、不周全，任務(wù)不具體，用款比較模糊。財(cái)務(wù)部門(mén)與其他部門(mén)及下級(jí)單位間信息數(shù)據(jù)不對(duì)稱(chēng)，無(wú)法獲得部門(mén)的真實(shí)預(yù)算需求，只能依靠部門(mén)及下級(jí)單位上報(bào)數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算，造成財(cái)務(wù)部門(mén)編制預(yù)算的不真實(shí)。

三是不能?chē)?yán)格按照《政府集中采購(gòu)目錄》編制政府采購(gòu)預(yù)算。一些部門(mén)的預(yù)算編制較粗，許多項(xiàng)目仍然沿襲過(guò)去切塊打捆編報(bào)的老辦法，沒(méi)有按要求細(xì)化到具體單位和項(xiàng)目，不但增加了預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督的不確定性，而且很難和國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)等管理制度銜接。

四是編制方法上還是采用傳統(tǒng)的基數(shù)加增長(zhǎng)法，雖然可以簡(jiǎn)化預(yù)算編制過(guò)程，但會(huì)造成預(yù)算難以準(zhǔn)確、科學(xué)地反映下年真實(shí)的支出需求，大部分單位在執(zhí)行中存在超預(yù)算支出、執(zhí)行困難、調(diào)整變動(dòng)等問(wèn)題。公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)固化，造成基本支出預(yù)算不能準(zhǔn)確地滿(mǎn)足實(shí)際需求，導(dǎo)致執(zhí)行中基本支出與項(xiàng)目支出普遍混用、擠占和挪用。

六是編制時(shí)間過(guò)短，代編現(xiàn)象嚴(yán)重。預(yù)算編制通知一般在上年10月份下達(dá)，2月份人代會(huì)開(kāi)始審議預(yù)算草案，編制時(shí)間短短的三、四個(gè)月，有的甚至更短?；鶎訂挝桓静豢赡茏龅街鸺?jí)編報(bào)匯總預(yù)算，被迫由主管單位估列代編。

（四）預(yù)算編制缺乏前瞻性，定額及標(biāo)準(zhǔn)體系不完善，信息滯后

部門(mén)預(yù)算預(yù)測(cè)不足，對(duì)預(yù)算的整體測(cè)算不精細(xì)，對(duì)可能出現(xiàn)的費(fèi)用沒(méi)有做到充分的測(cè)算，預(yù)算編制時(shí)間倉(cāng)促造成內(nèi)容不夠細(xì)化，很多單位將資金“切塊”分給執(zhí)行部門(mén)再分配，甚至固化了資金在部門(mén)之間的分配格局。

部門(mén)預(yù)算編制的標(biāo)準(zhǔn)定額體系不完善，使預(yù)算部門(mén)很難確定工作及項(xiàng)目的合理支出規(guī)模。部門(mén)預(yù)算編制中基礎(chǔ)數(shù)據(jù)又依賴(lài)于各下級(jí)單位、部門(mén)上報(bào)，而下級(jí)單位、部門(mén)編制預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，預(yù)算精準(zhǔn)性差，“自留地”空間較大。

預(yù)算編制的思想、框架、制度和工作機(jī)制都可以通過(guò)信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)，但目前預(yù)算編制主要受體制機(jī)制束縛，各部門(mén)在信息獲取方面不能共享，信息不完整和不公開(kāi)，財(cái)政與其他部門(mén)、其他部門(mén)之間、部門(mén)與政府之間仍然缺少信息溝通與協(xié)作的有效機(jī)制。

（五）缺少協(xié)調(diào)統(tǒng)領(lǐng)預(yù)算編制的“超部門(mén)機(jī)構(gòu)”

目前，我國(guó)財(cái)政資金管理受“政出多門(mén)”、“錢(qián)出多門(mén)”和“條塊分割”的行政體制與財(cái)政體制影響，預(yù)算編制處于一種以部門(mén)意見(jiàn)為主“自下而上”的被動(dòng)狀態(tài)，財(cái)政部門(mén)在部門(mén)編制預(yù)算建議數(shù)的基礎(chǔ)上下達(dá)預(yù)算控制數(shù)，然后部門(mén)再根據(jù)預(yù)算控制數(shù)編制預(yù)算報(bào)送財(cái)政部門(mén)。這就導(dǎo)致規(guī)劃與預(yù)算的脫節(jié)，沖淡了政策重點(diǎn)。盡管財(cái)政部門(mén)與發(fā)改委在預(yù)算編制時(shí)經(jīng)常開(kāi)會(huì)協(xié)調(diào)，但對(duì)各部門(mén)來(lái)說(shuō)，資金來(lái)源多渠道，并不全部反映在預(yù)算中，這也造成各部門(mén)對(duì)支出結(jié)果沒(méi)有較強(qiáng)的責(zé)任感，導(dǎo)致了多重程序下的復(fù)式預(yù)算決策。

（六）財(cái)政部門(mén)預(yù)算地位和權(quán)力層級(jí)較低，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的預(yù)算研究機(jī)構(gòu)

預(yù)算編制、執(zhí)行和決算的主要工作都是由財(cái)政預(yù)算機(jī)構(gòu)來(lái)完成，但財(cái)政部門(mén)在整個(gè)預(yù)算編制過(guò)程中，不僅要考慮政府最高決策層的政策需求，還要統(tǒng)籌各個(gè)部門(mén)的預(yù)算額度，往往左右為難，很難做出各方都滿(mǎn)意的預(yù)算方案。同時(shí)，由于財(cái)政部門(mén)沒(méi)有約束其他部門(mén)上報(bào)的預(yù)算數(shù)額的權(quán)力，所以在整個(gè)預(yù)算編制過(guò)程中，時(shí)常會(huì)做出妥協(xié)，而不能與政府的公共政策相一致，有時(shí)也無(wú)法有效地滿(mǎn)足公眾對(duì)公共產(chǎn)品的需求。預(yù)算機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備不能夠滿(mǎn)足預(yù)算過(guò)程的需要，不利于預(yù)算的計(jì)劃性和科學(xué)性。

二、改革的思路

預(yù)算是政府的基本財(cái)政收支計(jì)劃，是對(duì)財(cái)政收支進(jìn)行事前、主動(dòng)管理的工具。預(yù)算必須具有科學(xué)性和前瞻性，與政府各項(xiàng)工作保持一致。國(guó)外的多年期財(cái)政計(jì)劃或中期預(yù)算，其核心和實(shí)質(zhì)仍然是年度預(yù)算，只是將多年期經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收支預(yù)測(cè)及政策規(guī)劃納入到預(yù)算編制程序中，為提升年度預(yù)算科學(xué)性和高質(zhì)量做了基礎(chǔ)性工作。建立預(yù)算與政府中長(zhǎng)期規(guī)劃相銜接的機(jī)制，可有助于預(yù)算安排的精準(zhǔn)性、平穩(wěn)性和中長(zhǎng)期性；建立與部門(mén)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃相一致的動(dòng)態(tài)項(xiàng)目庫(kù)，可以提高政府中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)和政府收支的準(zhǔn)確性、可靠性，從而推動(dòng)中期滾動(dòng)預(yù)算管理框架的構(gòu)建。

從國(guó)內(nèi)試點(diǎn)及國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，要解決好年度預(yù)算與中期財(cái)政規(guī)劃編制的體制機(jī)制問(wèn)題，財(cái)政必須主動(dòng)作為，提前為改革做好相應(yīng)的基礎(chǔ)準(zhǔn)備工作，如做好收支預(yù)測(cè)、明確支出定額標(biāo)準(zhǔn)、滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)及構(gòu)建中期預(yù)算編制框架等，建立并完善保障中期規(guī)劃管理運(yùn)行的體制機(jī)制，使年度預(yù)算和中期籌劃思想深入到預(yù)算編制的各個(gè)方面。

（一）體現(xiàn)預(yù)算法制化原則，嚴(yán)格落實(shí)新《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算編制的重點(diǎn)要求和法定紅線

落實(shí)新《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算編制的重點(diǎn)要求，避免突破法定紅線。如要編制完整、規(guī)范的預(yù)決算，建立完整的政府預(yù)算體系，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，實(shí)施中期規(guī)劃，編制滾動(dòng)預(yù)算；避免突破法定紅線。不違規(guī)調(diào)整預(yù)算、改變預(yù)算支出用途，不違規(guī)開(kāi)設(shè)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，不截留、占用、挪用或者拖欠應(yīng)當(dāng)上繳國(guó)家的預(yù)算收入等。

（二）體現(xiàn)預(yù)算重要性原則，理順權(quán)力關(guān)系，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)

需要從地方政府層面推動(dòng)理順預(yù)算權(quán)力關(guān)系：

一是進(jìn)一步提高對(duì)預(yù)算法律地位的認(rèn)識(shí)，各級(jí)各部門(mén)應(yīng)嚴(yán)格按照新《預(yù)算法》規(guī)定編制預(yù)算。

二是建議組建與政府組成部門(mén)同級(jí)別的預(yù)算編制專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)做法是設(shè)立專(zhuān)門(mén)的政府預(yù)算編制機(jī)構(gòu)。通過(guò)對(duì)河北省財(cái)政廳、河南省焦作市調(diào)研了解到，他們也都設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)和預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)，統(tǒng)領(lǐng)預(yù)算的編制、執(zhí)行。預(yù)算編制機(jī)構(gòu)由分管財(cái)政的政府領(lǐng)導(dǎo)主持，財(cái)政部門(mén)牽頭，各預(yù)算單位都是同級(jí)預(yù)算編制機(jī)構(gòu)的成員，可邀請(qǐng)人大財(cái)經(jīng)委、預(yù)工委代表參與。該機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)：商討、審議財(cái)政提交的宏觀經(jīng)濟(jì)與財(cái)政政策報(bào)告，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大戰(zhàn)略及規(guī)劃，確定下個(gè)預(yù)算年度各預(yù)算部門(mén)基本資金供給額度、重大項(xiàng)目保障、財(cái)政收支重點(diǎn)及部門(mén)支出限額，每年度定期出臺(tái)預(yù)算編制指南，引領(lǐng)各單位年度預(yù)算和中期規(guī)劃的編制。財(cái)政部門(mén)的年度預(yù)算和中期滾動(dòng)預(yù)算指南，包括編制原則、指導(dǎo)方針、編制細(xì)節(jié)（如預(yù)算分類(lèi)、數(shù)據(jù)口徑、預(yù)算范圍和編制說(shuō)明等）、定額標(biāo)準(zhǔn)及預(yù)算限額等，并提供分類(lèi)詳盡的項(xiàng)目編制模板。

三是建議將審計(jì)劃歸人大。我國(guó)將審計(jì)劃歸于行政權(quán)的范疇，隸屬于行政機(jī)構(gòu)，但審計(jì)從根本上來(lái)說(shuō)屬于監(jiān)督權(quán)，而預(yù)算的監(jiān)督權(quán)應(yīng)歸屬于人大，這在新預(yù)算法和人大的相關(guān)法律中都有著明確的規(guī)定。但目前人大本身尚不具備預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)條件，只有通過(guò)審計(jì)機(jī)構(gòu)才能獲得有效的數(shù)據(jù)和資料信息，再?gòu)闹邪l(fā)現(xiàn)并解決問(wèn)題。加強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算進(jìn)行審批和監(jiān)督的權(quán)力，具體包括：一是明確審查主體，完善審查過(guò)程；二是強(qiáng)化審批程序，完善審批流程；三是完善監(jiān)督方式和手段，提高監(jiān)督效能等。

四是將人大預(yù)算工作委員會(huì)轉(zhuǎn)為專(zhuān)門(mén)的預(yù)算委員會(huì)。我國(guó)對(duì)預(yù)算的審議主要通過(guò)人大財(cái)經(jīng)委和人大常委會(huì)預(yù)工委來(lái)完成。由人大代表和專(zhuān)職的預(yù)算工作專(zhuān)家組成新的人大預(yù)工委，將財(cái)經(jīng)委原有涉及預(yù)算審查的所有權(quán)力移交給預(yù)工委。主要負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)算草案及預(yù)算調(diào)整方案的初審，提出意見(jiàn)報(bào)告，以及預(yù)算的審查和執(zhí)行監(jiān)督。

成立預(yù)算審查委員會(huì)。統(tǒng)一審查預(yù)算及決算，綜合協(xié)調(diào)和組織各委員會(huì)的工作，并總體負(fù)責(zé)總預(yù)決算結(jié)果審查。

表1　人大財(cái)經(jīng)委及預(yù)工委財(cái)政預(yù)算方面的主要職責(zé)

（三）體現(xiàn)預(yù)算規(guī)范性原則，構(gòu)建公共預(yù)算審查、監(jiān)督制度

要實(shí)現(xiàn)政府決策與預(yù)算編制的規(guī)范化、科學(xué)化、民主化，建議借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)：國(guó)會(huì)對(duì)政府預(yù)算的審查監(jiān)督機(jī)制。

一是增加“預(yù)算修正案”①人大代表可以按照收支平衡的原則依法聯(lián)名提出修正本級(jí)預(yù)算草案的議案，由大會(huì)主席團(tuán)決定是否提交大會(huì)表決。修正案通過(guò)后，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)決議調(diào)整預(yù)算，提交大會(huì)表決。環(huán)節(jié)。在政府公開(kāi)預(yù)算和執(zhí)行的基礎(chǔ)上，完善地方人大對(duì)預(yù)算的審查、監(jiān)督機(jī)制，在制度設(shè)計(jì)上完善人民代表的預(yù)算審查權(quán)，在預(yù)算審查階段增加“預(yù)算修正案”環(huán)節(jié)，使審查預(yù)算草案中的異議得到合理、合法的修正。

二是引入預(yù)算聽(tīng)證制度②預(yù)算聽(tīng)證，是指常委會(huì)初步審查預(yù)算草案過(guò)程中，通過(guò)舉行公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，充分聽(tīng)取人大代表和社會(huì)公眾的意見(jiàn)，為本級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)本級(jí)財(cái)政預(yù)算提供審查意見(jiàn)的程序性安排。。研究出臺(tái)《地方預(yù)算審查監(jiān)督辦法》，強(qiáng)化地方人大預(yù)工委對(duì)政府預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)力，包括：要求人大預(yù)工委提前介入政府預(yù)算編制工作，可引入“預(yù)算聽(tīng)證會(huì)”方式進(jìn)行審查，聽(tīng)證會(huì)形成的聽(tīng)證報(bào)告作為人大常委會(huì)初審預(yù)算草案的重要依據(jù)，最終形成人大常委會(huì)預(yù)算初審意見(jiàn)提交政府，政府應(yīng)依據(jù)初審意見(jiàn)酌情修正，并為推進(jìn)政府預(yù)算實(shí)質(zhì)性審查監(jiān)督提供可行的措施。

三是建立人大常委會(huì)對(duì)政府預(yù)算年度初審制度，成立預(yù)算審查委員會(huì)。

四是要求政府細(xì)化預(yù)算草案后方可提交人大預(yù)工委審查。使政府預(yù)算更為直觀、通俗、全面地反映政府收支情況，保證代表在較短時(shí)間內(nèi)能夠清晰全面地掌握政府預(yù)算草案的政策導(dǎo)向和基本情況，便于提出預(yù)算審查意見(jiàn)。政府預(yù)算經(jīng)人大審議通過(guò)后，政府編寫(xiě)年度預(yù)算情況簡(jiǎn)介，包括年度財(cái)政收支情況、政府主要工作、政府支出構(gòu)成和明細(xì)情況，通過(guò)政府網(wǎng)站向公眾發(fā)布，提高預(yù)算透明度，便于社會(huì)公眾對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督。

五是規(guī)范政府預(yù)算管理并提高管理水平。包括深化部門(mén)預(yù)算改革，確保預(yù)算過(guò)程的合規(guī)性；形成預(yù)算與政策的連結(jié)機(jī)制；明確法律責(zé)任追究制度；建立和健全預(yù)算公開(kāi)、信息共享制度等。

（四）體現(xiàn)預(yù)算精細(xì)化原則，推進(jìn)“以事定支”，強(qiáng)化支出主體責(zé)任，推進(jìn)項(xiàng)目中期規(guī)劃管理

一是積極推進(jìn)“以事定支”，打破“基數(shù)+增長(zhǎng)”的固有模式，按照“零基預(yù)算”的思維編制部門(mén)預(yù)算，做到以事定錢(qián)。

二是強(qiáng)化支出主體責(zé)任，按省本級(jí)和補(bǔ)助市縣劃分項(xiàng)目支出，省本級(jí)支出要細(xì)化到具體實(shí)施單位，減少執(zhí)行中的再分配，克服預(yù)算執(zhí)行中的隨意性，保障資金下達(dá)進(jìn)度。已明確到項(xiàng)目單位和具體用途的資金，本年度申報(bào)的投資預(yù)算按照“花錢(qián)者負(fù)責(zé)進(jìn)度和績(jī)效”的原則，由項(xiàng)目單位負(fù)責(zé)、財(cái)政部門(mén)監(jiān)督，逐月向主管部門(mén)匯報(bào)支出進(jìn)度，以“財(cái)政預(yù)算量”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸С鰧?shí)物量”的比率來(lái)衡量各主體單位的績(jī)效和質(zhì)量。

三是實(shí)行項(xiàng)目支出預(yù)算中期規(guī)劃管理，打破一年定事定錢(qián)、三年實(shí)施花完的舊模式，項(xiàng)目經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議批準(zhǔn)后，項(xiàng)目主體單位根據(jù)項(xiàng)目計(jì)劃情況，分年度申報(bào)預(yù)算，財(cái)政分年度安排資金。各部門(mén)單位要依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃和黨委、政府一定時(shí)期內(nèi)的重大戰(zhàn)略部署和跨年度預(yù)算平衡的需要，參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和本年度收支預(yù)測(cè)，研究制定職能領(lǐng)域的項(xiàng)目編制，明確發(fā)展目標(biāo)、投入重點(diǎn)和預(yù)期績(jī)效，編制三年分年度的滾動(dòng)實(shí)施計(jì)劃和分解目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，篩選論證項(xiàng)目，編制項(xiàng)目預(yù)算，建立連續(xù)的預(yù)算滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)。各部門(mén)在編制年度計(jì)劃的同時(shí)，同步編報(bào)其后兩年發(fā)展性支出預(yù)算建議計(jì)劃，形成部門(mén)支出三年滾動(dòng)預(yù)算草案，經(jīng)政府批準(zhǔn)后作為部門(mén)下年度預(yù)算的依據(jù)之一。

四是細(xì)化預(yù)算項(xiàng)目分類(lèi)。不斷細(xì)化項(xiàng)目分類(lèi)，對(duì)應(yīng)于部門(mén)職能活動(dòng)的支出項(xiàng)目越細(xì)，編制預(yù)算就更有章可循。研究細(xì)化項(xiàng)目分類(lèi)，可按照支出用途進(jìn)行大、小分類(lèi)并細(xì)化，每一小類(lèi)對(duì)應(yīng)設(shè)計(jì)一套支出構(gòu)成模板，進(jìn)一步細(xì)化項(xiàng)目預(yù)算填報(bào)內(nèi)容。

（五）體現(xiàn)預(yù)算績(jī)效化原則，構(gòu)建以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算編制體系

推進(jìn)構(gòu)建以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算管理模式，使預(yù)算編制遵循“戰(zhàn)略目標(biāo)-工作目標(biāo)-政府產(chǎn)出-政府投入”的管理邏輯，即政府預(yù)算部門(mén)根據(jù)黨委和人大制定的戰(zhàn)略目標(biāo)、部門(mén)職責(zé)定位和部門(mén)中長(zhǎng)期規(guī)劃，制定年度部門(mén)工作目標(biāo)；根據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo)和年度目標(biāo)來(lái)確定績(jī)效目標(biāo)，根據(jù)績(jī)效目標(biāo)和提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，最終確定政府年度預(yù)算。在此框架下，完善操作辦法和編審制度，政府預(yù)算按照“兩上兩下”編制流程，系統(tǒng)設(shè)計(jì)績(jī)效預(yù)算立項(xiàng)評(píng)價(jià)流程，構(gòu)建PART績(jī)效評(píng)級(jí)工具①上海市閔行區(qū)2010年出臺(tái)《閔行區(qū)關(guān)于全面開(kāi)展“以結(jié)果為導(dǎo)向”預(yù)算管理改革的實(shí)施意見(jiàn)》。。按照以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算改革總體框架，要求政府部門(mén)完成《預(yù)算編制報(bào)告》，全面說(shuō)明部門(mén)職能、總體工作目標(biāo)和明細(xì)目標(biāo)，承諾目標(biāo)完成所要達(dá)到的預(yù)期結(jié)果。具體保障措施包括：

一是建立健全績(jī)效預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用、績(jī)效問(wèn)責(zé)、績(jī)效信息公開(kāi)等制度辦法。建立績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)，將績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)納入指標(biāo)庫(kù)管理，根據(jù)運(yùn)行情況，每年對(duì)指標(biāo)設(shè)置及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及方法展開(kāi)評(píng)估，不斷充實(shí)完善，逐步建立科學(xué)規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

二是建立并完善預(yù)算部門(mén)職責(zé)活動(dòng)目錄（詳見(jiàn)第三部分建議內(nèi)容），規(guī)范部門(mén)績(jī)效預(yù)算管理結(jié)構(gòu)，建立職責(zé)活動(dòng)分類(lèi)目錄，并不斷完善部門(mén)活動(dòng)績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)。

三是利用項(xiàng)目庫(kù)系統(tǒng)，對(duì)每個(gè)項(xiàng)目從立項(xiàng)申報(bào)、預(yù)算編審、預(yù)算執(zhí)行（調(diào)整細(xì)化、資金撥付、會(huì)計(jì)核算）、決算編制、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)行全程跟蹤管理，實(shí)現(xiàn)預(yù)算項(xiàng)目與資金指標(biāo)的緊密銜接。

四是健全績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，制定三年中期績(jī)效評(píng)價(jià)總體規(guī)劃，構(gòu)建部門(mén)自評(píng)價(jià)、財(cái)政重點(diǎn)再評(píng)價(jià)和第三方評(píng)價(jià)相結(jié)合的績(jī)效評(píng)價(jià)新模式。

（六）體現(xiàn)預(yù)算編制常態(tài)化原則，做好宏觀經(jīng)濟(jì)與財(cái)政收支預(yù)測(cè)，完善配套措施

預(yù)算是一項(xiàng)經(jīng)常性工作。從年初開(kāi)始，預(yù)算編制機(jī)構(gòu)就要組織力量科學(xué)準(zhǔn)確分析研判宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和稅收政策變動(dòng)，重點(diǎn)對(duì)財(cái)政收支增長(zhǎng)情況做出科學(xué)預(yù)測(cè)，為部門(mén)預(yù)算編制提供收入預(yù)測(cè)與政策重點(diǎn)，確定部門(mén)支出的限額。從第二季度開(kāi)始到提交人代會(huì)討論前，進(jìn)入下年度預(yù)算編制程序。財(cái)政部門(mén)要加強(qiáng)同發(fā)改委、國(guó)地稅、人大預(yù)工委及各預(yù)算編制部門(mén)的信息溝通與協(xié)作，通過(guò)預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，從整合“由上而下”地確定財(cái)政資源總量和“由下而上”地確定部門(mén)支出政策及項(xiàng)目的雙向溝通，到滾動(dòng)規(guī)劃編制所需的財(cái)政收支預(yù)測(cè)分析、支出標(biāo)準(zhǔn)、定額、文本規(guī)范等基礎(chǔ)信息提供，積極協(xié)調(diào)關(guān)系，做好溝通指導(dǎo)等工作，保障預(yù)算編制方案的科學(xué)性、指導(dǎo)性和可操作性。

在制度建設(shè)上，除了為中期滾動(dòng)預(yù)算改革明確編制原則、內(nèi)容、基本程序、試編目標(biāo)、推進(jìn)步驟和重點(diǎn)工作等指引外，預(yù)算編制機(jī)構(gòu)還應(yīng)組織制定滾動(dòng)預(yù)算的基本規(guī)范，對(duì)文本內(nèi)容、文本格式等統(tǒng)一規(guī)定和細(xì)化。技術(shù)上，組織信息技術(shù)人員在完善項(xiàng)目庫(kù)管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，研發(fā)建立連續(xù)滾動(dòng)的預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)，完善部門(mén)預(yù)算編報(bào)系統(tǒng)及預(yù)算編審系統(tǒng)，修改和完善部門(mén)預(yù)算中相關(guān)預(yù)算表格，并進(jìn)行相關(guān)軟件系統(tǒng)的升級(jí)完善，保障部門(mén)滾動(dòng)預(yù)算建議計(jì)劃的完整編制和及時(shí)上報(bào)。同時(shí)，還要加大對(duì)部門(mén)的組織培訓(xùn)、宣傳推廣和監(jiān)督指導(dǎo)力度。

三、財(cái)政年度預(yù)算和中期規(guī)劃編制的體制機(jī)制建議

（一）構(gòu)建部門(mén)預(yù)算職責(zé)活動(dòng)框架，推動(dòng)“以事定支”的預(yù)算管理體制

可借鑒河北省財(cái)政廳“以事定支”的做法：預(yù)算管理重心轉(zhuǎn)向績(jī)效評(píng)價(jià)，通過(guò)建立“部門(mén)職責(zé)—工作活動(dòng)—預(yù)算項(xiàng)目”三個(gè)層級(jí)的預(yù)算管理結(jié)構(gòu)，將績(jī)效目標(biāo)移到事前，在編制預(yù)算時(shí)明確績(jī)效目標(biāo)，形成用錢(qián)先問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)的流程規(guī)范。其中“部門(mén)職責(zé)”是政府“三定”方案中賦予部門(mén)的職能和應(yīng)履行的主要責(zé)任；“工作活動(dòng)”是部門(mén)履行某項(xiàng)職責(zé)所采取的工作舉措；“預(yù)算項(xiàng)目”是支撐某項(xiàng)工作活動(dòng)開(kāi)展的具體支出事項(xiàng)，反映在財(cái)政預(yù)算中的具體內(nèi)容。這樣的層級(jí)設(shè)計(jì)，使部門(mén)所有預(yù)算項(xiàng)目清晰有序地歸集到相應(yīng)的職責(zé)和工作活動(dòng)目錄下，層次有序、責(zé)任清晰。在編制預(yù)算時(shí)明確績(jī)效目標(biāo)，既便于年度預(yù)算項(xiàng)目編制和審核，又為執(zhí)行評(píng)價(jià)、后續(xù)監(jiān)管、對(duì)比分析提供了載體。

同時(shí)，與績(jī)效預(yù)算管理三級(jí)結(jié)構(gòu)相對(duì)應(yīng)，建立起三級(jí)績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)體系，為預(yù)算編制、執(zhí)行和績(jī)效評(píng)價(jià)提供科學(xué)的管理依據(jù)。在部門(mén)職責(zé)層面，結(jié)合政府和部門(mén)中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)、年度規(guī)劃目標(biāo)，確定部門(mén)各項(xiàng)職責(zé)的年度績(jī)效目標(biāo)；在工作活動(dòng)層面，設(shè)立年度績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；在預(yù)算項(xiàng)目層面，設(shè)立項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)要量化，達(dá)到可審核、可監(jiān)控、可評(píng)價(jià)。

改革中需要各預(yù)算部門(mén)的通力配合，從部門(mén)“三定”職能中梳理出與績(jī)效預(yù)算框架中部門(mén)職責(zé)相一致的職責(zé)分項(xiàng)，再依據(jù)部門(mén)職責(zé)下的具體工作設(shè)計(jì)活動(dòng)和指標(biāo)分類(lèi)系統(tǒng)。改革后，預(yù)算審核應(yīng)改變直接審項(xiàng)目預(yù)算的做法，轉(zhuǎn)為先審部門(mén)職責(zé)績(jī)效目標(biāo)與政府工作部署的匹配性，特別是各級(jí)黨委、政府重大決策部署的落實(shí)情況，再審各項(xiàng)工作活動(dòng)績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)的科學(xué)性，然后審核預(yù)算項(xiàng)目與職責(zé)活動(dòng)的關(guān)聯(lián)性、立項(xiàng)的必要性，最終合理確定項(xiàng)目預(yù)算額度。

（二）加強(qiáng)財(cái)政信息化建設(shè)，以項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)實(shí)現(xiàn)預(yù)算“四位一體”改革

職責(zé)和活動(dòng)確定下來(lái)后，短期內(nèi)不應(yīng)做大的調(diào)整，這樣有利于部門(mén)中長(zhǎng)期規(guī)劃的實(shí)施。但項(xiàng)目是靈活的，每年都可能調(diào)整，這需要進(jìn)一步完善項(xiàng)目庫(kù)功能，規(guī)范和完善項(xiàng)目信息。項(xiàng)目庫(kù)系統(tǒng)全年開(kāi)放、隨時(shí)入庫(kù)、即時(shí)審核、滾動(dòng)管理。

開(kāi)發(fā)完善預(yù)算編制、管理信息系統(tǒng)，建立以部門(mén)的“職責(zé)—活動(dòng)—項(xiàng)目”為主要特點(diǎn)的預(yù)算結(jié)構(gòu)，將省級(jí)所有預(yù)算項(xiàng)目（包括年初預(yù)算項(xiàng)目申報(bào)和預(yù)算執(zhí)行中追加調(diào)整項(xiàng)目）全部納入預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)系統(tǒng)，支撐以預(yù)算編制和宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)為核心應(yīng)用，覆蓋所有相關(guān)單位、業(yè)務(wù)和資金，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通、優(yōu)化共享。

使項(xiàng)目庫(kù)系統(tǒng)成為與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行密切相關(guān)的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，將項(xiàng)目作為財(cái)政業(yè)務(wù)管理的主要對(duì)象和串聯(lián)點(diǎn)，讓項(xiàng)目的全生命周期管理充分融入財(cái)政各個(gè)業(yè)務(wù)的全過(guò)程。按照同步布置、同步申報(bào)項(xiàng)目、同步進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)、同步審核預(yù)算建議計(jì)劃、同步編制部門(mén)預(yù)算文本的思路，對(duì)列入三年滾動(dòng)預(yù)算項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)、實(shí)施內(nèi)容、投資金額、支出標(biāo)準(zhǔn)和政策依據(jù)等實(shí)行全流程審核，實(shí)現(xiàn)中期財(cái)政規(guī)劃與年度預(yù)算編制的統(tǒng)一。編、審一體的預(yù)算編制系統(tǒng)將預(yù)算編制和財(cái)政審核緊密的聯(lián)系在一起，財(cái)政清楚了解單位的申報(bào)情況，單位明白知道財(cái)政審核程序和進(jìn)度，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制流程的公開(kāi)透明。在此基礎(chǔ)上逐步建立包含財(cái)政管理基礎(chǔ)信息、財(cái)政收支運(yùn)行數(shù)據(jù)以及外部相關(guān)信息的大型數(shù)據(jù)中心，實(shí)現(xiàn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的集中存儲(chǔ)和統(tǒng)一管理，為決策分析提供全面、準(zhǔn)確、及時(shí)的數(shù)據(jù)支持。

以項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)為紐帶，推動(dòng)項(xiàng)目支出預(yù)算管理規(guī)范化、制度化，所有入庫(kù)項(xiàng)目都要通過(guò)可行性論證。加大項(xiàng)目篩選論證工作的有效性和合理性，同時(shí)對(duì)入庫(kù)項(xiàng)目進(jìn)行及時(shí)滾動(dòng)更新，做到項(xiàng)目申報(bào)與預(yù)算編制相銜接、預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行相對(duì)應(yīng)、預(yù)算執(zhí)行與績(jī)效評(píng)價(jià)相統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)“四位一體”的改革。

（三）完善預(yù)算編制定額標(biāo)準(zhǔn)體系

制定預(yù)算支出定額是一項(xiàng)復(fù)雜而重要的系統(tǒng)工程。完善基本支出預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系，分類(lèi)歸納整理和量化指標(biāo)體系，逐類(lèi)制訂和測(cè)算單項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的定額標(biāo)準(zhǔn)。研究設(shè)計(jì)“基礎(chǔ)定額+特殊因素”新的定額體系，根據(jù)政策變化、物價(jià)水平等實(shí)際因素，對(duì)日常公用經(jīng)費(fèi)定額、定額標(biāo)準(zhǔn)適時(shí)適當(dāng)調(diào)整。合理調(diào)整定額項(xiàng)目，測(cè)算核定定額標(biāo)準(zhǔn)，確定特殊因素指標(biāo)。對(duì)人員經(jīng)費(fèi)、日常公用經(jīng)費(fèi)管理進(jìn)行系統(tǒng)界定。探索建立項(xiàng)目支出指標(biāo)體系。對(duì)現(xiàn)有支出標(biāo)準(zhǔn)定額進(jìn)行梳理匯總。制定下一年度支出限額及其后兩年支出預(yù)算計(jì)劃的意見(jiàn)，并在此基礎(chǔ)上編制三年滾動(dòng)預(yù)算建議計(jì)劃及草案。該草案經(jīng)政府批準(zhǔn)后作為部門(mén)編報(bào)下年度預(yù)算的依據(jù)之一，以增強(qiáng)政策實(shí)施的連續(xù)性。

（四）建議調(diào)整財(cái)政年度，實(shí)行跨年度財(cái)政制度

建議實(shí)行跨年制財(cái)政年度，即當(dāng)年4月1日至次年3月31日。我國(guó)預(yù)算議案通過(guò)人大批準(zhǔn)時(shí)間多為3月份?，F(xiàn)行財(cái)政年度為1月1日～12月31日，也就是在預(yù)算草案通過(guò)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)前兩個(gè)多月時(shí)間里，財(cái)政處于法律上的空轉(zhuǎn)期，中央財(cái)政對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付、重大項(xiàng)目批準(zhǔn)等重要因素多為3月份。而且，北方地區(qū)項(xiàng)目動(dòng)工時(shí)間多為3月份之后，我國(guó)民眾習(xí)慣于過(guò)完春節(jié)開(kāi)始新一年的計(jì)劃和工作，經(jīng)濟(jì)狀況也從三月份開(kāi)始新一年的周期變化。從預(yù)算管理的法律效力、完整性和時(shí)效性來(lái)講，實(shí)行跨年制財(cái)政年度比較科學(xué)。從時(shí)間上，跨年制財(cái)政年度還能提升對(duì)下年度經(jīng)濟(jì)和財(cái)政預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)的預(yù)判質(zhì)量，從而提高預(yù)算編制質(zhì)量。

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Research on Institution and M echanism of Annual Budget and M edium-term Fiscal Plan

Wu Hanbao

Abstract：The economic downturn has substantially reduced fiscal revenues.All local governments have their own development plan and each department has its own political achievement assessmentmethod.In recent years,the expenditure on agriculture,education and livelihood not only exacerbated the contradiction of local government fiscal revenue and expenditure,but also put forward new requirement to the reform of government budgetingmanagement.Under the background of the new budget law of China,the government budget control mode has transferred from traditional annual budget to themedium-term budgetmanagement.Combined with the practice of performance budgetingmanagement reform at home and abroad,this paper emphatically studies institution andmechanism ofbudgetprocess,finally put forward ideasand suggestions for thebudgeting reform.

Key words：Annual budget;Medium-term fiscal plan;Mechanism;New budget law of China;Performance budgetingmanagement

作者簡(jiǎn)介：吳漢寶為寧夏回族自治區(qū)財(cái)政廳黨組副書(shū)記、副廳長(zhǎng)

中圖分類(lèi)號(hào)：F812.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2096-1391（2016）01-0030-09

（責(zé)任編輯：邢荷生）