我國設(shè)立行政法院的可行性探析

文/曹榮剛

我國設(shè)立行政法院的可行性探析

文/曹榮剛

導(dǎo) 讀

我國目前采取的是以“人民法院設(shè)行政審判庭審理行政案件”為中心的行政審判體制，該體制還存在行政干預(yù)、司法地方化、司法行政化等弊端與缺陷，妨礙了我國行政訴訟目的和行政審判功能的實(shí)現(xiàn)。檢視與反思我國現(xiàn)行的行政審判體制的弊端，根本性改革我國現(xiàn)行的行政審判體制，設(shè)立行政法院具有很大的必要性與可行性。

我國行政訴訟已走過近三十年的歷程，但現(xiàn)行的行政審判體制運(yùn)轉(zhuǎn)效果并不樂觀，在行政審判中出現(xiàn)了“上訴率高，申訴率高，實(shí)體裁判率低，服判息訴率低，老百姓勝訴率低”的“老大難”問題，行政相對人的權(quán)益難以得到很好的維護(hù)與保障，行政審判中存在的行政干預(yù)和司法地方化、司法行政化問題亟待解決。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年至2011年間，全國法院審結(jié)的一審行政案件中，原告勝訴率分別為9．59%、7．98%、6．55%、7．34%、9．86%，五年來的平均勝訴率僅為8．26%。近年來，最高人民法院為了克服現(xiàn)行的行政審判體制的弊端，對地方法院的管轄制度進(jìn)行了“交叉管轄”、“異地管轄”、“集中管轄”等一系列改革，雖然這些改革在短期內(nèi)取得了一些“治標(biāo)”效果，但還是難以達(dá)到預(yù)期的“治本”功效，且這些改革的一些負(fù)面影響也日益凸顯出來，可見在現(xiàn)行的行政審判體制之內(nèi)的微調(diào)式改革不能夠從根本上解決問題。

檢視與反思：我國現(xiàn)行的行政審判體制之弊端

（一）現(xiàn)行的行政審判體制的制度設(shè)計(jì)不合理，法院和法官的獨(dú)立性不夠

我國現(xiàn)行的行政審判體制基本上可以歸納為黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府管理財(cái)務(wù)、法院負(fù)責(zé)審判的行政訴訟體制。這種行政審判體制僵化、制度設(shè)計(jì)極不合理，法院過分依附黨委、政府、人大的制度設(shè)計(jì)，極易滋生司法腐敗和司法不公，限制和束縛了行政審判職能的正常發(fā)揮。長期以來，我國法院系統(tǒng)實(shí)行“分灶吃飯”的財(cái)政體制，各級法院的經(jīng)費(fèi)必須由同級政府確定，法院的財(cái)政經(jīng)費(fèi)主要依靠地方財(cái)政的供給，土地使用、車輛管理、基建和物質(zhì)裝備建設(shè)也受制于當(dāng)?shù)卣４送?，在人事制度方面，法院的行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和審判人員均由地方各級權(quán)力機(jī)關(guān)選舉、委任，實(shí)際上法院的人事權(quán)受制于地方政府。在現(xiàn)行的行政審判體制下，由于法院和法官的獨(dú)立性不強(qiáng)，法院和法官均不具備足夠的抵御外來的不正當(dāng)干預(yù)的實(shí)力與能力，從而嚴(yán)重阻礙了行政審判職能的發(fā)揮和司法公正的實(shí)現(xiàn)。

（二）現(xiàn)行的行政審判體制滋生司法地方化、司法行政化傾向，難以抵御行政干預(yù)

在現(xiàn)行的行政審判體制下，負(fù)責(zé)行政案件審理工作的只是人民法院的行政審判庭，行政審判庭在審理行政案件時不僅會受到來自行政機(jī)關(guān)的壓力和干預(yù)，還可能受到來自法院內(nèi)部的壓力。大量行政糾紛未起訴到法院解決，行政訴訟案件的總量過低，誠如著名行政法學(xué)家馬懷德所言：“我國行政案件長期徘徊在10萬到12萬件，原告勝訴率不到10%，究其原因就是地方政府通過各種有形無形的方式對行政審判加以干預(yù)”。在現(xiàn)行的行政審判體制中，司法的地方化、行政化不僅表現(xiàn)在地方法院機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事管理上的地方化、行政化，而且表現(xiàn)為行政法官選任和財(cái)政經(jīng)費(fèi)來源的地方化、行政化，直接導(dǎo)致行政案件的裁判結(jié)果經(jīng)常是以迎合地方政府的意見而結(jié)束，地方法院往往會屈服于地方政府的不當(dāng)行政干預(yù)，司法的地方化、行政化為司法腐敗和司法不公提供了溫床。

點(diǎn) 睛

在現(xiàn)行的行政審判體制下,負(fù)責(zé)行政案件審理工作的只是人民法院的行政審判庭,行政審判庭在審理行政案件時不僅會受到來自行政機(jī)關(guān)的壓力和干預(yù),還可能受到來自法院內(nèi)部的壓力。大量行政糾紛未起訴到法院解決，行政訴訟案件的總量過低。

（三）法院內(nèi)部審判及人事管理體制存在缺陷，部分行政法官審判能力不強(qiáng)、專業(yè)性不足

與民事訴訟和刑事訴訟相比，行政訴訟的一個顯著的特點(diǎn)就是具有較強(qiáng)的專業(yè)性、特殊性和技術(shù)性。面對技術(shù)性、專業(yè)化難度不斷提高的行政糾紛，法院想要實(shí)質(zhì)性化解行政爭議，就必須提高法官自身的審判能力，但在目前的法官管理體制下，對于行政法官的知識構(gòu)成和審判技能并無特別要求，且法官在法院內(nèi)部不同審判庭之間的流動性非常大，行政法官隊(duì)伍也極不穩(wěn)定，故行政法官的審判技能和專業(yè)化水準(zhǔn)普遍較低，不能適應(yīng)行政審判日益復(fù)雜的專業(yè)性要求。設(shè)立專門的行政法院，建立一套體現(xiàn)專業(yè)化的行政法官選任、培訓(xùn)、分案、考核機(jī)制，這在專業(yè)上、技術(shù)上皆可以突出行政審判的技術(shù)性、專業(yè)性，以此來彌補(bǔ)行政法官專業(yè)性不足，同時，這在一定程度上也能夠倒逼我國行政審判隊(duì)伍的專業(yè)化發(fā)展，有利于打造高素質(zhì)的行政法官隊(duì)伍，以更好地適應(yīng)實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的專業(yè)性需要。

（四）現(xiàn)行的行政審判體制運(yùn)行效果不好，行政審判缺乏公信力和權(quán)威性

近年來，我國每年的行政糾紛約有400萬—600萬件，但全國行政訴訟案件受理案件穩(wěn)定在每年10萬至12萬件。而人口只有8000萬的德國，行政法院每年受理案件達(dá)30萬件；人口不到1000萬的瑞典，2011年行政法院受理案件總數(shù)為12．86萬件。目前，行政案件占法院全部案件中的比重逐年下降，由10年前的2%降到2012年的1．3%。行政案件的收案量在一些年份還呈現(xiàn)大幅下滑的態(tài)勢，例如2012年一審行政案件的收案量比 2011年減少6770件，下降幅度達(dá)5%。考慮到行政權(quán)力日益擴(kuò)張、行政管理和公共服務(wù)領(lǐng)域不斷拓寬的背景和行政行為數(shù)量激增的態(tài)勢，但行政案件的收案量占法院全部案件的比例不升反降，說明相當(dāng)數(shù)量的行政糾紛未被納入行政訴訟渠道。由于現(xiàn)行的行政審判體制在現(xiàn)實(shí)中解決行政爭議的能力比較有限，許多老百姓出于對“官官相護(hù)”的畏懼以及人民群眾對法院能否獨(dú)立公正辦案的疑慮，不會把自己遇到的行政爭議提交到法院來解決，導(dǎo)致大部分的行政爭議以信訪的方式大量涌向黨委、人大和政府機(jī)關(guān)，行政審判的公信力和權(quán)威性不斷受到挑戰(zhàn)。

需求與回應(yīng)：我國設(shè)立行政法院之必要性

(一)權(quán)力制衡，以司法權(quán)制約行政權(quán)的需要

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！睘榱朔乐箼?quán)力濫用，古今中外任何國家都會對行政權(quán)建立制約和監(jiān)督機(jī)制。隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會的快速發(fā)展，行政權(quán)對社會生活的管理與干預(yù)會越來越廣泛，行政權(quán)的行使必然呈現(xiàn)擴(kuò)張的趨勢。我國的法治建設(shè)起步晚、起點(diǎn)低，行政權(quán)相對司法權(quán)而言異常強(qiáng)大且不斷膨脹，行政權(quán)亟須司法權(quán)的制約，而對行政權(quán)最佳的制約與監(jiān)督機(jī)制就是行政訴訟制度，但僅有行政訴訟制度還不夠，還需要設(shè)立行政法院來保障行政訴訟發(fā)揮應(yīng)有的制度性作用和立法設(shè)計(jì)。毫不夸張地講，設(shè)立專門的行政法院，從根本上為解決對行政權(quán)力的監(jiān)督與制約問題提供了一種有效的途徑，也是保障國家長治久安和法治建設(shè)的“安全閥”和“防火墻”。

（二）破除司法地方化、行政化，實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立

我國《憲法》和《人民法院組織法》確立的法院體系與行政審判體制，與地方的其他國家機(jī)構(gòu)一一對應(yīng)，具有顯著的司法地方化特色；我國《公務(wù)員法》和《法官法》又規(guī)定法官實(shí)行與普通公務(wù)員基本相同的行政管理模式，法官的工資、職務(wù)級別、人事任免、福利待遇等皆受制于地方黨政機(jī)關(guān)，導(dǎo)致現(xiàn)行的行政審判體制具有極強(qiáng)的司法行政化色彩。與之形成鮮明對比的是，行政法院的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事任免、財(cái)政來源均采取中央垂直管轄方式，行政法院直接隸屬于最高人民法院，依法獨(dú)立審判案件，不受地方政府的干涉，行政法院的財(cái)政經(jīng)費(fèi)由中央統(tǒng)一撥付，行政法官由中央統(tǒng)一任免且其職位、薪資方面能夠得到較好的保障。毫無疑問，設(shè)立行政法院可從根本上擺脫司法地方化、行政化的弊端，行政法院的專業(yè)性、獨(dú)立性和權(quán)威性必定優(yōu)于目前普通法院設(shè)立的行政審判庭。

（三）審判專門化，充分發(fā)揮行政審判職能作用的需要

審判專門化是世界各國法院改革的方向和目標(biāo)，也是法制健全國家的普遍做法，有利于審判職能作用的正常發(fā)揮，也有利于保障司法標(biāo)準(zhǔn)和裁判尺度的穩(wěn)定和統(tǒng)一。而我們之所以強(qiáng)調(diào)行政訴訟要實(shí)現(xiàn)專門化審判，其中一個重要因素就是行政爭議案件具有專業(yè)性、復(fù)雜性、恢復(fù)性、職權(quán)性和技術(shù)性等主要特點(diǎn)，這一點(diǎn)也決定了行政審判必須走專門化的道路。盤點(diǎn)域外國家設(shè)立行政法院的經(jīng)驗(yàn)，均是為了提升行政審判的專業(yè)化，更好地適應(yīng)解決行政爭議的專業(yè)性需要。以德國為例，專門的行政法院之所以從普通法院體系中脫離出來，主要是因?yàn)樗痉▽I(yè)人員被指責(zé)為沒有足夠的公法上的專門知識，在公法事務(wù)中更多地涉及事實(shí)問題而非法律問題。在法國，行政法院基于其崇高的歷史聲譽(yù)和行政審判的專業(yè)性得以持續(xù)保留。在德國，行政審判的專業(yè)性與對分權(quán)學(xué)說的理解，是其行政法院設(shè)立的最初緣由。專門的行政法院不僅可以提高行政訴訟的地位，還有利于促進(jìn)法官依法獨(dú)立審判行政案件，保障行政相對人的合法權(quán)益利益，發(fā)揮行政審判調(diào)節(jié)行政法律關(guān)系的基礎(chǔ)性職能作用。

（四）適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和WTO規(guī)則的需要，順應(yīng)我國行政訴訟制度與國際接軌的迫切需要

中國加入WTO（世界貿(mào)易組織的簡稱）是響應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的必然要求，也是中國積極融入國際社會的標(biāo)志。建立獨(dú)立、公正、高效的行政訴訟（司法審查）包括行政法院制度，不僅是與國際司法審查制度接軌的時代要求，也是規(guī)范行政機(jī)關(guān)做出的行政行為的客觀需要，更是履行我國加入WTO的司法審查義務(wù)的重要司法保障。鑒于行政法院模式在融合專業(yè)性與獨(dú)立性上的優(yōu)勢，其受到越來越多國家的重視和效仿。從世界各國行政訴訟發(fā)展的情況來看，建立完善、公正、高效的行政訴訟（司法審查）制度是所有法治國家的重要內(nèi)容。據(jù)調(diào)查分析，世界上大多數(shù)大陸法系國家實(shí)際上都建立了行政法院制度，即使像英美法系的英國和美國也設(shè)立了專門行政裁判機(jī)構(gòu)審理行政案件，雖然各國對之的名稱、做法各異，但制度本身的實(shí)質(zhì)是相同的。我國可以借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn)，并根據(jù)我國的司法傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)狀況，建立適合我國國情的行政法院制度。為了保障當(dāng)事人的合法權(quán)益、監(jiān)督行政權(quán)力的行使，無論是從完善我國行政訴訟制度還是與國際接軌的需要，我國都有必要建立行政法院制度。因此，改革現(xiàn)行的行政審判體制，構(gòu)建專門的行政法院，使行政審判遠(yuǎn)離行政權(quán)力中心，這既是我國司法獨(dú)立的需要，也符合行政審判發(fā)展潮流的國際趨勢。

審視與探索：我國設(shè)立行政法院之可行性

(一）設(shè)立行政法院具有法律依據(jù)，在法律上具有可操作性

在我國現(xiàn)行的司法體制下，設(shè)立行政法院不違背憲法和法律的規(guī)定，不會對我國的司法體制造成沖擊，而且設(shè)立行政法院是有法可循的。我國《憲法》第124條規(guī)定，“中華人民共和國設(shè)立最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院。”我國《人民法院組織法》第2條規(guī)定，“中華人民共和國的審判權(quán)由下列人民法院行使：1．地方各級人民法院；2．軍事法院等專門人民法院；3．最高人民法院?！薄稇椃ā泛汀度嗣穹ㄔ航M織法》的規(guī)定較為概括，沒有對設(shè)立何種專門人民法院進(jìn)行完全列舉，事實(shí)上也不可能做到完全列舉，《憲法》和《人民法院組織法》的規(guī)定實(shí)際上已經(jīng)為設(shè)立專門行政法院提供了充分的法律依據(jù)。此外，現(xiàn)行行政審判體制是通過全國人大常委會制定的《行政訴訟法》確定的，對《行政訴訟法》的規(guī)定進(jìn)行技術(shù)性修改即可設(shè)立行政法院，這在法律和政策上也是可行的。

（二）設(shè)立行政法院具有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和物質(zhì)條件

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，法院屬于上層建筑的范疇，設(shè)立專門法院需要有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和物質(zhì)條件。近年來，我國的經(jīng)濟(jì)和社會飛速發(fā)展，國內(nèi)生產(chǎn)總值逐年提高，綜合國力和財(cái)政收入顯著提升，高速、平穩(wěn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為我國建立行政法院制度奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，使中央政府有能力統(tǒng)一支出全國行政法院的財(cái)政開支。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年以來，“人民法院每年受理行政案件(含國家賠償案件)的數(shù)量在人民法院每年受理案件的總量中僅占1．13%”。鑒于行政訴訟案件只占我國法院審理的案件數(shù)量的極少部分且行政案件的總體數(shù)量較少，可以在市(地)一級或跨地區(qū)設(shè)立行政法院，以求控制行政法院的數(shù)量和減少財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（三）其他專門法院的設(shè)置為行政法院的設(shè)立積累了經(jīng)驗(yàn)

《憲法》和《人民法院組織法》除明確規(guī)定設(shè)立軍事法院外，對于其他專門法院的設(shè)置未作具體規(guī)定，可以根據(jù)司法實(shí)踐的需要設(shè)立或撤銷其他專門法院。根據(jù)司法實(shí)踐需要，我國已先后設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院、海事法院、軍事法院等專門法院。從上述專門法院的實(shí)施情況來看，設(shè)立專門法院審理特定類型或特定領(lǐng)域案件的模式是符合我國國情的。海事法院、鐵路法院、軍事法院等專門法院的設(shè)置及運(yùn)行情況為行政法院的設(shè)立積累了一定的成功經(jīng)驗(yàn)，為行政法院的設(shè)立提供了豐富的運(yùn)作管理經(jīng)驗(yàn)。我國設(shè)置知識產(chǎn)權(quán)法院、海事法院、軍事法院等專門法院的經(jīng)驗(yàn)表明，在現(xiàn)行司法體制下設(shè)置專門的行政法院是完全可行的。我國憲法、法律并不排斥行政法院的設(shè)立，可先將行政法院定義為專門法院，適時修改《行政訴訟法》，確定由行政法院審理行政案件的行政審判機(jī)制，等到行政法院制度運(yùn)轉(zhuǎn)成熟后，再制定《行政法院組織法》將該制度正式確定下來。

（四）設(shè)立行政法院既有歷史與文化基礎(chǔ)，又有可資借鑒的域外經(jīng)驗(yàn)

5例病人居住在醫(yī)院周邊，出院隨訪比較方便，其他4例病人住址離醫(yī)院較遠(yuǎn)，行動又不方便，希望出院后到社區(qū)復(fù)診。病人A:“肢體活動受限，出院后復(fù)診困難，希望醫(yī)院與社區(qū)聯(lián)動，方便病人就醫(yī)”。

自清朝末年至民國時期，我國的法律制度與司法體制深受大陸法系國家尤其是德、日兩國的影響，曾有長期設(shè)立行政法院的司法實(shí)踐。清末時期即籌設(shè)“行政審判院”，北洋政府和國民黨政府時期則有平政院、行政法院等專門行政審判機(jī)構(gòu)。我國臺灣地區(qū)沿用了國民黨政府時期的行政法院制度，目前該制度在我國臺灣地區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)良好。因此，我國的法律制度、司法體制與大陸法系國家一脈相承，將大陸法系國家的行政法院體制移植到中國，具有法律文化上的可接受性。在世界范圍內(nèi)來看，由于行政法院具有獨(dú)立性、專業(yè)性、系統(tǒng)性等特殊優(yōu)勢，且設(shè)立行政法院有利于保障行政審判功能的正常發(fā)揮，目前大部分大陸法系國家均采用設(shè)立行政法院的行政審判模式，英美法系國家的英國、美國、澳大利亞等國家也設(shè)立專門的行政裁判機(jī)構(gòu)以審理行政爭議案件。當(dāng)前，部分設(shè)有行政法院的國家發(fā)起成立了最高行政法院國際協(xié)會，旨在國際上推動行政訴訟的發(fā)展和行政法院的設(shè)立，最高行政法院國際協(xié)會至今已擁有70多個會員國和30多個觀察員國。域外法制健全國家或地區(qū)關(guān)于行政法院的制度設(shè)計(jì)和司法實(shí)踐，為我國設(shè)立專門行政法院提供了可資借鑒的先進(jìn)理念、理論與經(jīng)驗(yàn)。

重塑與構(gòu)建：設(shè)立中國特色行政法院的具體構(gòu)想

根據(jù)司法實(shí)踐和現(xiàn)實(shí)狀況的需要，我國可采取重新立法或修改法律的形式設(shè)立、完善并推行行政法院制度。為了有益于中國特色行政法院在我國的盡快成功設(shè)立，筆者將從我國行政法院的設(shè)置必須遵循的原則、模式選擇、具體制度設(shè)計(jì)等方面入手，詳細(xì)討論我國設(shè)立行政法院的具體程序設(shè)計(jì)和制度構(gòu)建問題。

（一）我國行政法院的設(shè)置必須遵循的原則

1．司法統(tǒng)一原則。我國作為單一制國家，在推進(jìn)法治國家建設(shè)的過程中，必須強(qiáng)調(diào)維護(hù)國家的司法統(tǒng)一。“以法律作為裁判的唯一依據(jù)，通過司法活動解釋、適用法律，并且保持判決的一致性以體現(xiàn)法律的統(tǒng)一性，這是法院維護(hù)法律統(tǒng)一的功能。”我國設(shè)立行政法院的首要問題便是司法統(tǒng)一，打破司法權(quán)行政化、地方化的畸形模式，有效地?cái)[脫地方政府的行政干預(yù)，使行政訴訟的制度功能得以正常發(fā)揮，確保行政審判的公正性與權(quán)威性，以此維護(hù)國家的法制統(tǒng)一和長治久安。

2．司法獨(dú)立原則。我國的行政權(quán)在傳統(tǒng)上就一權(quán)獨(dú)大，強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)和行政權(quán)優(yōu)先的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，加之我國有著悠久的司法權(quán)依附于行政權(quán)的歷史傳統(tǒng)，因此依靠人民法院內(nèi)部的行政審判庭實(shí)現(xiàn)對強(qiáng)大行政權(quán)的制約和監(jiān)督，這已成為一項(xiàng)強(qiáng)人所難的任務(wù)。設(shè)置行政法院無形中把普通法院的一個行政審判庭對行政權(quán)的制約和監(jiān)督，轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€專門的行政法院的制約和監(jiān)督，無疑加大了對行政權(quán)的制約和監(jiān)督力量。行政權(quán)在行政法院的有效制約和監(jiān)督下，長期困擾行政訴訟的司法行政化、地方化問題必將迎刃而解，人民群眾的合法權(quán)益無疑也就多了一個安全保障，故行政法院在確保行政法院和行政法官的獨(dú)立地位中的作用不可或缺。

3．審判專業(yè)化原則。行政審判的專業(yè)性、特殊性要求行政法官需要高度職業(yè)化、專業(yè)化，行政法官的遴選或選任應(yīng)有嚴(yán)格的條件和標(biāo)準(zhǔn)，我們應(yīng)當(dāng)避免現(xiàn)行行政審判體制下行政法官與民事、刑事法官相互流動性大的弊病，確保行政法官隊(duì)伍的穩(wěn)定性。行政法院在受理和審理的案件類型上是單一的，有利于提高法官的職業(yè)化、專業(yè)化水平和行政審判專業(yè)水準(zhǔn)，提升法院的形象和權(quán)威，更好地發(fā)揮行政審判的功能和作用。審判專業(yè)化還要求確保行政法官任職的穩(wěn)定與職業(yè)保障，非因?yàn)^職等法定事由或基于本人意愿不得隨意調(diào)動其工作崗位。

（二）我國設(shè)立行政法院的模式選擇

點(diǎn) 睛

我國設(shè)立行政法院的首要問題便是司法統(tǒng)一，打破司法權(quán)行政化、地方化的畸形模式，有效地?cái)[脫地方政府的行政干預(yù)，使行政訴訟的制度功能得以正常發(fā)揮，確保行政審判的公正性與權(quán)威性，以此維護(hù)國家的法制統(tǒng)一和長治久安。

（三）設(shè)立行政法院的具體制度設(shè)計(jì)

行政法院的理論、理念需要合理的制度設(shè)計(jì)予以落實(shí)，才能構(gòu)建符合中國國情與司法實(shí)踐需要的中國特色行政法院制度。筆者擬從行政法院的組織體系、行政法院的人事制度、行政法院的財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)制度與行政法官的職業(yè)保障制度四個方面對我國行政法院制度的設(shè)立與建構(gòu)提出對策建議，以期我國能夠盡快設(shè)立行政法院。

1．行政法院的組織體系

設(shè)立行政法院應(yīng)當(dāng)撤銷目前各級法院內(nèi)設(shè)的行政審判庭，在全國范圍內(nèi)設(shè)立由初級（初審）行政法院、高級(上訴)行政法院及最高行政法院三級組成的行政法院組織體系，初級（初審）行政法院與高級(上訴)行政法院之間不設(shè)立中級行政法院。為了破除司法地方化、行政化的弊端，行政法院在設(shè)置上有必要提高審級且要打破目前司法管轄區(qū)依附于行政管轄區(qū)的現(xiàn)狀，其中初級（初審）行政法院與中級人民法院同級，負(fù)責(zé)審理并裁判一審行政案件；高級(上訴)行政法院與高級人民法院同級，負(fù)責(zé)審理并裁判二審行政案件；最高行政法院隸屬于最高人民法院，最高行政法院院長可以由最高人民法院院長或副院長兼任，負(fù)責(zé)審理并裁判不服高級(上訴)行政法院做出的一審裁判的上訴案件，監(jiān)督和指導(dǎo)全國行政審判工作，對行政訴訟問題做出司法解釋。行政法院的司法管轄區(qū)域應(yīng)大于地方政府的行政管轄區(qū)域，初級（初審）行政法院、高級(上訴)行政法院的設(shè)置應(yīng)均衡考慮各省、自治區(qū)、直轄區(qū)下轄各地市的行政案件數(shù)量、人口總量、經(jīng)濟(jì)狀況、地理位置等綜合因素。鑒于行政爭議案件的數(shù)量相對較少，鄰近的一至三個省級單位可設(shè)立一個高級(上訴)行政法院，全國可以設(shè)立15個左右高級(上訴)行政法院；按同樣的原則和司法理念，鄰近的二至四個地級行政區(qū)內(nèi)可設(shè)立一個初級（初審）行政法院，全國可以設(shè)立120至200個左右的初級（初審）行政法院。鑒于某些邊遠(yuǎn)地區(qū)交通不便，應(yīng)以方便行政相對人訴訟為原則，初級（初審）行政法院可以設(shè)置若干派出法庭或者巡回法庭。行政法院的設(shè)置應(yīng)當(dāng)盡量使法院的司法管轄區(qū)域與地方政府的行政管轄區(qū)域相分離，以求最大限度地避免行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)干預(yù)，盡可能地保障行政審判的獨(dú)立與公正。

2．行政法院的人事制度

行政法院可設(shè)院長、副院長若干人，法官、法官助理若干人，書記員若干人。最高行政法院院長可由最高人民法院院長或副院長兼任，也可由其他人擔(dān)任，由全國人民代表大會選舉或罷免。行政法院的副院長、審判員由全國人大常委會根據(jù)最高人民法院院長的提請任免。高級(上訴)行政法院和初級（初審）行政法院的院長、副院長、庭長、副庭長、審判員均由最高行政法院院長提請全國人大常委會任免。地方人大及常委會不擁有行政法院的人事任免權(quán)，行政法院僅向最高人民法院以及全國人大常委會負(fù)責(zé)，不再向地方人大及常委會負(fù)責(zé)，行政法院內(nèi)部人員不得兼任其他機(jī)關(guān)的任何行政職務(wù)。有關(guān)行政法官的遴選、任命、考核，應(yīng)當(dāng)有別于一般法官，應(yīng)當(dāng)尊重和考慮行政審判的特殊性以及行政法院的專門性。行政法官需要具備法學(xué)專業(yè)背景，需要通過專門的行政法官考試，對于行政法官的來源應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制，以確保行政法官隊(duì)伍的高素質(zhì)、職業(yè)化與專業(yè)化。

3．行政法院的財(cái)政經(jīng)費(fèi)制度

為了克服司法地方化、行政化的弊端，行政法院的財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)制度應(yīng)獨(dú)立于地方。否則，行政法院的優(yōu)勢與預(yù)設(shè)功能將不能發(fā)揮出來，行政審判職能作用將形同虛設(shè)。我國應(yīng)當(dāng)改變目前地方政府分級管理法院財(cái)政的行政化管理模式，中央財(cái)政在財(cái)政經(jīng)費(fèi)上必須給予行政法院統(tǒng)一保障，行政法院的所有財(cái)政經(jīng)費(fèi)應(yīng)全部來源于中央財(cái)政撥付，不向地方政府要任何財(cái)政支持。行政法院的財(cái)政經(jīng)費(fèi)采用統(tǒng)一由最高行政法院管理的方式，由最高行政法院負(fù)責(zé)統(tǒng)一掌握和調(diào)配全國行政法院經(jīng)費(fèi)和后勤裝備。初級（初審）行政法院、高級(上訴)行政法院所需財(cái)政經(jīng)費(fèi)均需上報(bào)最高行政法院，由最高行政法院統(tǒng)一編制財(cái)政預(yù)算并上報(bào)最高人民法院，最高人民法院將各級行政法院的財(cái)政預(yù)算報(bào)全國人大常委會審批，由中央財(cái)政直接撥付給最高行政法院，再由最高行政法院在全國各級行政法院之間統(tǒng)一調(diào)配使用。

4．行政法官的職業(yè)保障制度

凡法治國家都十分重視對法官職業(yè)的保障，維護(hù)法官職業(yè)的尊榮感。完善的行政法官職業(yè)保障制度應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：(1)建立健全法官的職務(wù)保障制度。規(guī)范、細(xì)化法官崗位交流和職務(wù)職級調(diào)整制度，確?！斗ü俜ā芬?guī)定的法官“非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不被免職、降職或者處分”等內(nèi)容落到實(shí)處。設(shè)立行政法官維權(quán)委員會，健全完善行政法官權(quán)益救濟(jì)制度，為行政法官依法履行職務(wù)提供有效的制度保障。(2)建立健全法官的經(jīng)濟(jì)保障制度?！斗ü俜ā返?6條規(guī)定：“法官的工資制度和工資標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)審判工作特點(diǎn)，由國家規(guī)定”。建議行政法官的薪酬與法官等級直接掛鉤，建立有別于普通公務(wù)員的行政法官薪酬激勵和保障制度，行政法官的工資、福利待遇應(yīng)高于普通法官和公務(wù)員，這是由行政法官的地位和專業(yè)性所決定的，且行政法官面臨的壓力比普通法官和公務(wù)員都要大。(3)建議實(shí)行行政法官職業(yè)終身制?！妒澜缢痉í?dú)立宣言》規(guī)定：“法官之任職原則上應(yīng)為終身制，但因免職或處于法官退休年齡時不在所限?！毙姓ü俚穆殬I(yè)保障制度的核心是行政法官職業(yè)終身制，必須建立科學(xué)的法官員額制度，加入員額的行政法官原則上可以一直任職到退休，非因法定原因并經(jīng)法定程序不得免職或變相免職。

“行政法院，作為一個普通法院以外的特別法院，它來到世上的使命不是為了偏護(hù)公權(quán)力，而是為了規(guī)制公權(quán)力?！毙姓ㄔ褐贫仁谴箨懛ㄏ祰业囊豁?xiàng)重要的司法制度，已經(jīng)極大地影響了一些英美法系國家。當(dāng)前，行政審判實(shí)踐中遇到的諸多問題和困境實(shí)際上與現(xiàn)行的行政審判體制有著很大的關(guān)系。鑒于最高人民法院對行政訴訟管轄制度進(jìn)行的微調(diào)式改革的成效較為有限，為了克服現(xiàn)行的行政審判體制的固有缺陷和弊端，必須根本性改革我國現(xiàn)行的行政審判體制。毫無疑問，設(shè)立行政法院是改革我國現(xiàn)行的行政審判體制的最佳方案。

（作者單位：海南省第二中級人民法院）