德國國家治理的經(jīng)驗(yàn)與啟示

孫來斌

【摘要】德國不僅以其發(fā)達(dá)的科學(xué)技術(shù)和現(xiàn)代制造業(yè)聞名于世，而且以高水平的國家治理享譽(yù)全球。全球化、信息化、城市化等外在因素，以及德意志民族傳統(tǒng)歷史、社會(huì)現(xiàn)實(shí)等內(nèi)在因素，使德國國家治理現(xiàn)代化得到了很大的發(fā)展。他山之石，可以攻玉。我們可以從德國國家治理的經(jīng)驗(yàn)和做法中獲得一些借鑒和啟示。

【關(guān)鍵詞】德國 國家治理 權(quán)力監(jiān)督 【中圖分類號(hào)】D73/77 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

從20世紀(jì)90年代開始，在德國學(xué)術(shù)界，“治理”概念被越來越廣泛地運(yùn)用到法學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等各個(gè)領(lǐng)域，并通過在前面加上修飾性、限定性詞語而衍生出相關(guān)概念群，如“全球治理”“國家治理”“地方治理”“社會(huì)治理”“社區(qū)治理”“環(huán)境治理”“經(jīng)濟(jì)治理”等。但即便如此，到目前為止，對(duì)于“治理”概念仍存許多歧見。柏林赫爾蒂公共管理學(xué)院費(fèi)德勒教授等人認(rèn)為，由“統(tǒng)治”到“管理”再到“治理”，絕非文字游戲，而是反映出公共政治理念的發(fā)展變遷，即從權(quán)力的單向度強(qiáng)制行使轉(zhuǎn)變?yōu)閲遗c社會(huì)的良性互動(dòng)，意味著治理主體的多元參與和政府權(quán)力的下放。由于受全球化、信息化、城市化等方面因素的推動(dòng)，德國國家治理現(xiàn)代化得到了很大的發(fā)展。同時(shí)，由于德意志民族的歷史傳統(tǒng)、社會(huì)現(xiàn)實(shí)，德國的國家治理表現(xiàn)出許多獨(dú)特之處。

德國立法和財(cái)政政策助力平衡地區(qū)差距，中國也應(yīng)為縮小地區(qū)發(fā)展差距支付“平衡成本”

在兩德統(tǒng)一后，“新德國”面臨東西德經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的突出問題，如何解決這一問題，考驗(yàn)著德國政府的執(zhí)政水平和治理能力。德國政府為此先后出臺(tái)了諸多舉措并取得顯著成效。柏林赫爾蒂公共管理學(xué)院約布斯特·費(fèi)德勒教授認(rèn)為，相關(guān)立法和財(cái)政政策在這方面起到了重要作用。就立法而言，德國統(tǒng)一后修訂的《德意志聯(lián)邦共和國基本法》規(guī)定了國家必須保持聯(lián)邦內(nèi)人民生活條件一致性的目標(biāo)要求。在此基礎(chǔ)上，德國政府還修訂了《空間規(guī)劃法》《改善區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)共同任務(wù)法》等一系列法律，將促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展作為聯(lián)邦政府和州政府的共同任務(wù)。就財(cái)政平衡政策而言，既有財(cái)力強(qiáng)的州拿出部分稅收捐給財(cái)力弱的州的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，也有上下級(jí)政府間的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，德國聯(lián)邦政府60%的投資資金都流向了經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。聯(lián)邦政府還從1991年開始征收“團(tuán)結(jié)附加稅”，主要用于東部德國的重建。此外，聯(lián)邦政府針對(duì)東部一度嚴(yán)重的失業(yè)現(xiàn)象而采取全覆蓋的失業(yè)保障金、救濟(jì)金政策，以及相應(yīng)配套的養(yǎng)老金政策，對(duì)穩(wěn)定社會(huì)、化解矛盾也起到了積極作用。

德國政府為平衡東西部發(fā)展差距而采取的一系列舉措，應(yīng)該說取得了顯著成效。較之德國而言，中國的區(qū)域發(fā)展差距在歷史成因、現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)上有許多不同，但區(qū)域發(fā)展差距尤其是東中西部發(fā)展差距較大卻是事實(shí)。過大的區(qū)域發(fā)展差距加劇了落后地區(qū)的人才流失、資源枯竭、社會(huì)穩(wěn)定等問題，并產(chǎn)生與民族矛盾、區(qū)域矛盾的復(fù)雜關(guān)聯(lián)。因此，確有必要以更大的決心關(guān)注并解決這一問題，直接地、主動(dòng)地支付“平衡成本”?！巴晟埔话阈赞D(zhuǎn)移支付增長機(jī)制，重點(diǎn)增加對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付?！?可以說，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中的這一表述，體現(xiàn)了中央重視和解決這一問題的決心。

德國城鎮(zhèn)化發(fā)展追求“小即是美”，中國工業(yè)化進(jìn)程應(yīng)避免“城市病”

德國并非到處是高樓林立、人頭攢動(dòng)的大都市，引人注目的反而是特點(diǎn)鮮明、環(huán)境寧靜的小城鎮(zhèn)。德國城市研究所所長馬丁說，德國再城鎮(zhèn)化的趨勢非常明顯，而相對(duì)較高的城市生活品質(zhì)是重要的驅(qū)動(dòng)因素。總體看來，德國的城鎮(zhèn)化發(fā)展以中心城市為依托，以小城鎮(zhèn)發(fā)展為重點(diǎn)，形成了一個(gè)大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的合理體系。德國有柏林、漢堡、慕尼黑、法蘭克福四座人口超過百萬的大都市，有11個(gè)大城市圈，更多的則是人口在2000-10000人的小城鎮(zhèn)。德國城鎮(zhèn)化建設(shè)遵循“小即是美”的發(fā)展思路，產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)在于中心城市和小城鎮(zhèn)?！靶〖词敲馈钡陌l(fā)展思路，造就了一大批分布均勻、設(shè)施完善、功能明確、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的小城鎮(zhèn)，既有效避免了“城市病”，又利于實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型村莊的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

眾所周知，城鎮(zhèn)化是工業(yè)化發(fā)展的必然產(chǎn)物，也是現(xiàn)代文明的標(biāo)志，是任何國家現(xiàn)代化過程中一個(gè)不可逾越的發(fā)展階段。我們可以從德國奉行“小即是美”的城鎮(zhèn)化思路中獲取有益的借鑒。在我們這樣一個(gè)擁有13億多人口的發(fā)展中大國實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，在人類發(fā)展史上沒有先例。我國農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移不宜走向大城市聚集的道路，而應(yīng)該充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)的作用，以此有效避免“城市病”，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)工農(nóng)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議指出，要優(yōu)化布局，根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，把城市群作為主體形態(tài)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展。毫無疑問，沿著這一思路發(fā)展，必將探索出一條適合中國國情的城鎮(zhèn)化新路。

德國以嚴(yán)法苛律治理環(huán)境，中國應(yīng)多管齊下維持生態(tài)

德國的環(huán)境治理具有典型的“先污染后治理”特點(diǎn)。一段時(shí)期內(nèi)，德國生態(tài)環(huán)境遭受工業(yè)化和戰(zhàn)爭的雙重破壞，環(huán)境污染程度世界罕見，嚴(yán)重影響居民的生活質(zhì)量和生命安全。從20世紀(jì)70年代開始，聯(lián)邦德國政府開始高度重視生態(tài)修復(fù)，為此采取了多種手段綜合治理環(huán)境。其一是采取多層次的環(huán)境立法。其中既有特別規(guī)定，也有環(huán)境單行法以及部門法，此外還有聯(lián)邦法律體系中與環(huán)境密切相關(guān)的法律。其二是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段。經(jīng)濟(jì)手段包括按照環(huán)境資源有償使用和“污染者付費(fèi)原則”征收環(huán)境稅，以及根據(jù)《歐盟排放權(quán)交易指令》而采取的排污權(quán)交易。其三是依靠先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)。一方面，德國政府依靠先進(jìn)的生態(tài)修復(fù)技術(shù)，治理土壤污染和河流污染。經(jīng)過多年努力，終于重現(xiàn)碧水藍(lán)天。另一方面，德國利用先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從高投入、高消耗、高污染為主要特征的粗放型生產(chǎn)方式，到低消耗、低污染、高效益、高產(chǎn)出為主要特征的集約型生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。其四是鼓勵(lì)多方參與環(huán)境治理。德國在環(huán)境治理上的成功，在相當(dāng)程度上源于其已經(jīng)建立了政府、企業(yè)、公眾協(xié)力參與的良性互動(dòng)機(jī)制。議會(huì)和政府通過立法和行政手段，全面領(lǐng)導(dǎo)污染治理；生態(tài)組織和相關(guān)專家為政府的積極治理建言獻(xiàn)策；公眾可以直接或者間接參與到環(huán)境的立法、司法和執(zhí)法的各個(gè)環(huán)節(jié)；環(huán)保NGO參與政府和企業(yè)的有關(guān)環(huán)保規(guī)劃，代表公眾發(fā)聲。

生態(tài)問題是工業(yè)文明的產(chǎn)物。德國采用多種手段綜合治理環(huán)境，尤其是采取了嚴(yán)格的法律和制度來修復(fù)、保護(hù)生態(tài)的做法，值得借鑒。對(duì)于中國這樣一個(gè)世界上最大的發(fā)展中國家而言，如何處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，是我們必須長期面對(duì)的問題，當(dāng)下環(huán)境惡化已經(jīng)成為制約我國可持續(xù)發(fā)展的最大“硬約束”。2013年9月7日，習(xí)近平在納扎爾巴耶夫大學(xué)談到環(huán)境保護(hù)問題時(shí)指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山?！?這生動(dòng)形象地表達(dá)了中央推進(jìn)環(huán)境治理和生態(tài)文明建設(shè)的堅(jiān)定決心。良好的生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉，保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，這已經(jīng)成為全黨和全國人民的共識(shí)。加強(qiáng)環(huán)境治理，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，要求我們多管齊下，綜合治理，尤其是需要像德國人那樣實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。

德國施行社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)，效率與公平相互促進(jìn)；中國也應(yīng)處理好政府與市場的關(guān)系，發(fā)揮政府的積極作用

近年來，福利國家制度在西方遇到困境，在德國也引起爭議。尤其是在如何看待公平與效率的關(guān)系問題上，德國社會(huì)爭議頗多。大體來看，基督教社會(huì)聯(lián)盟黨和資方大多傾向于效率優(yōu)先、兼顧公平，而社會(huì)民主黨和勞方大多主張凸顯公平、兼顧效率。雖然存在一些爭議，但是近年來德國的社會(huì)福利制度在堅(jiān)持社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)的同時(shí)，大力進(jìn)行改革，取得了明顯成效。德國華人教授協(xié)會(huì)主席辜學(xué)武教授認(rèn)為，相比瑞典、挪威等北歐高福利國家而言，德國的社會(huì)福利政策相對(duì)保守，因而懶漢現(xiàn)象較少。默克爾上任以后，力排眾議，堅(jiān)持“2010年議程”改革計(jì)劃，最終取得成效。在社會(huì)保障領(lǐng)域的改革，德國至少比法國領(lǐng)先15年。費(fèi)德勒教授指出，德國的失業(yè)率從2005年的9%左右，下降至現(xiàn)在的6%，其中，東部地區(qū)的失業(yè)率從先前的20%下降至現(xiàn)在的9%。相比法國的公共財(cái)政壓力和國債困境，德國失業(yè)問題壓力小，經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量高，每一點(diǎn)經(jīng)濟(jì)增長幾乎都可體現(xiàn)為就業(yè)機(jī)會(huì)的增加。

如何看待政府與市場的關(guān)系，是一個(gè)在世界范圍內(nèi)普遍存在爭議的問題。近些年來，以貿(mào)易自由化、全盤私有化、完全市場化為特征的新自由主義，在國際上大行其道。在我國，所謂“市場搞定一切”的觀點(diǎn)成了許多人的信條。這應(yīng)該引起我們的反思?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》作出“使市場在資源配置中起決定性作用”的定位，確實(shí)有利于在全黨全社會(huì)樹立關(guān)于政府和市場關(guān)系的正確觀念，用意深遠(yuǎn)。但是，有些人卻借機(jī)炒作自由市場經(jīng)濟(jì)的觀點(diǎn)，只講市場的決定性作用，不講政府的調(diào)節(jié)作用。其實(shí)，習(xí)近平總書記在關(guān)于決定的說明中講得非常清楚：“我國實(shí)行的是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，我們?nèi)匀灰獔?jiān)持發(fā)揮我國社會(huì)主義制度的優(yōu)越性、發(fā)揮黨和政府的積極作用。市場在資源配置中起決定性作用，并不是起全部作用?！?/p>

德國的“善良教育”從娃娃抓起，中國應(yīng)加強(qiáng)少年兒童社會(huì)主義核心價(jià)值觀的培育

辜學(xué)武、旅德學(xué)者周堅(jiān)結(jié)合自己孩子的成長經(jīng)歷指出，“善良教育”的主要內(nèi)容有如下幾點(diǎn)：其一是愛心教育。愛護(hù)動(dòng)物、同情弱者，是許多德國兒童接受善良教育的第一課。德國的學(xué)校和家庭會(huì)為孩子喂養(yǎng)諸如小貓、小狗、小金魚之類的小動(dòng)物，借以培養(yǎng)他們善待生命的意識(shí)。同時(shí)會(huì)組織孩子幫扶殘疾人、為非洲饑餓兒童募捐，培養(yǎng)他們的愛心。其二是寬容教育。德國幼童在入園、入學(xué)后，教師將寬以待人的原則作為必修課，并通過點(diǎn)滴事例加以體現(xiàn)。同時(shí)，反對(duì)暴力傾向，教育學(xué)生遠(yuǎn)離暴力影視、游戲，引導(dǎo)他們近善遠(yuǎn)惡。其三是公平教育。注重從小對(duì)孩子灌輸社會(huì)公平理念，培養(yǎng)他們關(guān)于真善美的判斷標(biāo)準(zhǔn)。在德國學(xué)校當(dāng)中，若有學(xué)生炫富，往往會(huì)受到同學(xué)的鄙視。辜學(xué)武教授特別指出，德國還成立了聯(lián)邦公民教育中心，各州設(shè)有分支機(jī)構(gòu)。該中心原為去納粹化而設(shè)，以民主化、公民化為目標(biāo)，定期舉辦公民政治講座，發(fā)放相關(guān)書籍資料，組織青少年到世界各地訪問，幫助他們遠(yuǎn)離激進(jìn)思想。

現(xiàn)代國家治理既需要廉潔高效的政府，也需要善良守法的公民。在這方面，我們可以從德國根據(jù)孩子的特點(diǎn)開展“善良教育”的實(shí)踐中獲取寶貴的啟示。實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢(mèng)，離不開品德高尚、奉公守法的公民。為此，需要在公民道德教育上下功夫，尤其要在培育和弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀上下大力氣。習(xí)近平總書記指出，“培育和弘揚(yáng)核心價(jià)值觀，有效整合社會(huì)意識(shí)，是社會(huì)系統(tǒng)得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)、社會(huì)秩序得以有效維護(hù)的重要途徑，也是國家治理體系和治理能力的重要方面”。 培育和弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，要從全民抓起，更要從少年兒童抓起，因?yàn)椤叭魏我粋€(gè)思想觀念，要在全社會(huì)樹立起來并長期發(fā)揮作用，就要從少年兒童抓起”。

（作者為武漢大學(xué)馬克思主義學(xué)院馬克思主義基本理論系主任，教授、博導(dǎo)）

注：本文為國家社科基金重大項(xiàng)目“實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢(mèng)的基本問題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：13&ZD006）的階段性成果。

【參考文獻(xiàn)】

①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》，2013年11月16日。

②中共中央宣傳部：《習(xí)近平總書記系列重要講話讀本》，北京：學(xué)習(xí)出版社、人民出版社，2014年。

責(zé)編/譚峰 美編/于珊