立案登記時(shí)代行政無(wú)理纏訴行為的規(guī)制

文/余德厚 宋萬(wàn)忠

立案登記時(shí)代行政無(wú)理纏訴行為的規(guī)制

文/余德厚 宋萬(wàn)忠

導(dǎo) 讀

長(zhǎng)期以來(lái)，理論界、實(shí)務(wù)界更多關(guān)注的是如何保護(hù)行政訴權(quán)，如何解決突出存在的“立案難”問題。隨著立案登記時(shí)代的來(lái)臨，“立案難”問題得到了有效解決，與此同時(shí)當(dāng)事人利用行政訴訟無(wú)理纏訴問題愈發(fā)明顯，已成困擾司法實(shí)踐的一大難題。對(duì)此，應(yīng)建立濫訴案件甄別、疏導(dǎo)機(jī)制，建立濫訴案件特別審理程序，建立司法信用記錄機(jī)制。

“無(wú)理纏訴”一詞在黨的十八屆四中全會(huì)之前出現(xiàn)的較少，在黨的十八屆四中全會(huì)之后出現(xiàn)的頻率越來(lái)越多。最高人民法院文件出現(xiàn)“無(wú)理纏訴”一詞是在2004年6月下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)涉農(nóng)案件審判工作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供司法保障的通知》（法[2004]124號(hào)）中提到“無(wú)理纏訴的上訪老戶”，該提法更多是從信訪的角度而言?！盁o(wú)理纏訴”從字面意義來(lái)理解，就是沒有道理仍然不斷地起訴。最高人民法院將無(wú)理纏訴定義為“通常是指當(dāng)事人明知自己的訴求或者事實(shí)主張沒有道理，但仍然反復(fù)不停地要求法院進(jìn)行處理和解決的行為”。即行政無(wú)理纏訴指的是當(dāng)事人明知自己的行政訴求或者事實(shí)主張無(wú)道理，但仍然反復(fù)不停地向法院提起行政訴訟并要求法院進(jìn)行處理的行為。當(dāng)前，行政訴訟中當(dāng)事人濫用訴權(quán)的問題已成為行政審判工作所面臨的突出問題，該問題已得到最高人民法院的重視，也是進(jìn)一步加強(qiáng)行政審判工作中應(yīng)予以解決的重要議題。

立案登記時(shí)代行政無(wú)理纏訴的實(shí)踐困擾

1.行政無(wú)理纏訴已成為擾亂司法工作秩序的一大現(xiàn)象

隨著最高人民法院《人民法院推行立案登記制改革的意見》的發(fā)布和《關(guān)于登記立案若干問題的規(guī)定》的全面實(shí)施，立案登記時(shí)代正式來(lái)臨。曾經(jīng)“立案難”的“民告官”行政案件大幅增長(zhǎng)，據(jù)權(quán)威統(tǒng)計(jì)，僅2015年5月，全國(guó)法院就受理一審行政案件2.6萬(wàn)件，同比上升221%。與此同時(shí)，無(wú)理纏訴、浪費(fèi)司法資源等問題也隨之顯現(xiàn)。一些當(dāng)事人對(duì)不符合起訴條件和不屬于法院主管的案件也堅(jiān)持起訴；有的利用登記立案門檻較低等機(jī)會(huì)，濫用訴權(quán)甚至惡意起訴；還有的不聽勸告無(wú)理纏訟等現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生,安徽、江蘇、浙江、重慶等地法院均表示深受無(wú)理纏訴現(xiàn)象困擾。最高法立案庭庭長(zhǎng)姜啟波也介紹，隨著立案登記時(shí)代的來(lái)臨，各地均存在惡意訴訟現(xiàn)象，且有上升趨勢(shì)，部分當(dāng)事人濫用行政訴權(quán)，無(wú)理纏訴等各類奇葩濫訴案也在增多，如基于同一行政行為或糾紛，反復(fù)提起不同類型訴訟，對(duì)已處理過(guò)的信訪訴求，再次提出行政訴訟等，消耗大量司法資源，嚴(yán)重影響法院正常工作秩序。行政纏訴在信息公開、征地拆遷案件中較為常見。

（1）行政無(wú)理纏訴在信息公開案件中的表現(xiàn)

《政府信息公開條例》第13條規(guī)定，除了行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開政府信息外，當(dāng)事人可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)政府信息公開。一些當(dāng)事人就濫用該條規(guī)定，以生產(chǎn)、生活、科研等需要為由，向同一行政機(jī)關(guān)或者相關(guān)的行政機(jī)關(guān)提起數(shù)十個(gè)甚至數(shù)百個(gè)、上千個(gè)與自己沒有直接利害關(guān)系的政府信息公開申請(qǐng)，濫用信息公開申請(qǐng)權(quán)?！昂沃^濫用申請(qǐng)權(quán)？一般挾有惡意，比如報(bào)復(fù)、搗亂、找茬、干擾等，客觀表現(xiàn)為申請(qǐng)的信息數(shù)量過(guò)大，或者過(guò)于頻繁?！瓰E用申請(qǐng)權(quán)，一旦被拒，很可能衍生為濫用訴權(quán)?！?/p>

信息公開案件中的行政無(wú)理纏訴主要表現(xiàn)為當(dāng)事人濫用政府信息申請(qǐng)權(quán)、起訴權(quán)，提起數(shù)十個(gè)、甚至數(shù)百個(gè)與自己沒有利害關(guān)系的信息公開申請(qǐng)被拒后即提起行政訴訟，或者對(duì)同一個(gè)信息公開行為反復(fù)提起行政訴訟。最典型的如溫州瑞安市有6名申請(qǐng)人先后在半年時(shí)間內(nèi)向當(dāng)?shù)卣块T提出3000余件政府信息公開申請(qǐng)。司法實(shí)踐中，當(dāng)事人會(huì)圍繞拆遷反復(fù)向規(guī)劃、房管、政府、建設(shè)、國(guó)土、公安、街道等行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)政府信息公開并提起行政訴訟，或向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議后再提起行政訴訟，從而形成行政無(wú)理纏訴行為。如，南通港閘法院駁回的8起濫訴案件，當(dāng)事人陸某霞及其父親陸某國(guó)、伯母張某三人在2013年至2015年1月期間，以生活需要為由，分別向南通市政府、市城建局、市發(fā)改委、市房管局、市規(guī)劃局、市國(guó)土局、市公安局港閘分局等行政機(jī)關(guān)提起至少94次政府信息公開申請(qǐng)，在收到行政機(jī)關(guān)作出的答復(fù)后，分別向江蘇省人民政府等復(fù)議機(jī)關(guān)共提出39次行政復(fù)議。在經(jīng)過(guò)行政復(fù)議程序之后，三人又分別提起政府信息公開之訴共計(jì)36次。又如部分當(dāng)事人在得不到滿意答復(fù)甚至在行政機(jī)關(guān)已將其申請(qǐng)公開的政府信息予以公開的情況下，反復(fù)提起多起政府信息公開訴訟，導(dǎo)致濫訴。

（2）行政無(wú)理纏訴在征地拆遷案件中的表現(xiàn)

司法實(shí)踐中，行政無(wú)理纏訴在征地拆遷案件中表現(xiàn)也比較突出，即在將土地征收、房屋征收中政府機(jī)關(guān)的全部?jī)?nèi)部處理環(huán)節(jié)和程序均提起行政訴訟，并常與行政復(fù)議之訴相互交織同時(shí)進(jìn)行。

如A市因三環(huán)路建設(shè)將莊某擁有的宅基地予以征收，莊某等人不服先后以自己名義或與他人一起向A市中院以及A市三個(gè)區(qū)法院提起了26起行政訴訟，一、二審以及申訴案件總數(shù)達(dá)到了76件。莊某等人的起訴涉及到的行政行為和訴訟請(qǐng)求包括：市城鄉(xiāng)規(guī)劃局《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、《建設(shè)項(xiàng)目選址意見書》，市發(fā)改委《關(guān)于工程可行性研究報(bào)告的復(fù)函》，市國(guó)土資源局《強(qiáng)拆公告》、《征地告知書》、《建設(shè)項(xiàng)目用地初審意見書》和土地狀況調(diào)查義務(wù)，區(qū)公安分局不履行保護(hù)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，省發(fā)改委的《關(guān)于工程項(xiàng)目建議書的批復(fù)》，省國(guó)土資源廳《建設(shè)用地預(yù)審意見書》，省環(huán)保廳《關(guān)于批復(fù)環(huán)境影響報(bào)告書的函》，市政府《征地公告》，確認(rèn)市區(qū)鎮(zhèn)三級(jí)政府強(qiáng)拆行為違法，省政府《征地批復(fù)》等，共涉及省、市、區(qū)、鎮(zhèn)四級(jí)政府7個(gè)政府部門，對(duì)征地過(guò)程中涉及的行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部處理環(huán)節(jié)和程序幾乎全部都提起了行政訴訟。而且，其對(duì)市規(guī)劃局的《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、《建設(shè)項(xiàng)目選址意見書》等都是既向法院起訴要求撤銷，又向省住房建設(shè)廳提起行政復(fù)議，然后再對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理決定書提起行政訴訟。即征地行政行為之訴與行政復(fù)議之訴相互交織、同時(shí)進(jìn)行。

綜上，當(dāng)前行政無(wú)理纏訴成為了擾亂司法工作秩序的一大現(xiàn)象，已然使相關(guān)政府部門和法院陷入疲憊困境。最高人民法院周強(qiáng)院長(zhǎng)在向全國(guó)人大常委會(huì)作《最高人民法院關(guān)于行政審判工作情況的報(bào)告》時(shí)指出，行政訴訟中當(dāng)事人濫用訴權(quán)的問題已成為行政審判工作所面臨的突出問題。

2.行政無(wú)理纏訴行為司法認(rèn)定面臨爭(zhēng)議

2015年2月27日，南通市港閘區(qū)法院召開新聞發(fā)布會(huì)，就陸某霞等案進(jìn)行通報(bào)，通報(bào)中指出，陸某霞等人已經(jīng)背離了權(quán)利正當(dāng)行使的本旨，超越了權(quán)利不得損害他人的界限，構(gòu)成典型的濫用訴權(quán)行為，裁定駁回原告起訴，并且明確原告再次向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)類似的政府信息公開、向法院提起類似的行政訴訟，原告須舉證說(shuō)明其申請(qǐng)和訴訟是為了滿足自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，否則將承擔(dān)不利后果，率先在全國(guó)對(duì)政府信息公開濫訴行為進(jìn)行規(guī)制。

該通報(bào)和判決一公布，在理論界、實(shí)務(wù)界立即引起較大反響和諸多爭(zhēng)議。對(duì)于港閘區(qū)法院認(rèn)定陸某等人的訴訟行為為濫訴而駁回起訴的做法，實(shí)務(wù)界與理論界分歧較大。在實(shí)務(wù)界，最高人民法院將該行政案例選入了《最高人民法院公報(bào)》，而理論界質(zhì)疑之聲迭起，直指港閘區(qū)法院的裁定缺乏法律依據(jù)。中國(guó)政法大學(xué)肖建華教授指出，“現(xiàn)行法律尚未明確濫用政府信息公開權(quán)的概念，《政府信息公開條例》中有不能公開信息的禁止性規(guī)定，其他則應(yīng)屬于公開范圍的信息，應(yīng)當(dāng)公開，港閘區(qū)法院的該裁定無(wú)法律依據(jù)，侵犯了當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利”；國(guó)家行政學(xué)院楊偉東教授亦認(rèn)為，“多次申請(qǐng)很難構(gòu)成濫用，關(guān)鍵在于當(dāng)事人申請(qǐng)內(nèi)容是否重復(fù)、類似或者完全一樣”；中國(guó)政法大學(xué)教授薛剛凌教授則指出，“國(guó)家審判資源有限，現(xiàn)實(shí)中的確存在濫用的情況。訴訟是保護(hù)一個(gè)人的正當(dāng)利益的，如果濫用訴訟資源，則得不到法律的認(rèn)可”。筆者認(rèn)同薛剛凌教授的觀點(diǎn)，在司法資源有限情況下，為保護(hù)正當(dāng)?shù)男姓V權(quán)，有必要對(duì)行政無(wú)理纏訴行為予以規(guī)制。

行政無(wú)理纏訴行為的危害及成因

1.行政無(wú)理纏訴的危害

（1）浪費(fèi)了有限的司法資源，損害司法權(quán)威。如前所述，司法實(shí)踐中，隨著立案登記時(shí)代的來(lái)臨，一些缺乏誠(chéng)信的另有所圖的當(dāng)事人，明知自己缺乏正當(dāng)足夠的理由，明知自己沒有合法、可信的證據(jù)，卻仍然為了滿足自己的一些無(wú)理、過(guò)分要求而久訴不息、無(wú)理纏訴，利用法律賦予的行政訴權(quán)來(lái)反復(fù)不停地要求法院實(shí)現(xiàn)其“訴之利益”，造成大量案件涌入法院，使原本有限的司法資源被嚴(yán)重侵占，進(jìn)一步陷入了緊缺狀態(tài)。美國(guó)聯(lián)邦最高人民法院杰克遜大法官所言：“不是因?yàn)槲业呐袥Q是正確的，所以它才是終局的，恰恰相反，因?yàn)槲业呐袥Q享有終局性，所以它是正確的?！闭f(shuō)的是“司法在社會(huì)生活中所處的令人信從的地位和力量”，即司法權(quán)威?！八痉ú脹Q的終局性是司法權(quán)威的重要體現(xiàn)和保障”，無(wú)理纏訴之當(dāng)事人無(wú)視法律之規(guī)定和司法裁決之終局性，明知自身起訴無(wú)事實(shí)之根據(jù)和法律之依據(jù)，仍不斷向法院起訴，不僅浪費(fèi)了有限的司法資源，同時(shí)也造成了法律規(guī)定和司法裁判終局性形同虛設(shè)的不良后果，會(huì)給其他當(dāng)事人帶來(lái)一種負(fù)面效應(yīng)。因而，當(dāng)事人無(wú)理纏訴的行為是對(duì)司法權(quán)威的一種藐視與侵犯，顯然有損司法權(quán)威。

（2）增加了行政機(jī)關(guān)和行政行為第三人之負(fù)擔(dān)，加大法院的審判壓力。一個(gè)人起訴多個(gè)案件、多個(gè)人起訴同一行為的行政無(wú)理纏訴之行為人明知無(wú)事實(shí)和法律依據(jù)仍不斷地去起訴，必然會(huì)使行政機(jī)關(guān)和行政行為第三人應(yīng)訴的成本、頻率、難度、數(shù)量呈上升勢(shì)態(tài)，使其也隨之陷入訴訟之中，耗費(fèi)掉大量的人力、物力和財(cái)力。因而，行政無(wú)理纏訴行為增加了行政機(jī)關(guān)和行政行為第三人之負(fù)擔(dān)。與此同時(shí)，法院的審判壓力也必然隨之加大。立案登記制改革后行政案件數(shù)量急劇增加，2015年5月1日至2016年3月31日，全國(guó)法院受理一審行政案件達(dá)220259件，同比上升59.23%。同時(shí)，新行政訴訟法設(shè)立了申請(qǐng)?jiān)賹徶贫?，?duì)于當(dāng)事人的再審申請(qǐng)法院必須立案受理并有3個(gè)月內(nèi)必須結(jié)案的審限規(guī)定。據(jù)權(quán)威測(cè)算，2016年人民法院受理行政案件將在2015年的基礎(chǔ)上繼續(xù)成倍增長(zhǎng)。審判任務(wù)如此劇增，而法院內(nèi)部卻面臨行政審判力量嚴(yán)重不足問題。以A省為例，A省現(xiàn)有行政法官246名（見表1），從事行政審判五年以下人員占到了61.01%，中、基層法院平均分別只有4.56和2.31名法官。在案多人少矛盾如此突出的當(dāng)下，如果任由行政無(wú)理纏訴蔓延，法院將不堪重負(fù)。

表1：A省法院行政審判人員統(tǒng)計(jì)表

2.行政無(wú)理纏訴的成因

（1）訴訟知識(shí)缺乏。法律規(guī)定具有概括性、原則性和專業(yè)性，社會(huì)公眾對(duì)行政訴訟法的知曉并不多，有一項(xiàng)調(diào)研顯示：“仍然有34%的受訪者不知道我國(guó)有《行政訴訟法》，仍然有58.5%的受訪者對(duì)《行政訴訟法》的內(nèi)容和程序制度不了解。在我們?cè)O(shè)置的舉證責(zé)任調(diào)查中，只有20.1%的受訪者認(rèn)為，被訴行政行為的合法性應(yīng)由被告舉證，近80%的受訪者不知道這一基礎(chǔ)性制度”。

現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，一方面很多老百姓對(duì)行政訴訟一知半解，不能區(qū)分哪些行政行為可訴，哪些行政行為不可訴，甚至把信訪行為視為行政行為，另一方面政府行政行為構(gòu)成要件復(fù)雜，區(qū)分哪些政府的行政行為可訴具有一定的專業(yè)難度。以信息公開類行政訴訟案件為例，公眾若要有效申請(qǐng)政府信息公開，必須要先搞清楚申請(qǐng)內(nèi)容是否屬于政府信息，是誰(shuí)公開、應(yīng)當(dāng)公開什么內(nèi)容等方，當(dāng)事人若未能很好了解掌握這些訴訟知識(shí)，往往會(huì)因未弄清申請(qǐng)公開對(duì)象而提出錯(cuò)誤申請(qǐng)，進(jìn)而導(dǎo)致敗訴。這也是該類案件敗訴率居高不下的原因所在。此外，由于普通老百姓對(duì)行政訴訟法知曉的不多，個(gè)別代理人出于自身牟利目的，往往會(huì)唆使當(dāng)事人進(jìn)行行政無(wú)理纏訴。如本文前述莊某等人的22個(gè)案件中有18個(gè)案件是由一個(gè)外地律所的3個(gè)律師來(lái)代理，其中同一天的同一拆除行為律師指引當(dāng)事人按財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)分別起訴成兩起案件，訴請(qǐng)確認(rèn)區(qū)公安分局不履行保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)違法。

（2）規(guī)制手段欠缺。當(dāng)前，我國(guó)誠(chéng)信社會(huì)體系尚未建立，相對(duì)于公民權(quán)利意識(shí)的覺醒，公民的規(guī)則意識(shí)還相對(duì)滯后。立案登記制改革后，當(dāng)事人的訴權(quán)得到了充分保障，使得矛盾糾紛轉(zhuǎn)化為案件的門檻大大降低。而現(xiàn)行法律卻沒有規(guī)制無(wú)理纏訴的規(guī)定，人民法院面對(duì)行政無(wú)理纏訴尚無(wú)有效處置依據(jù)和辦法，通常情況下法院對(duì)行政無(wú)理纏訴之行為只能說(shuō)服教育，當(dāng)事人在法院纏訴過(guò)程中出現(xiàn)過(guò)激行為時(shí)，法院出于種種考量往往也只能息事寧人。無(wú)理纏訴無(wú)需承擔(dān)不利后果的低成本狀態(tài)，給了當(dāng)事人通過(guò)行政無(wú)理纏訴，給相關(guān)行政部門和法院施加壓力謀取自身利益的機(jī)會(huì)，成為了行政無(wú)理纏訴難以有效抑制的根源。

行政訴權(quán)保護(hù)與無(wú)理纏訴規(guī)制的價(jià)值平衡路徑

行政訴權(quán)是行政活動(dòng)中的行政行為相對(duì)人按照法律規(guī)定，請(qǐng)求法院對(duì)有關(guān)行政糾紛做出公正裁判的程序權(quán)利，保護(hù)當(dāng)事人之行政訴權(quán)是當(dāng)代立法和司法的應(yīng)有之義，相對(duì)于規(guī)制行政無(wú)理纏訴，行政訴權(quán)之保護(hù)具有更高的價(jià)值考量。孟德斯鳩說(shuō)過(guò)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。”行政訴權(quán)也不例外，為了防止權(quán)利被濫用，行政訴權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)受到一定的限制。因?yàn)?，“從理論上說(shuō)，訴訟理由是無(wú)止境的，但是國(guó)家只提供一定數(shù)量的法官、律師和法庭。如果訴訟人數(shù)突然增加，制度會(huì)被嚴(yán)重打亂，供應(yīng)和需求的緩慢相互作用將不再行得通。排長(zhǎng)隊(duì)和拖延可能引起緊張和埋怨，甚至可能引起重大改革和調(diào)整。”也就是說(shuō)，訴訟資源是有限的，必須合理利用。因而，對(duì)于那些把行政訴訟資源當(dāng)成利己工具而濫用訴訟權(quán)利的當(dāng)事人，必須讓他們?yōu)樽约豪速M(fèi)訴訟資源的行為買單，從而才能一定程度遏制這種濫訴行為的泛濫。這也就意味著，在行政訴權(quán)保護(hù)與無(wú)理纏訴規(guī)制之間，我們應(yīng)當(dāng)盡可能地尋找一條價(jià)值平衡之路。如前所述，行政訴權(quán)之保護(hù)乃立法和司法之優(yōu)先方向，故規(guī)制無(wú)理纏訴之手段要有所節(jié)制，范圍有所限制，否則不利行政訴權(quán)之保護(hù)。筆者認(rèn)為，規(guī)制行政無(wú)理濫訴，除了應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)的立法，明確濫訴的情形之外，審判機(jī)關(guān)應(yīng)從以下三方面入手：

1.構(gòu)建濫訴案件甄別、疏導(dǎo)機(jī)制

在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，法院在立案登記過(guò)程中綜合技術(shù)手段建立濫訴案件甄別機(jī)制。首先，應(yīng)通過(guò)立案系統(tǒng)及時(shí)篩選出原告是否存在關(guān)聯(lián)案件、是否有濫訴經(jīng)歷或相關(guān)傾向。其次，通過(guò)案件查詢系統(tǒng)，運(yùn)用關(guān)鍵詞查找相關(guān)法律文書，以初步確認(rèn)是否屬于濫訴。再次，可向當(dāng)事人進(jìn)行釋法說(shuō)理，特別是對(duì)行政訴訟法知曉不多的當(dāng)事人；同時(shí)，可要求當(dāng)事人簽訂誠(chéng)信承諾書，向當(dāng)事人闡明無(wú)理纏訴的后果，如可被記入信用記錄和進(jìn)行公開曝光等。如果當(dāng)事人堅(jiān)持起訴，則按照立案登記制的規(guī)定，接受當(dāng)事人的起訴材料，出具收件憑證，原則上不當(dāng)場(chǎng)登記立案。

2．構(gòu)建濫訴人員特別審理程序

鑒于濫訴人員、濫訴案件的特殊性，為降低濫訴對(duì)審判秩序的影響，提高審判效率，應(yīng)建立特別審理程序。

（1）形式審查。修改后的《行政訴訟法》第二十五條第一款（行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟）是對(duì)原告主體資格的規(guī)定，“從訴訟法律制度的原理來(lái)講，之所以要確定原告資格，主要目的在于防止濫訴，減少國(guó)家解決爭(zhēng)議的成本，促進(jìn)法律關(guān)系的穩(wěn)定……從保護(hù)公民合法權(quán)益的角度來(lái)講，一個(gè)案件是否應(yīng)當(dāng)受理，主要看該公民在訴訟中是否有訴訟利益存在”，無(wú)理纏訴之當(dāng)事人往往就與其沒有利害關(guān)系的行政行為提起行政訴訟，如本文中陸某、莊某、劉某等，法院可以通過(guò)對(duì)無(wú)理纏訴之當(dāng)事人主體資格進(jìn)行形式審查來(lái)認(rèn)定有無(wú)利害關(guān)系，無(wú)利害關(guān)系的可依照行政訴訟法第四十九條第（一）項(xiàng)之規(guī)定，可在七日內(nèi)裁定不予立案；如果已經(jīng)登記立案的，可以依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第（一）項(xiàng)之規(guī)定，裁定駁回起訴。

（2）合并審理。對(duì)于當(dāng)事人在同一時(shí)間提出的數(shù)個(gè)無(wú)理纏訴之請(qǐng)求或者不同的當(dāng)事人提出的同一個(gè)無(wú)理纏訴之請(qǐng)求，法院從節(jié)省司法資源的角度出發(fā)，可以進(jìn)行合并審理，審查的重點(diǎn)應(yīng)放在訴訟請(qǐng)求是否重復(fù)、是否存在濫訴情形上，審查結(jié)果應(yīng)在裁判文書中進(jìn)行說(shuō)明。

3.建立司法信用記錄機(jī)制

最高人民法院《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見》提出“依法懲治虛假訴訟、惡意訴訟、無(wú)理纏訴行為，將上述三類行為納入社會(huì)征信系統(tǒng)”。大數(shù)據(jù)時(shí)代，將行政無(wú)理纏訴之行為納入征信系統(tǒng)是最為有效的規(guī)制手段。國(guó)務(wù)院于去年6月下發(fā)的《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》提出要“建立行業(yè)信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)”、“各行業(yè)分別負(fù)責(zé)本行業(yè)信用信息的組織與發(fā)布”、“推進(jìn)行業(yè)、部門和地方信用制度建設(shè)”等。為更好地規(guī)制包括行政無(wú)理纏訴在內(nèi)的濫用訴權(quán)的行為，人民法院應(yīng)當(dāng)積極建立司法信用數(shù)據(jù)庫(kù)。

具體而言，可以當(dāng)前法院的信息化建設(shè)為依托，在法院審判管理信息系統(tǒng)里面建設(shè)人民法院司法信用數(shù)據(jù)庫(kù)。該司法信用數(shù)據(jù)庫(kù)將記錄參加訴訟的公民、法人和其他組織以及訴訟代理人（包括律師）的無(wú)理纏訴、虛假訴訟、惡意訴訟、擾亂法院秩序等涉及訴訟環(huán)節(jié)的信用信息。該數(shù)據(jù)庫(kù)應(yīng)當(dāng)與政府的公共信用信息平臺(tái)互聯(lián)互通或者數(shù)據(jù)共享。即只要當(dāng)事人提起行政訴訟不予以立案和駁回起訴達(dá)到一定數(shù)量時(shí)則會(huì)被記錄在該司法信用數(shù)據(jù)庫(kù)，該信用記錄隨即也會(huì)被傳輸?shù)秸墓残庞霉_平臺(tái)，作為政府公共信用信息平臺(tái)上的綜合信用評(píng)價(jià)指標(biāo)之一，對(duì)當(dāng)事人的信用評(píng)級(jí)構(gòu)成影響。

與此同時(shí)，法院還可以通過(guò)召開新聞發(fā)布會(huì)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、電視報(bào)紙等方式向社會(huì)公開曝光行政無(wú)理纏訴行為人的行為，有必要還可以通報(bào)其居住地的基層組織和所屬單位；涉及到律師的還可以發(fā)函到司法行政機(jī)關(guān)和律協(xié)建議依法處理。鑒于公開曝光社會(huì)影響面加大，在范圍上和程序上要有所限制，在范圍上，公開曝光僅限于有典型意義的行政無(wú)理纏訴之行為，如無(wú)理纏訴次數(shù)頻繁等；在程序上，中院和基層法院擬公開曝光要事前報(bào)請(qǐng)省高院審批。這樣一來(lái)，當(dāng)事人就會(huì)為其行政無(wú)理纏訴之行為付出相應(yīng)的代價(jià)，足以給其威懾。

規(guī)制行政無(wú)理纏訴，可以避免司法資源的浪費(fèi)，提高司法權(quán)威，營(yíng)造誠(chéng)信的訴訟氛圍，進(jìn)而為全面依法治國(guó)奠定良好基礎(chǔ)。由此可以說(shuō)，規(guī)制行政無(wú)理纏訴就是為了更好地保護(hù)合法訴權(quán)。

余德厚，海南省高級(jí)人民法院研究室；宋萬(wàn)忠，北京市順義區(qū)人民法院）