可持續(xù)土地利用規(guī)劃問題探析

趙繼偉

摘要：在傳統(tǒng)土地利用規(guī)劃反思的基礎(chǔ)之上，分析了可持續(xù)土地利用規(guī)劃的內(nèi)涵和基本框架。

關(guān)鍵詞：可持續(xù)發(fā)展土地利用規(guī)劃；可持續(xù)發(fā)展是土地利用規(guī)劃的理論基石

可持續(xù)發(fā)展的思想源出于人們對環(huán)境問題的認(rèn)識與關(guān)注，其產(chǎn)生背景是人類賴以生存的環(huán)境和資源遭到了日趨嚴(yán)重的破壞。從持續(xù)發(fā)展觀到可持續(xù)發(fā)展觀的形成，人們經(jīng)過痛苦地思索終于認(rèn)識到：未來社會的發(fā)展，唯一可供選擇的就是可持續(xù)發(fā)展道路。可持續(xù)發(fā)展觀的提出，使得人類思想觀念和行為方式都發(fā)生了很大的變化和飛躍。為了地球及人類自身的未來，人們開始以可持續(xù)發(fā)展的眼光看待一切。可持續(xù)發(fā)展具有十分豐富的內(nèi)涵。就其社會觀而言，主張公平分配，即滿足當(dāng)代人和后代人的基本需求；就其經(jīng)濟(jì)觀而言，主張建立在保護(hù)地球自然系統(tǒng)基礎(chǔ)上的持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；就其自然觀而而言，主張人類與自然和諧相處?？沙掷m(xù)發(fā)展的基本原則包括：①公平性原則；②持續(xù)性原則；③共同性原則等。

自然資源是提高人類當(dāng)前和可預(yù)見未來生存質(zhì)量的自然物質(zhì)和自然能量的總和。自然資源的狀況，不僅是一個社會和民族走上可持續(xù)發(fā)展道路的物質(zhì)基礎(chǔ)和根本條件，而且決定著人類能否生存和繁衍。可持續(xù)發(fā)展的核心問題是自然資源的可持續(xù)利用，對此人們已經(jīng)形成共識。

土地資源作為自然資源的重要組成部分，其可持續(xù)利用問題又是自然資源可持續(xù)利用的關(guān)鍵。而土地利用規(guī)劃是土地管理工作中的“龍頭”，其對未來土地利用的方向、土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整、土地空間的布局及土地生產(chǎn)力的提高起著十分重要的作用。可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)成為土地利用規(guī)劃編制的主要價(jià)值取向，且通過土地利用規(guī)劃的編制為土地及自然資源可持續(xù)利用、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)提供主要的支持。

一、對傳統(tǒng)土地利用規(guī)劃的反思

在傳統(tǒng)資源配置理論的指導(dǎo)下，我國目前的土地利用規(guī)劃也表現(xiàn)出了其相應(yīng)的局限性，不適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的要求。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：①目前的土地利用規(guī)劃對土地利用各部門的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要考慮的較多，對生態(tài)環(huán)境變化的影響和需求研究不多，對社會的變化和需求考慮的不多。沒有將土地利用規(guī)劃作為保護(hù)生態(tài)環(huán)境，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，貫徹可持續(xù)發(fā)展的基本手段。②目前的土地利用規(guī)劃對代際公平考慮的不多，對后代的土地需求考慮的不多。目前的土地利用規(guī)劃為追求耕地的總量動態(tài)平衡，過分追求“占一補(bǔ)一”，對未利用土地的開發(fā)的代際時間分配缺乏研究，對農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的時間合理分配缺乏研究。③目前的土地利用規(guī)劃強(qiáng)調(diào)土地利用結(jié)構(gòu)和布局的調(diào)整，而對土地管理的其它活動缺乏有效的規(guī)。④目前的土地利用規(guī)劃的實(shí)施沒有相應(yīng)機(jī)構(gòu)來進(jìn)行協(xié)調(diào)，土地利用規(guī)劃的編制、實(shí)施、監(jiān)督和管理的各項(xiàng)職能沒有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)來進(jìn)行協(xié)調(diào)。⑤目前的土地利用規(guī)劃只從國家和地區(qū)的角度出發(fā)，規(guī)劃一般采用自上而下的方法，對各級地方政府、企業(yè)團(tuán)體、農(nóng)場、農(nóng)民的需要缺乏科學(xué)的評估和有效的協(xié)調(diào)辦法，對于公眾參與規(guī)劃的程序和方法也沒有科學(xué)的對策，從而導(dǎo)致規(guī)劃的實(shí)施具有很大的困難。

二、可持續(xù)土地利用規(guī)劃的本質(zhì)內(nèi)涵和框架

可持續(xù)土地利用規(guī)劃并不是對傳統(tǒng)土地利用規(guī)劃的完全拋棄，而是將可持續(xù)發(fā)展的原則和土地可持續(xù)利用的要求貫徹到土地利用規(guī)劃中，是對傳統(tǒng)土地利用規(guī)劃的完善。

（一）規(guī)劃是以生態(tài)經(jīng)濟(jì)綜合協(xié)同為目的

經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的影響，以往的規(guī)劃目標(biāo)是一種片面追求經(jīng)濟(jì)增長的單目標(biāo)模式。土地利用活動在經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的框架下，土地資源不斷地由農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)建設(shè)用地轉(zhuǎn)變，由于這種轉(zhuǎn)變的不可逆性，作為人類生存以及其它一切社會經(jīng)濟(jì)活動形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進(jìn)一步發(fā)展受到嚴(yán)重影響；人們對土地資源進(jìn)行掠奪式的開發(fā)和利用；土地環(huán)境的污染和破壞不斷加快，影響到人類的進(jìn)一步生存?？沙掷m(xù)發(fā)展和土地可持續(xù)利用的概念不再是建立在從自然界得到越來越多的東西上，也不再是把GDP作為發(fā)展的唯一尺度，而是以經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)環(huán)境的多目標(biāo)協(xié)調(diào)發(fā)展為指導(dǎo)原則，追求全方位的綜合發(fā)展。

（二）規(guī)劃是代內(nèi)、代際公平相結(jié)合

傳統(tǒng)規(guī)劃中的資源供需平衡概念是解決代內(nèi)資源的有效配置問題，可持續(xù)發(fā)展要求土地利用規(guī)劃更注重資源的代際供求矛盾的協(xié)調(diào)?？沙掷m(xù)土地利用規(guī)劃，一方面要求節(jié)約、保護(hù)資源，使可再生資源的消耗率低于或等于資源的自然再生率；通過技術(shù)進(jìn)步，使可再生資源、人造資本對不可再生資源的替代率等于不可再生資源的耗竭率。另一方面，要通過生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的不斷創(chuàng)新提高資源產(chǎn)出率，增加資源有效量。

我國目前面臨的土地資源危機(jī)主要表現(xiàn)在耕地?cái)?shù)量減少和質(zhì)量下降兩個方面。發(fā)展中國家在工業(yè)化過程中因城市發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的需要不可避免地要占用一部分土地，為保護(hù)農(nóng)產(chǎn)品的供給，控制耕地?cái)?shù)量的減少也十分必要。但我國目前所采取協(xié)調(diào)“吃飯和建設(shè)”的主要措施是通過對后備資源的開發(fā)來補(bǔ)充耕地，而忽視了后代人對這些后備資源的需要。可持續(xù)發(fā)展下的保證農(nóng)產(chǎn)品供給的土地利用戰(zhàn)略應(yīng)主要借助投入的增加和技術(shù)改造來提高土地的肥力，通過對耕地資源的投資，以人造資本來替代自然資源的減少。

（三）規(guī)劃應(yīng)是社會可接受和參與

可持續(xù)土地利用規(guī)劃要對各級地方政府、企業(yè)團(tuán)體、農(nóng)場、農(nóng)民等各方面的利益進(jìn)行科學(xué)的評估和有效的協(xié)調(diào)，通過建立公眾參與規(guī)劃的程序和方法，使規(guī)劃具有較高的社會可接受性，以利于規(guī)劃、實(shí)施和操作。沒有公眾的參與、認(rèn)可和接受的規(guī)劃是不可能持續(xù)的，也是不可能成功的。同時可持續(xù)土地利用規(guī)劃要求其編制、實(shí)施和反饋的過程具有高度的信息公開性，以便于公眾的參與和監(jiān)督。在我國目前土地利用規(guī)劃工作中需要加強(qiáng)的有幾個方面：一是加強(qiáng)公眾和政府的需求調(diào)查和協(xié)調(diào)。要對規(guī)劃中的決策者、管理者、資源環(huán)境專家、企業(yè)團(tuán)體、各利益集團(tuán)、廣大群眾對土地的需求進(jìn)行調(diào)查和協(xié)調(diào)。二是要加強(qiáng)土地利用規(guī)劃的管理?！叭忠?guī)劃，七分管理”就是對規(guī)劃實(shí)踐的現(xiàn)象表述。

（四）規(guī)劃是混合型規(guī)劃

可持續(xù)土地利用規(guī)劃應(yīng)是集規(guī)劃設(shè)計(jì)、政策管理于一體的復(fù)雜綜合體。只有這樣，才能不斷兼容并蓄其他相關(guān)學(xué)科，且同時達(dá)到土地利用的生產(chǎn)、服務(wù)、安全、保護(hù)和社會可接受多目標(biāo)。

（五）規(guī)劃是國家一區(qū)域一地方協(xié)同行動的規(guī)劃

我國土地利用規(guī)劃的協(xié)同行動表現(xiàn)為國家一省一市一縣一鄉(xiāng)五級規(guī)劃的協(xié)調(diào)。目前的土地利用規(guī)劃采取的是“自上而下”的方法，上級規(guī)劃對下級規(guī)劃起控制作用，下級規(guī)劃只能服從上級規(guī)劃，這種協(xié)同的方法明顯帶有傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩。可持續(xù)土地利用規(guī)劃的協(xié)同行動不是形式上的“自上而下”、“自下而上”或“上下結(jié)合”的選擇，而涉及到各級規(guī)劃的職能的分配、上下級規(guī)劃結(jié)合點(diǎn)的確定等問題。國家和省級可持續(xù)土地利用規(guī)劃的重點(diǎn)應(yīng)該解決的是生態(tài)可持續(xù)性的問題和土地資源的代際公平配置問題，其可持續(xù)土地利用規(guī)劃可以稱為土地生態(tài)規(guī)劃或土地環(huán)境規(guī)劃，其對下級規(guī)劃的指導(dǎo)應(yīng)是生態(tài)環(huán)境和土地代際資源配置上的安排。市級可持續(xù)土地利用規(guī)劃的重點(diǎn)應(yīng)包括經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性和生態(tài)可持續(xù)性兩個方面。而縣級和鄉(xiāng)級可持續(xù)土地利用規(guī)劃由于較為基層，其規(guī)劃除了應(yīng)該考慮經(jīng)濟(jì)和生態(tài)可持續(xù)兩方面外，還應(yīng)該考慮到規(guī)劃的社會可接受性和社會可持續(xù)性，要將公眾的力量吸收到規(guī)劃的編制、實(shí)施和監(jiān)督中。

（六）規(guī)劃是動態(tài)和不確定性的規(guī)劃

實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略是一個復(fù)雜的戰(zhàn)略目標(biāo)，不是一蹦而就的。可持續(xù)發(fā)展的實(shí)質(zhì)是不斷協(xié)調(diào)人口、資源、環(huán)境與發(fā)展的協(xié)調(diào)過程。因此，與其相關(guān)的可持續(xù)土地利用規(guī)劃也是一個不間斷、連續(xù)的事情，其規(guī)劃目標(biāo)和規(guī)劃方案應(yīng)根據(jù)規(guī)劃的實(shí)施信息反饋和社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化不斷地調(diào)整和修改。由于可持續(xù)土地利用規(guī)劃涉及的時間跨度很大，其關(guān)系到后代子子孫孫的利益，土地利用規(guī)劃所涉及的很多因素將存在很多的不確定性。因此，可持續(xù)土地利用規(guī)劃要客觀地對待不確定性這種真實(shí)存在，把握其規(guī)律，預(yù)測和評價(jià)不確定性所帶來的風(fēng)險(xiǎn)并研究相應(yīng)對策。