“放權(quán)不放任、有權(quán)不任性”是如何實(shí)現(xiàn)的

施堅(jiān)軒

近日，本市檢察干警打開工作電腦（內(nèi)網(wǎng)）就能獲得由案管部門發(fā)出的全市檢察機(jī)關(guān)2016年2月案件辦理、管理情況通報(bào)，里面既有對(duì)1月情況通報(bào)的反饋，也有當(dāng)月全市檢察機(jī)關(guān)辦理的各類案件的數(shù)量、質(zhì)量、效率各項(xiàng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，電子表單數(shù)字精確到上至檢察長(zhǎng)下至每個(gè)辦案檢察人員，這是上海市檢察院案件管理部門每月公布一次案管監(jiān)督工作的“新常態(tài)”。

上海檢察改革試點(diǎn)工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，就是探索符合司法規(guī)律的辦案機(jī)制，“誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)決定誰(shuí)負(fù)責(zé)”，使得檢察官手中權(quán)力和責(zé)任制更加明確，然而權(quán)力行使的監(jiān)督制約越來(lái)越突顯。近年來(lái)，上海檢察機(jī)關(guān)把案件管理部門打造成內(nèi)部重要的辦案業(yè)務(wù)管理與監(jiān)督的職能部門，加強(qiáng)對(duì)檢察權(quán)運(yùn)行的內(nèi)部監(jiān)督獲得全國(guó)同行的點(diǎn)贊。日前筆者走進(jìn)檢察機(jī)關(guān)案件管理部門，一窺在司法改革探索中“放權(quán)不放任、有權(quán)不任性”是如何實(shí)現(xiàn)的。

流程監(jiān)控 全程留痕

上海檢察機(jī)關(guān)的案管部門把流程監(jiān)控作為開展內(nèi)部監(jiān)督工作的重要抓手之一，所有案件均由案管中心一口受理進(jìn)入檢察程序，在辦案過(guò)程中案管實(shí)施整個(gè)流程全程監(jiān)控，分別從程序、實(shí)體兩方面對(duì)檢察機(jī)關(guān)案件辦理過(guò)程進(jìn)行事前、事中、事后的全面監(jiān)督，在提高案件整體質(zhì)量上發(fā)揮著重要作用。前不久，奉賢區(qū)檢察院在辦理一起錢某詐騙案時(shí)，辦案檢察官認(rèn)為，錢某案發(fā)前經(jīng)營(yíng)水果店，經(jīng)驗(yàn)不足導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)性虧損，其實(shí)施詐騙犯罪的證據(jù)不足，擬作出存疑不捕決定。根據(jù)案件管理流程監(jiān)控程序，案管部門將案件預(yù)警至檢察長(zhǎng)孫靜，孫靜綜合全案發(fā)現(xiàn)，錢某在經(jīng)營(yíng)的水果店持續(xù)虧損的情況下，仍從果蔬市場(chǎng)42名被害人處購(gòu)進(jìn)大量貨物，價(jià)值約1000萬(wàn)元無(wú)法歸還。孫靜認(rèn)為錢某隱瞞實(shí)際經(jīng)營(yíng)狀況，大量賒欠貨款，不符合正常經(jīng)營(yíng)規(guī)律，并有證據(jù)證明其有套錢、逃跑的跡象，遂直接改變了原承辦檢察官?zèng)Q定，對(duì)犯罪嫌疑人錢某附條件逮捕。

按照辦案流程監(jiān)管“全程留痕”的要求，市檢察院制定《上海市檢察機(jī)關(guān)辦案流程監(jiān)控工作辦法（試行）》，對(duì)案管部門開展流程監(jiān)控工作的職責(zé)、途徑、對(duì)象、程序，以及監(jiān)控結(jié)果的運(yùn)用等進(jìn)行了明確，確保辦案“全程留痕”并計(jì)入司法檔案，形成了全市統(tǒng)一的案件流程監(jiān)控工作規(guī)范。去年以來(lái)全市各級(jí)檢察院依托統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)對(duì)6060件案件進(jìn)行了流程監(jiān)控，同比上升164%，發(fā)出流程監(jiān)控通知書69份，對(duì)流程監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的一類突出問題、普遍性問題開展專項(xiàng)通報(bào)。

質(zhì)量評(píng)查 科學(xué)評(píng)價(jià)

檢察機(jī)關(guān)案件管理部門對(duì)案件監(jiān)督的另一個(gè)抓手，是案件質(zhì)量評(píng)查。市檢察院案管部門結(jié)合司法改革相關(guān)舉措，在充分調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，修訂了《上海檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量評(píng)查工作辦法》，并作為上海檢察改革配套文件下發(fā)執(zhí)行。筆者從該案管部門看到，這套辦法將案件質(zhì)量評(píng)查與個(gè)案評(píng)鑒、檢察官業(yè)績(jī)考評(píng)、錯(cuò)案責(zé)任追究、檢察官司法檔案、司法規(guī)范化建設(shè)等有機(jī)結(jié)合，對(duì)案件質(zhì)量評(píng)查的依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)查組織、評(píng)查方式、評(píng)查范圍等內(nèi)容進(jìn)行了明確，通過(guò)發(fā)現(xiàn)、評(píng)析案件質(zhì)量問題，形成客觀、明確的案件質(zhì)量評(píng)查報(bào)告，提出評(píng)查意見和建議，切實(shí)發(fā)揮案件質(zhì)量評(píng)查的“糾錯(cuò)、問責(zé)、規(guī)范”的作用。

對(duì)于案件流程監(jiān)控、評(píng)查，全市檢察機(jī)關(guān)的案件管理部門設(shè)有專職流程監(jiān)控員、評(píng)查員，并在各辦案業(yè)務(wù)部門選拔一定數(shù)量的人員，納入本院“流程監(jiān)控員庫(kù)”、“評(píng)查人員庫(kù)”，以便評(píng)查人員輪崗和開展全院性的監(jiān)控、評(píng)查活動(dòng)。市檢察院案管部門對(duì)員額配置、人員配備方面自上而下的進(jìn)行推動(dòng)，牽頭建立了全市范圍的流程監(jiān)控、質(zhì)量評(píng)查人才庫(kù)。同時(shí)他們還聚合各級(jí)檢察院退休檢察業(yè)務(wù)專家和資深檢察官，建立客觀、專業(yè)的“特邀評(píng)查員人才庫(kù)”，負(fù)責(zé)專項(xiàng)評(píng)查工作，彌補(bǔ)現(xiàn)有評(píng)查力量不足和評(píng)查不深入的短板，為各級(jí)檢察院的案件評(píng)查提供人才支持。去年以來(lái)全市各級(jí)院共評(píng)查案件9725件，其中隨機(jī)評(píng)查7684件，專項(xiàng)評(píng)查1649件，重點(diǎn)評(píng)查392件。市檢察院案管部門還對(duì)全市檢察機(jī)關(guān)反貪污賄賂局等2014年偵查作出撤銷案件或不起訴決定案件、辦理案件中辯護(hù)律師會(huì)見在押犯罪嫌疑人應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)許可的107件案件、以及2015年上半年全市檢察機(jī)關(guān)作出不捕案件中占比較高的涉嫌尋釁滋事罪和妨害公務(wù)罪案件，組織了全市統(tǒng)一專項(xiàng)評(píng)查。

信息通報(bào)，掛鉤責(zé)任

筆者在徐匯區(qū)檢察院看到他們探索研發(fā)檢察官績(jī)效考核系統(tǒng)，依托辦案核心數(shù)據(jù)，使得檢察官的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)更具科學(xué)性；青浦區(qū)檢察院結(jié)合本院實(shí)際細(xì)化評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)，定標(biāo)準(zhǔn)、定規(guī)矩、定責(zé)任；松江區(qū)檢察院則積極探索將人大代表、政協(xié)委員、律師代表等院外人士納入評(píng)查小組，使評(píng)查結(jié)果更公正、更具第三方視角；奉賢區(qū)檢察院探索構(gòu)建了由檢委會(huì)專委牽頭負(fù)責(zé)，案管部門案件評(píng)查檢察官專司評(píng)查與檢委會(huì)專委兼司評(píng)查的常態(tài)化組織架構(gòu)，在增強(qiáng)評(píng)查力量與評(píng)查權(quán)威上作了新嘗試。全市檢察機(jī)關(guān)案件管理部門將評(píng)查工作與檢察官業(yè)績(jī)考核進(jìn)行對(duì)接，通過(guò)評(píng)查信息通報(bào)等，擴(kuò)大案件管理監(jiān)督成果的運(yùn)用。

市檢察院建立了《年度案件質(zhì)量分析報(bào)告》發(fā)布制度，根據(jù)全市流程監(jiān)控、案件質(zhì)量評(píng)查等情況，全市各級(jí)檢察院形成年度綜合分析報(bào)告并發(fā)布，用數(shù)據(jù)和實(shí)例全面反映本院及全市辦案質(zhì)量情況和整體案件質(zhì)量態(tài)勢(shì)。同時(shí)，將監(jiān)督結(jié)果和司法責(zé)任落實(shí)直接掛鉤。市檢察院今年初出臺(tái)《上海檢察機(jī)關(guān)落實(shí)司法責(zé)任制工作細(xì)則（試行）》，將案管流程監(jiān)控和質(zhì)量評(píng)查列為重點(diǎn)，并在檢察官司法檔案管理系統(tǒng)中也將流程監(jiān)控、質(zhì)量評(píng)查和個(gè)案評(píng)鑒一起作為干警業(yè)績(jī)考核的三部分內(nèi)容，以實(shí)現(xiàn)和檢察官司法檔案、績(jī)效考核的有效掛鉤。

市檢察院案管部門專職流程監(jiān)控員與辦案部門對(duì)全市辦案業(yè)務(wù)的縱向監(jiān)督結(jié)合，形成縱橫監(jiān)督的合力，并確定了工作例會(huì)制度，及時(shí)總結(jié)部署案件流程監(jiān)控工作，用形成流程監(jiān)控會(huì)議紀(jì)要指導(dǎo)全市流程監(jiān)控工作。檢察官在前面辦案，同時(shí)有另一雙“眼睛”時(shí)刻關(guān)注著辦案過(guò)程留下的痕跡。

依托大數(shù)據(jù) “透明”檢察權(quán)

“海量的數(shù)據(jù)資源，44項(xiàng)核心指標(biāo)，31項(xiàng)輔助指標(biāo)，從案件、時(shí)間、人員、績(jī)效四個(gè)維度對(duì)檢察官辦案進(jìn)行實(shí)時(shí)統(tǒng)計(jì)、分析和管理。自動(dòng)抓取、自動(dòng)分析、直接展示，全院109名主任檢察官、獨(dú)任檢察官和授權(quán)檢察官助理手中的檢察權(quán)運(yùn)行態(tài)勢(shì)，從“大數(shù)據(jù)”可以客觀、透明地觀察到”。這就是浦東新區(qū)檢察院以現(xiàn)代信息化技術(shù)為依托，為規(guī)范檢察權(quán)運(yùn)行管理，研發(fā)的案件監(jiān)控管理系統(tǒng)平臺(tái)，俗稱“大統(tǒng)一平臺(tái)”。利用“大流程監(jiān)管”，細(xì)化案管監(jiān)控規(guī)則、梳理監(jiān)控內(nèi)容、擴(kuò)大監(jiān)控范圍、提高監(jiān)控效率、提升監(jiān)控準(zhǔn)確度的“浦東模式”。

我國(guó)檢察職權(quán)分為刑事檢察權(quán)、職務(wù)犯罪偵查權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)三種類型，“浦東模式”將三種類型的職權(quán)分10個(gè)項(xiàng)目，實(shí)時(shí)分析各職權(quán)在行使中的主要辦案數(shù)據(jù)，并對(duì)開展流程監(jiān)控、評(píng)查評(píng)鑒、執(zhí)法監(jiān)察、社會(huì)評(píng)價(jià)的情況進(jìn)行整合。他們將原有分散的統(tǒng)一系統(tǒng)管理、信息平臺(tái)管理、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、司法用房管理等職能和崗位進(jìn)行整合。他們還將檢察長(zhǎng)直接辦理案件情況進(jìn)行單列，按季度統(tǒng)計(jì)直接辦理、參與辦理、審批決定和指導(dǎo)研判等4種履職情況，完整展現(xiàn)自上而下檢察權(quán)運(yùn)行的全貌。

據(jù)市檢察院案管部門介紹，全市檢察機(jī)關(guān)信息化案件管理的建設(shè)和應(yīng)用雖然已經(jīng)有了“統(tǒng)一系統(tǒng)平臺(tái)”，但還將繼續(xù)加強(qiáng)用信息技術(shù)來(lái)支持案管工作，發(fā)揮好系統(tǒng)大數(shù)據(jù)客觀記錄監(jiān)督結(jié)果的作用，提高監(jiān)控效率和效果，減少人的主觀因素。將優(yōu)化統(tǒng)一系統(tǒng)平臺(tái)的分案規(guī)則，“建立隨機(jī)分案為主、指定分案為輔”的分案制度；還將加快流程監(jiān)控軟件的完善、推廣進(jìn)度，完善“統(tǒng)一系統(tǒng)平臺(tái)”中的流程監(jiān)控模塊，使系統(tǒng)具有關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、關(guān)鍵問題預(yù)警提示功能，并在流程監(jiān)控員和辦案人員間建立起實(shí)時(shí)的雙向溝通渠道，實(shí)現(xiàn)流程監(jiān)控的全面、動(dòng)態(tài)和智能，并加快建立全市三級(jí)檢察院聯(lián)網(wǎng)。