國土“二調(diào)”權(quán)屬與農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬的關(guān)系

董開臣 劉淑霞 李爽 竇森

摘要：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記在農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中占有重要位置，其作用是不可取代的，但同時也存在一些問題，這些問題如果不能及時解決，必然會直接影響農(nóng)民的利益以及農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。因此，積極探索國土“二調(diào)”權(quán)屬與農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬的關(guān)系是十分必要的，只有這樣才能夠推動確權(quán)登記頒證工作的順利進行，最大限度保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地承包；權(quán)屬

資助項目：國土資源部公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費課題（201111015-03）資助

中圖分類號： F301.24 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2016.07.021

從相關(guān)文件和解釋、文章可以看出，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的范圍是以國土“二調(diào)”農(nóng)村集體經(jīng)濟組織權(quán)屬內(nèi)耕地面積為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體耕地，包括家庭承包方式和其他承包方式承包的農(nóng)村土地。具體為：二輪承包地、機動地、冊外地、園田地和“四荒”中的耕地。筆者認為上述表述存在一定的缺陷。筆者以國土“二調(diào)”與農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系為著眼點，從以下幾個方面進行剖析：

1 從經(jīng)營權(quán)確權(quán)的目的和意義來看，農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)是保持原有承包經(jīng)營權(quán)的同時對農(nóng)民物權(quán)的保護

農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室、財政部、國土資源部、國務(wù)院法制辦公室、國家檔案局《關(guān)于認真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見》（農(nóng)經(jīng)〔2015〕2號）指出：以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度。近年來，各地圍繞堅持和完善這一制度，按照有關(guān)法律政策要求，積極開展土地承包管理服務(wù)工作，保持了現(xiàn)有土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、維護農(nóng)村穩(wěn)定奠定了堅實的制度基礎(chǔ)。但是，隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化深入發(fā)展，因歷史原因形成的承包地塊面積不準、四至不清等問題逐漸顯現(xiàn)，成為制約農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和“四化”同步發(fā)展的突出問題，必須高度重視，認真加以解決。

2 從農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的基礎(chǔ)來看，是維持原有登記的成果

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的基礎(chǔ)是土地承包合同、土地臺賬、經(jīng)營權(quán)證書、稅費改革登記表和地方制定的有關(guān)配套政策。但是制定政策一定要根據(jù)國家和省里的政策要求。

3 從農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證遵循的規(guī)定來看，是繼承一輪和二輪的承包相關(guān)事宜

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記要遵循“兩不變、三嚴禁、四不登記”的規(guī)定。即“兩不變”是原有土地承包關(guān)系不變、承包合同起止年限不變；“三嚴禁”嚴禁借機違法調(diào)整和收回農(nóng)戶承包地、嚴禁借機亂收費、嚴禁弄虛作假?！八牟坏怯洝睓?quán)屬不清的不登記、集中矛盾不解決的不登記、沒有開展家庭承包的不登記、改變土地用地的不登記。

4 從土地發(fā)包方和承包方來看，規(guī)定了發(fā)包方和承包所屬的關(guān)系和哪些土地發(fā)包方可以發(fā)包

依據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第十二條“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，有村經(jīng)濟組織或村民委員會發(fā)包；已經(jīng)屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組發(fā)包……”。依據(jù)該法第十五條規(guī)定“家庭承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶”的規(guī)定，承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶。

但從實際調(diào)查來看，有的非本村的集體土地也被列為二輪承包的土地。也有在一輪是承包土地，在二輪已經(jīng)變?yōu)榉浅邪恋?，將農(nóng)民其他土地列為承包土地。這些都是在“二調(diào)”的糾錯范圍，但不在本次農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查的范圍內(nèi)。

國土“二調(diào)中”的集體土地應(yīng)為農(nóng)村集體承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查地塊，但是絕對不是全部地塊。但是農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)如果真是一輪承包的，且至今未調(diào)整的，一直由本村經(jīng)濟組織管理的一定是集體土地。國土“二調(diào)中”的集體權(quán)屬調(diào)查應(yīng)依據(jù)農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)，在當時開展“二調(diào)”集體土地調(diào)查時，一是農(nóng)業(yè)部門沒有數(shù)字化成果；二是政府投入資金有限，滿足不了大面積收集資料和勘測；三是當時精度要求都滿足不了現(xiàn)在的農(nóng)經(jīng)確權(quán)，有的地方在開展農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)完全依據(jù)國土“二調(diào)”是不可行的，應(yīng)在農(nóng)村集體承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)時發(fā)現(xiàn)與國土“二調(diào)”不符時要及時會商，避免引發(fā)新的矛盾。

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作者簡介：董開臣，本科學歷，樺甸市國土資源局，工程師，研究方向：地籍管理、土地開發(fā)整治。

通訊作者：竇森，博士，吉林農(nóng)業(yè)大學，博士生導師，研究方向：土壤環(huán)境與生物化學及土地管理。