海事系統(tǒng)溢油應(yīng)急資源補(bǔ)償資金保障研究

葉賽

摘要：本文先引出海事系統(tǒng)溢油應(yīng)急資源的概念，再提出海事系統(tǒng)溢油應(yīng)急資源補(bǔ)償?shù)亩x，針對(duì)海事系統(tǒng)溢油應(yīng)急資源補(bǔ)償資金保障存在的問(wèn)題，給出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：海事系統(tǒng)；溢油應(yīng)急資源；補(bǔ)償資金

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-7973（2016）04-0014-03

近年發(fā)生的大連新港“7.16”輸油管道爆炸火災(zāi)事故和蓬萊“19-3”油田溢油事故對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重影響，在這些事故中，由中央政府、地方政府、中央企業(yè)和地方企業(yè)投資建設(shè)的溢油應(yīng)急資源發(fā)揮了相應(yīng)的作用。交通運(yùn)輸部海事局作為船舶污染防治的主管部門，高度重視溢油應(yīng)急能力建設(shè)，建成了16座國(guó)家溢油應(yīng)急設(shè)備庫(kù)。這部分海事系統(tǒng)溢油應(yīng)急資源是國(guó)家溢油應(yīng)急體系的重要組成部分，在溢油應(yīng)急處置中發(fā)揮了重要作用。本文所指海事系統(tǒng)溢油應(yīng)急資源是指由中央財(cái)政安排資金，由海事系統(tǒng)進(jìn)行購(gòu)置、儲(chǔ)備和管理，主要用于船舶溢油事故應(yīng)急處置的溢油應(yīng)急資源，其中“海事系統(tǒng)”包括部海事局、各級(jí)直屬海事機(jī)構(gòu)、地方海事局及航海保障中心。

在應(yīng)急行動(dòng)后，海事系統(tǒng)溢油應(yīng)急資源可能有部分設(shè)備設(shè)施損壞或損耗，需要對(duì)這部分資源進(jìn)行修復(fù)或補(bǔ)充，使其能力恢復(fù)到行動(dòng)前的水平；否則就會(huì)出現(xiàn)可用設(shè)備越來(lái)越少的局面。應(yīng)急物資補(bǔ)償資金作為下一次應(yīng)急行動(dòng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和物質(zhì)條件，在后續(xù)應(yīng)急行動(dòng)推進(jìn)過(guò)程中起著舉足輕重的作用。只有海事系統(tǒng)溢油應(yīng)急資源補(bǔ)償進(jìn)行得及時(shí)、快速、充足、有效，才能確保這些資源在下一次溢油事故中持續(xù)發(fā)揮作用。因此有必要對(duì)海事系統(tǒng)溢油應(yīng)急資源補(bǔ)償?shù)馁Y金保障開(kāi)展研究。

1.海事系統(tǒng)溢油應(yīng)急資源補(bǔ)償?shù)暮x

《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法（簡(jiǎn)稱突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法）》第12條規(guī)定，“有關(guān)人民政府及其部門為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，可以征用單位和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)。被征用的財(cái)產(chǎn)在使用完畢或者突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)返還。財(cái)產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償?！薄吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》第44條規(guī)定，“因搶險(xiǎn)、救災(zāi)等緊急需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征用單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)?！瓎挝弧€(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償?！币陨戏ㄒ?guī)條文明確賦予政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中征用單位財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，并且負(fù)有對(duì)損毀、滅失的物資給予補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)。

水上環(huán)境突發(fā)事件也適用《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的相關(guān)條款。發(fā)生水上環(huán)境突發(fā)事件后，國(guó)家有權(quán)征用海事系統(tǒng)溢油應(yīng)急資源，在應(yīng)急處置工作結(jié)束后應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償受損資源。

海事系統(tǒng)溢油應(yīng)急資源參與溢油應(yīng)急行動(dòng)時(shí)，應(yīng)急船艇、卸載泵、圍油欄、收油機(jī)、浮動(dòng)油囊等下水受到油污沾染的損害；應(yīng)急船艇、卸載泵、圍油欄、收油機(jī)、浮動(dòng)油囊參與溢油應(yīng)急行動(dòng)可能發(fā)生損壞；溢油分散劑、吸油材料、化學(xué)品吸附劑等易耗品一經(jīng)使用便損耗；有的設(shè)備如溢油跟蹤定位浮標(biāo)也可能發(fā)生丟失。根據(jù)溢油應(yīng)急資源在應(yīng)急行動(dòng)中可能損壞的程度，將其分為損害、損壞、損耗和滅失這4種情況。為了保障海事系統(tǒng)溢油應(yīng)急資源在下一次事故中能夠持續(xù)發(fā)揮作用，在本文中提出了海事系統(tǒng)溢油應(yīng)急資源補(bǔ)償這一定義。

海事系統(tǒng)溢油應(yīng)急資源補(bǔ)償是指以政府為主的相關(guān)責(zé)任主體對(duì)應(yīng)急處置過(guò)程中受損的海事系統(tǒng)溢油應(yīng)急資源進(jìn)行的補(bǔ)償，使其恢復(fù)到調(diào)用前的狀態(tài)。補(bǔ)償至少要包含以下要素：

1）起因是根據(jù)上級(jí)指令，按照一定的調(diào)用程序參與水上環(huán)境突發(fā)事件（包括溢油事故、有毒有害物質(zhì)泄漏事故）、應(yīng)急演練或重大水上活動(dòng)，且海事系統(tǒng)溢油應(yīng)急資源經(jīng)調(diào)用參與了行動(dòng)；

2）在行動(dòng)中，海事系統(tǒng)溢油應(yīng)急資源發(fā)生了損害、損壞、損耗或滅失；

3）相關(guān)的責(zé)任主體按照規(guī)定和相關(guān)的流程來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償。

2.研究海事系統(tǒng)溢油應(yīng)急資源補(bǔ)償資金的必要性

在大連“7.16”事故中，遼寧海事局除組織本地清污力量開(kāi)展清污作業(yè)外，還組織協(xié)調(diào)了交通運(yùn)輸系統(tǒng)專業(yè)船舶60余艘，布設(shè)圍油欄4萬(wàn)余延長(zhǎng)米，使用大量吸油氈和消油劑。上海航標(biāo)處的“海標(biāo)25”輪參與了溢油應(yīng)急處置，在應(yīng)急行動(dòng)中溢油中混雜著大量垃圾引起設(shè)備故障。在事故之后，應(yīng)急資源發(fā)生的損壞后如何進(jìn)行補(bǔ)償？消耗的大量應(yīng)急資源如何補(bǔ)充？補(bǔ)充資金從何而來(lái)？類似這些問(wèn)題當(dāng)時(shí)都給救援部門帶來(lái)了困擾。

2004年中、日、俄、韓四國(guó)共同簽署了《西北太平洋地區(qū)海洋污染防備與反應(yīng)區(qū)域合作諒解備忘錄》及《西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃區(qū)域溢油應(yīng)急計(jì)劃》，在溢油應(yīng)急領(lǐng)域建立了合作和互相援助的行動(dòng)機(jī)制。交通運(yùn)輸部海事局是我國(guó)履行該項(xiàng)工作的主管部門，因而海事系統(tǒng)溢油應(yīng)急資源除應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)發(fā)生的大規(guī)模溢油事故外，還需要參與國(guó)際援助。

2007年12月7日“河北精神號(hào)”輪在韓國(guó)發(fā)生溢油，造成1.05萬(wàn)噸原油泄漏人海。韓國(guó)政府啟動(dòng)了《西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃區(qū)域溢油應(yīng)急計(jì)劃》，并通過(guò)外交渠道向我國(guó)政府正式提出清污援助請(qǐng)求。我國(guó)交通部門緊急調(diào)用了33.14噸吸油氈交付韓方海洋警察廳投入清污工作；同時(shí)派遣上海海事局“海標(biāo)24”輪攜帶清污設(shè)備和器材趕赴韓國(guó)清污救災(zāi)。在此次涉外的清污援助行動(dòng)中投入的物資也未得到補(bǔ)償。

受損的溢油應(yīng)急資源得不到合理補(bǔ)償，造成了“誰(shuí)清污誰(shuí)吃虧”的局面，嚴(yán)重影響了溢油應(yīng)急反應(yīng)體系的建設(shè)和發(fā)展，同時(shí)也給負(fù)責(zé)船舶溢油應(yīng)急行動(dòng)組織指揮的海事部門帶來(lái)了極大的負(fù)擔(dān)。相關(guān)單位在參與溢油清污工作中所獲經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與實(shí)際產(chǎn)生的經(jīng)費(fèi)存在著較大差距。只有盡快對(duì)受損的應(yīng)急資源進(jìn)行合理補(bǔ)償，重新補(bǔ)充相應(yīng)的物資，才能使海事系統(tǒng)溢油應(yīng)急資源發(fā)揮應(yīng)有的功效，走上可持續(xù)發(fā)展的道路。因而有必要解決海事系統(tǒng)溢油應(yīng)急資源補(bǔ)償?shù)馁Y金保障問(wèn)題。

3.海事系統(tǒng)溢油應(yīng)急資源補(bǔ)償資金保障問(wèn)題研究

海事系統(tǒng)溢油應(yīng)急資源參與溢油應(yīng)急行動(dòng)，從其國(guó)家應(yīng)急物資儲(chǔ)備的屬性考慮，可以理解成為保護(hù)水環(huán)境、減輕污染損害，各級(jí)政府調(diào)用海事應(yīng)急資源。這和船舶污染清除單位受雇按合同參與應(yīng)急行動(dòng)有較大的區(qū)別。參考我國(guó)其它應(yīng)急物資補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法規(guī)和慣例，針對(duì)海事系統(tǒng)溢油應(yīng)急資源補(bǔ)償資金保障面臨的問(wèn)題開(kāi)展研究。

目前我國(guó)應(yīng)急資金的來(lái)源，主要有財(cái)政資金、社會(huì)捐贈(zèng)、國(guó)際援助等。突發(fā)事件的表現(xiàn)形式多種多樣，其涉及范圍也相當(dāng)廣泛。應(yīng)急財(cái)產(chǎn)征用補(bǔ)償工作范圍主要就是圍繞突發(fā)事件展開(kāi)的。而溢油等水上突發(fā)環(huán)境事件又有自身的特點(diǎn)，海事系統(tǒng)溢油應(yīng)急資源補(bǔ)償資金的來(lái)源可能有以下幾種形式。

3.1財(cái)政資金

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》雖然要求各級(jí)人民政府采取財(cái)政措施，保障突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作所需的經(jīng)費(fèi)，但在應(yīng)急財(cái)產(chǎn)征用補(bǔ)償資金投入方面并沒(méi)有制度性的安排。盡管各級(jí)預(yù)留的預(yù)備費(fèi)可以用于應(yīng)急處置，但更多的是用于突發(fā)事件本身的處置，而非應(yīng)急財(cái)產(chǎn)征用的補(bǔ)償。2014年安徽省財(cái)政廳發(fā)布的《安徽省突發(fā)事件應(yīng)急財(cái)產(chǎn)征用補(bǔ)償管理辦法》，其中第3條規(guī)定了縣級(jí)以上人民政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排應(yīng)急財(cái)產(chǎn)征用補(bǔ)償資金，其來(lái)源主要包括本級(jí)財(cái)政預(yù)備費(fèi)、本級(jí)財(cái)政預(yù)算安排的突發(fā)事件應(yīng)急專項(xiàng)資金、中央財(cái)政下達(dá)的有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急資金、各主管部門現(xiàn)有應(yīng)急專項(xiàng)的整合資金、實(shí)行專戶管理的財(cái)政應(yīng)急資金的利息收入和其他按規(guī)定安排的資金等6種形式。參考該辦法，海事系統(tǒng)溢油應(yīng)急資源補(bǔ)償資金可來(lái)源于預(yù)備費(fèi)。

預(yù)備費(fèi)是應(yīng)急財(cái)產(chǎn)征用補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)重要經(jīng)費(fèi)來(lái)源。《預(yù)算法》第40條規(guī)定，“各級(jí)一般公共預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級(jí)一般公共預(yù)算支出額的百分之一至百分之三設(shè)置預(yù)備費(fèi)，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預(yù)見(jiàn)的開(kāi)支。”各級(jí)政府應(yīng)將預(yù)防與處置環(huán)境污染等環(huán)境污染事故所需經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算。溢油污染事故危害大、環(huán)境治理難度大，相應(yīng)經(jīng)費(fèi)需求較多，可通過(guò)預(yù)備費(fèi)解決海事系統(tǒng)溢油應(yīng)急資源補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)。一般每年報(bào)告一次，特殊情況臨時(shí)報(bào)告申請(qǐng)使用預(yù)備費(fèi)。

3.2社會(huì)捐贈(zèng)

社會(huì)捐贈(zèng)主要來(lái)源于社會(huì)各界提供的用于應(yīng)急的捐款或捐物。捐贈(zèng)資金是全社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的一個(gè)重要組成部分。在我國(guó)和國(guó)際的溢油應(yīng)急實(shí)踐中，不排除有一些溢油應(yīng)急設(shè)備廠家捐贈(zèng)溢油應(yīng)急設(shè)備及消油劑、吸油氈等物資。

3.3事故責(zé)任方賠償

新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對(duì)所造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任。這是溢油等水上突發(fā)環(huán)境事件的責(zé)任方承擔(dān)應(yīng)急處置費(fèi)用的法理依據(jù)。對(duì)于石油平臺(tái)溢油事故、管線漏油事故、陸源溢油事故，采取事故責(zé)任方支付的方式。例如“19-3”石油平臺(tái)溢油事故就是事故責(zé)任方賠償。

在最高人民法院2011年7月1日發(fā)布的《關(guān)于船舶油污損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》司法解釋中，第9條確定船舶油污損害賠償范圍包括：為防止或者減輕船舶油污損害采取預(yù)防措施所發(fā)生的費(fèi)用以及預(yù)防措施造成的進(jìn)一步滅失或損害；第10條對(duì)此進(jìn)一步規(guī)定，對(duì)該范圍內(nèi)的損害，人民法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合污染范圍、污染程度、油類泄漏量、預(yù)防措施的合理性、參與清除油污人員及投人使用設(shè)備的費(fèi)用等因素合理認(rèn)定。張宇慶在研究海洋污染應(yīng)急費(fèi)用的法制保障后提出，實(shí)踐中不管是海事管理機(jī)構(gòu)為主的行政機(jī)關(guān)參與的應(yīng)急處置還是普通民事主體參與的應(yīng)急性清污作業(yè)，所發(fā)生的應(yīng)急費(fèi)用應(yīng)是在油污損害賠償范圍之內(nèi)的。

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第35條提出，“國(guó)家發(fā)展保險(xiǎn)事業(yè)，建立國(guó)家財(cái)政支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系，并鼓勵(lì)單位和公民參加保險(xiǎn)?！睘橥晟拼拔廴臼鹿蕮p害賠償機(jī)制，我國(guó)已建立船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)制度。肇事船東及其油污保險(xiǎn)人在責(zé)任限制內(nèi)通過(guò)船舶油污保險(xiǎn)支付清污費(fèi)。該保險(xiǎn)制度的實(shí)施，有效地分散了船舶溢油帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

3.4油污基金

我國(guó)確立了由船東和石油貨主共同分擔(dān)責(zé)任的船舶油污損害賠償機(jī)制。超過(guò)船東責(zé)任限制的損害，由船舶油污損害賠償基金進(jìn)行補(bǔ)充賠償。此外，對(duì)無(wú)法確定責(zé)任船舶的溢油事故，我國(guó)油污基金也能予以賠付?！斗乐未拔廴竞Ｑ蟓h(huán)境管理?xiàng)l例》第五十五條規(guī)定，發(fā)生船舶油污事故，國(guó)家組織有關(guān)單位進(jìn)行應(yīng)急處置、清除污染所發(fā)生的必要費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)在船舶油污損害賠償中優(yōu)先受償。船舶油污損害賠償基金不足以賠償或者補(bǔ)償前款規(guī)定的同一順序的損失或費(fèi)用的，按比例受償。該油污基金可用于控制或清除污染所產(chǎn)生的費(fèi)用，海事系統(tǒng)溢油應(yīng)急資源的補(bǔ)償應(yīng)屬于該項(xiàng)費(fèi)用。

3.5小結(jié)

表1總結(jié)了財(cái)政資金、社會(huì)捐贈(zèng)、事故責(zé)任方賠償和油污基金4種資金投人方式的特點(diǎn)。相對(duì)責(zé)任方賠償和油污基金而言，財(cái)政資金由各級(jí)政府劃撥，資金下達(dá)較快速。溢油事故發(fā)生后的社會(huì)捐贈(zèng)具有不確定性，而且多以實(shí)物為主。事故責(zé)任方賠償或船舶油污保險(xiǎn)，需要經(jīng)過(guò)一定的程序，有的還要經(jīng)過(guò)法院判決、仲裁，進(jìn)程非常慢。凡符合賠償或者補(bǔ)償條件的單位和個(gè)人，可通過(guò)油污基金理賠事務(wù)中心提交補(bǔ)償申請(qǐng)及證據(jù)，再經(jīng)調(diào)查核實(shí)和具體理算，最后才進(jìn)行賠付。

4.結(jié)論

按照中國(guó)現(xiàn)行法律，水上清污遵循“誰(shuí)污染，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，所以海事系統(tǒng)溢油應(yīng)急資源補(bǔ)償資金也包含在應(yīng)急處置的清污費(fèi)用當(dāng)中。海事系統(tǒng)溢油應(yīng)急資源補(bǔ)償資金來(lái)源于責(zé)任方賠償，當(dāng)超過(guò)船東責(zé)任限制時(shí)，再由油污基金進(jìn)行補(bǔ)充賠償。一般情況下責(zé)任方賠償和油污基金賠償資金到位的時(shí)間較長(zhǎng)，先申請(qǐng)財(cái)政資金是最佳選擇。設(shè)備庫(kù)運(yùn)行單位代表政府向事故責(zé)任方或油污基金進(jìn)行索賠，所獲得的賠償款在補(bǔ)充受損溢油應(yīng)急資源后，多余部分應(yīng)上繳國(guó)庫(kù)。在具體的補(bǔ)償工作中應(yīng)注意因地制宜、分級(jí)負(fù)擔(dān)。財(cái)政會(huì)同審計(jì)部門對(duì)溢油應(yīng)急資源使用、補(bǔ)償資金的使用進(jìn)行跟蹤管理。