公共服務(wù)視角下的檔案業(yè)務(wù)流程再造

付彩霞/湖南省檔案局編研展覽部

1 “回應(yīng)”與“責任”——提升檔案館公共服務(wù)能力的兩維視角

一方面，隨著計算機與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的飛速發(fā)展，民眾的信息需求與獲取信息的方式都發(fā)生了重大變化，呈現(xiàn)出個性化、層次化、精確性、及時性的特點，這對檔案館的資源整合能力、公共服務(wù)能力提出了新要求。另一方面，檔案館是政府信息資源的強有力的占有者和發(fā)布者，具有與生俱來的留存社會記憶、服務(wù)廣大群眾的使命。隨著信息經(jīng)濟時代的到來，檔案館已不單單是檔案實體的管理部門，更是信息的產(chǎn)生和供應(yīng)部門。當前，如何將蘊藏著巨大經(jīng)濟與社會價值的檔案信息進行整合，并提供方便、周到、快捷的利用服務(wù)，是檔案館面臨的挑戰(zhàn)和需要完成的任務(wù)。2014年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》，明確指出：“各級黨委和政府要把提供檔案信息服務(wù)作為公共服務(wù)的一部分，統(tǒng)籌安排檔案服務(wù)、政府公開信息服務(wù)和其他公共服務(wù)，努力提供一站式服務(wù)，做到便民利民?！盵1]

因此，不斷提升檔案館的公共服務(wù)能力，既是對民眾不斷增長的信息需求的有力回應(yīng)，也是檔案館本身應(yīng)有的職責擔當。要實現(xiàn)檔案館公共服務(wù)能力的提升，有必要對原先職能化導(dǎo)向下形成的條塊式業(yè)務(wù)模式進行優(yōu)化重組，建立起以民眾為中心、以服務(wù)為手段、以公共利益為目標，在行動上更民主、更具有公共性的工作模式。

2 從何著手——檔案業(yè)務(wù)流程再造的策略與方向

上世紀90年代，一些西方學(xué)者提出的流程再造理論正是從關(guān)注服務(wù)對象的需求和滿意度的角度出發(fā)，對組織現(xiàn)有的業(yè)務(wù)流程進行根本性的再思考和徹底的再設(shè)計，實現(xiàn)組織在服務(wù)、質(zhì)量、成本和效率等方面的改善[2]。流程再造理論最初是針對傳統(tǒng)組織難以適應(yīng)競爭日益激烈的環(huán)境而提出的，其目的是為了實現(xiàn)流程的增值內(nèi)容最大化，從而獲得績效改善的躍進。這就引出一系列問題：傳統(tǒng)組織弊端規(guī)避的方向及新的流程規(guī)劃的原則如何確定？從何著手？又如何進行維護強化？拉塞爾·M·林登在《無縫隙政府：公共部門再造指南》一書中提出要圍繞結(jié)果（顧客、產(chǎn)品、過程）而不是職能進行再造組織。筆者認為，檔案館作為面向公眾服務(wù)的國家文化事業(yè)機構(gòu)，更適合圍繞顧客（即有檔案利用需求的社會公眾）進行流程再造。

2.1 以公眾需求為導(dǎo)向

公共服務(wù)是一種有特定目標指向的活動，其主要任務(wù)是通過一系列政府行為的介入活動使公眾需要得到滿足。公共服務(wù)可以由公眾根據(jù)個人需要進行一定程度的選擇，因此相對于單純的公共管理活動具有雙向性和平等性的特點。檔案館作為政府留存、提供信息資源的公共部門，在進行業(yè)務(wù)流程的規(guī)劃設(shè)計和再造過程中都必須圍繞公眾展開，以檔案本身和服務(wù)為中心進行組織，實現(xiàn)集成化管理和服務(wù)。這是我們進行檔案業(yè)務(wù)流程再造的立足點，也是流程再造最終的目標指向。檔案館的公共服務(wù)以公眾為中心，意味著不僅僅將公眾作為公共產(chǎn)品和服務(wù)的接受者，同時也是活動的參與者與評估方。在這里，檔案利用者及部分在檔案館服務(wù)的志愿者可以通過多種方式參與到檔案館公共服務(wù)質(zhì)量的評估和其他管理活動中；檔案館可以通過一些常規(guī)性的調(diào)查與分析手段，對公眾關(guān)于檔案公共產(chǎn)品與服務(wù)的偏好、態(tài)度和意愿進行準確追蹤，據(jù)此改善檔案公共服務(wù)和產(chǎn)品。

2.2 以組織扁平為特征

傳統(tǒng)的檔案業(yè)務(wù)組織架構(gòu)強調(diào)職能分工，按照“收”“管”“用”三大職能主線設(shè)置了不同的部門和支撐服務(wù)機構(gòu)。這些部門和機構(gòu)之間由于職能的隔離常?！氨趬旧瓏馈保瑢?dǎo)致溝通不暢、效率低下、反應(yīng)遲緩等一系列問題，無法對民眾多樣化、個性化的檔案需求進行及時回應(yīng)，也難以適應(yīng)服務(wù)型政府發(fā)展的要求。以公眾需求為導(dǎo)向進行流程再造，再造后的流程必然導(dǎo)致組織的重新整合，從而改變金字塔式等級組織結(jié)構(gòu)。新流程強調(diào)協(xié)調(diào)聯(lián)動，注重服務(wù)與事務(wù)處理的通暢性，通過新的授權(quán)模式和責任機制不斷擴大管理幅度，減少管理層級，從而實現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)的扁平化、精簡化。

2.3 以信息技術(shù)為手段

檔案業(yè)務(wù)流程再造是對檔案工作全過程進行關(guān)鍵性分析和根本性重新設(shè)計，它著眼于長遠和全局，強調(diào)以公眾的需求和滿意度為目標，利用先進信息技術(shù)及現(xiàn)代化管理手段，最大限度實現(xiàn)技術(shù)上的功能集成和管理上的服務(wù)集成。隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展以及電子政務(wù)系統(tǒng)的成熟運用，未來收集入館的檔案將逐步實現(xiàn)數(shù)字化，這意味著檔案在征集過程中可以利用計算機技術(shù)進行先期分類、編目、備份保存處理，并直接提供利用，不再需要像紙質(zhì)檔案那樣需要按照“收集－整理－分類－入庫－利用”的既定順序進行操作；同時利用計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與大數(shù)據(jù)技術(shù)可以實現(xiàn)檔案信息的深度挖掘分析、智能分類和知識組織，從而實現(xiàn)信息輸出和服務(wù)的智能化、個性化。信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用為檔案業(yè)務(wù)流程再造提供了可能，支持檔案工作變“順序操作”為“協(xié)調(diào)聯(lián)動”，并形成聯(lián)動體系；更為重要的是，信息技術(shù)的應(yīng)用打破了原職能組織間的界限和壁壘，實現(xiàn)了資源的共享和良好溝通。

3 “看得見的”與“看不見的”——檔案業(yè)務(wù)流程再造的要素與方法

3.1 組織整合

業(yè)務(wù)流程的再造從來不是單一的，它必然會帶來人員的優(yōu)化流動和組織結(jié)構(gòu)的重構(gòu)。依據(jù)目前一些政府機構(gòu)的流程再造經(jīng)驗來看，組織改造通常采取兩種方式，一種是把原有業(yè)務(wù)部門徹底打破，按照新確定的工作模式和功能需求設(shè)置新部門，人員進行重新安排；另一種則是在保留原有組織架構(gòu)基本不變的基礎(chǔ)上，對人事進行優(yōu)化調(diào)配并建立組織間新的協(xié)作機構(gòu)，從而實現(xiàn)組織功能的改造優(yōu)化。我們更傾向于按照檔案服務(wù)需求的不同，在“公開、互動”“便捷、高效”的原則指導(dǎo)下，以檔案本身和服務(wù)來整合職能部門，將分散在原各個職能部門的作業(yè)整合成集成統(tǒng)一模式進行運作，形成新的功能組織，以實現(xiàn)全過程、連續(xù)性的管理和服務(wù)。新的組織機構(gòu)主要由業(yè)務(wù)處理中心、檔案征集部門、檔案綜合管理部門三塊組成，其中業(yè)務(wù)處理中心為整個組織體系的核心，它不同于僅進行檔案查詢傳遞工作的傳統(tǒng)檔案接待利用部門，負責對檔案資源進行管理開發(fā)并直接面對檔案利用者，接受他們的業(yè)務(wù)申請并進行處理。整合后的業(yè)務(wù)處理中心的工作包括檔案信息加工管理、提供多元化利用、分析并反饋信息給前期檔案征集和綜合管理部門三部分，由不同的功能小組進行集成化作業(yè)，形成協(xié)調(diào)連續(xù)工作體系。

3.2 流程再造

為了確保流程再造工作順利進行，在再造前需要進行必要的人員培訓(xùn)和組織準備，在現(xiàn)實的流程再造實踐中，既可選擇一步到位式的三個功能組織的同步重構(gòu)和全流程重組，也可以選擇從直面公眾的利用部門開始，率先將傳統(tǒng)檔案業(yè)務(wù)中的檔案資源管理、開發(fā)、服務(wù)、技能培訓(xùn)、檔案宣傳等工作都整合到一個新的集成部門——業(yè)務(wù)處理中心來完成。業(yè)務(wù)處理中心將依據(jù)利用者檔案需求的不同分成不同小組進行工作，如分成數(shù)字檔案的管理和服務(wù)小組、紙質(zhì)檔案管理和服務(wù)小組、檔案產(chǎn)品開發(fā)小組、檔案教育與宣傳小組等不同功能的小組。當然，要實現(xiàn)這些功能的集成需要有熟練掌握檔案業(yè)務(wù)知識和信息技術(shù)的工作人員，他們應(yīng)被充分授權(quán)，從而可以靈活、快速、適時地對利用者的需求做出反應(yīng)并采取相應(yīng)對策。業(yè)務(wù)處理中心還可設(shè)立由相關(guān)專家和資深館員組成的專家服務(wù)小組，負責就檔案專題、檔案產(chǎn)品深加工提供深層次的服務(wù)。信息時代檔案征集部門的業(yè)務(wù)工作將更為便捷、流暢，更重要的是，它可以將數(shù)字檔案經(jīng)過初步處理后直接提供給業(yè)務(wù)處理中心利用，并得到統(tǒng)計、分析后的反饋信息，從而加速信息的傳遞和流轉(zhuǎn)，有利于檔案社會效益的發(fā)揮。檔案綜合管理部門則提供全部檔案業(yè)務(wù)的技術(shù)支持和宏觀指導(dǎo)，保證再造流程能夠穩(wěn)定運轉(zhuǎn)。下圖展示了檔案業(yè)務(wù)流程和再造后的檔案業(yè)務(wù)流程。

圖2 再造后的檔案業(yè)務(wù)流程

傳統(tǒng)檔案業(yè)務(wù)流程主要針對紙質(zhì)檔案載體設(shè)置，而在信息時代，檔案館的業(yè)務(wù)對象已發(fā)生重大變化，隨著數(shù)字檔案的不斷增多，這一流程的弊端日益凸顯。新的業(yè)務(wù)流程形成后，特別是信息技術(shù)的嵌入和使用，所有檔案業(yè)務(wù)在統(tǒng)一的檢索平臺、集成服務(wù)體系和智能管理系統(tǒng)下，館內(nèi)所有檔案資源和服務(wù)一目了然，如檔案收集進程、保存庫房排架位置、數(shù)字化加工情況、鑒定開放情況、是否提供全文電子數(shù)據(jù)、檢索查閱次數(shù)及目的、相關(guān)檔案產(chǎn)品、網(wǎng)上查閱服務(wù)等。原來分散在各職能部門的工作可以形成一個整體，實現(xiàn)從職能專業(yè)分工到集成性一體化服務(wù)的轉(zhuǎn)變。“圍繞顧客”進行的流程再造注重檔案資源的可用性，改變了“重藏輕用”的傳統(tǒng)檔案觀，實現(xiàn)傳統(tǒng)流程中“以資源為中心”到信息環(huán)境下的“以人的利用為中心”的轉(zhuǎn)變。最后需要指出的是，再造方案并不一定要按照某個固定套路進行，只要符合檔案部門的實際工作情況、能夠靈敏地對各類檔案需求作出反應(yīng)，就是可行的。

3.3 組織文化更新

“傳統(tǒng)政府行政文化是規(guī)則文本的服從文化——程序埋沒了目標，過程壓倒了結(jié)果，投入代替了產(chǎn)出，規(guī)則取代了使命”[3]，這造成本位主義盛行和效率低下。要使再造后的檔案業(yè)務(wù)流程得以維護和強化，就不能只依靠“看得見”的組織整合和流程再造措施，還需要進行組織文化的更新和改造，從而實現(xiàn)組織粘性的增加和結(jié)果的優(yōu)化。具體來說，組織文化的更新應(yīng)圍繞三個方面進行：一是塑造新的權(quán)力——責任觀。流程再造后組織結(jié)構(gòu)的扁平化使部分決策權(quán)、控制權(quán)下放，也迫使部分人員扮演新的角色并承擔新的職責，更多的工作授權(quán)帶來的是主動性和積極性的提高，同時也意味著責任的增加。而直面服務(wù)對象和參與整個工作過程，也有利于培育全新的責任理念，使每個檔案人都能以一個負責任的參與者面貌提供公共服務(wù)。二是建立新型工作關(guān)系。傳統(tǒng)組織依賴等級結(jié)構(gòu)在組織內(nèi)部層層授權(quán)，上級與下級之間是“命令——執(zhí)行”“監(jiān)督——負責”的關(guān)系。而“圍繞顧客”進行的流程再造和組織重構(gòu)使得上下級和部門之間的業(yè)務(wù)關(guān)系轉(zhuǎn)變成平等的相互服務(wù)、相互協(xié)作、密切配合關(guān)系。三是讓組織成員學(xué)會對結(jié)果負責。在再造后的流程中，處于同一工作進程的人員圍繞著共同目標一起工作，他們可以按照預(yù)定的時間表及時控制自己工作的進程，每個人都有機會直接面對利用者，接受到自己工作成果的反饋信息，從而能夠及時調(diào)整和改善工作成果，并學(xué)會對結(jié)果負責。只有“當政府機關(guān)圍繞結(jié)果運作，使工作人員具有獲取相應(yīng)成果的工具、權(quán)力和責任感，那么它就具備了任何組織應(yīng)有的關(guān)鍵性因素——組織的核心。”[4]

美國學(xué)者安東尼·卡恩維爾曾提出未來檢驗組織績效的六大標桿：質(zhì)量、效率、種類、用戶化、便利、及時。檔案業(yè)務(wù)流程再造的目的正是使服務(wù)對象能夠獲得高質(zhì)、高效、便捷、滿意的檔案服務(wù)和產(chǎn)品，它既符合服務(wù)型政府視角下公共服務(wù)的特點與要求，也代表著檔案事業(yè)未來發(fā)展的趨勢與方向。

注釋與參考文獻：

[1]中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》[N].2014-05-05(001).

[2]M Hammer，J Champy.Reengineering the Corporation：A Manifesto for Business Revolution [M].Boston,MA:Harvard Business School Press，1994:15-26.

[3]陳群民.打造有有效政府：政府流程改進研究[M].上海:上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2012:33.

[4]拉塞爾·M·林登著, 汪大海,吳群芳等譯.無縫隙政府：公共部門再造指南[M]. 北京：中國人民大學(xué)出版社,2002:69.