基層環(huán)境保護工作應規(guī)避的誤區(qū)

摘要：伊犁州的環(huán)境保護工作在認識、作為和責權上存在一些誤區(qū)，導致人為加大了環(huán)境保護工作的難度。如何規(guī)避這些誤區(qū)首先必須依法行政，其次須緊密結合當?shù)亓己玫纳鷳B(tài)環(huán)境，堅持污染防治與生態(tài)保護并重的工作格局，這既是服務于伊犁州（直）經(jīng)濟發(fā)展大局的需要，也是保護生態(tài)安全屏障的具體要求。

關鍵詞：伊犁州直；環(huán)境保護；規(guī)避；誤區(qū)

中圖分類號：：X32 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2016）04-0021-06

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2016.04.005

Abstract：Yili prefecture in the environmental protection work in understanding， as there are some misconceptions in liability and， lead to even more difficult for environmental protection work. How to avoid these pitfalls must first administration according to law， the second must be closely with local good ecological environment， insist on pollution control and ecological protection work pattern， which is both in the service of yili prefecture （straight） the needs of economic development， as well as the specific requirement of protecting ecological security barrier.

Key words：Yili ZhouZhi；The environmental protectionAvoid； Mistake

引言

黨的十八大報告中提出：大力推進生態(tài)文明建設。把生態(tài)文明建設放在突出地位，融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。這使得環(huán)境保護工作在全黨、全社會得到了空前的關注和重視，環(huán)境保護工作在經(jīng)濟建設、社會發(fā)展中的作用更加凸顯。自治區(qū)黨委、政府提出的“環(huán)保優(yōu)先，生態(tài)立區(qū)” 和“資源開發(fā)可持續(xù)，生態(tài)環(huán)境可持續(xù)”的發(fā)展戰(zhàn)略，把伊犁建成“兩個可持續(xù)”示范區(qū)，為伊犁州的經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護工作提出了明確的要求和發(fā)展方向。

近年來，伊犁州（直）的環(huán)境保護事業(yè)取得了長足的發(fā)展，但還不能全面適應經(jīng)濟、社會發(fā)展的需要。經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境承載力、生態(tài)紅線的矛盾日益顯著。因發(fā)展帶來的環(huán)境問題所產(chǎn)生的負面影響也備受社會和群眾的關注，成為焦點、熱點、難點問題。環(huán)境保護工作如何服務于經(jīng)濟發(fā)展的大局成為擺在各級環(huán)保工作者面前急迫的現(xiàn)實命題。

1 伊犁州（直）經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢與環(huán)境保護工作的主要任務

1.1 伊犁州經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢

伊犁州（直）的經(jīng)濟和發(fā)展是建立在對農(nóng)副產(chǎn)品、資源的開發(fā)、深加工以及地緣優(yōu)勢貿(mào)易基礎上的簡單二元經(jīng)濟結構。發(fā)展的基礎是資源，發(fā)展的優(yōu)勢是資源，對自然環(huán)境和自然資源的依賴性更大，更加依賴于資源的開發(fā)和綜合利用水平的高低[1]?！笆晃濉逼陂g我州的發(fā)展成就初步奠定了在“十二五”期間以煤炭、水能、礦產(chǎn)開發(fā)為重點，形成以煤電、煤化工、水電開發(fā)、礦產(chǎn)等項目為支柱的工業(yè)產(chǎn)業(yè)群。

不難看出：“十一五”和十二五“期間伊犁州（直）的發(fā)展重點仍然是依靠資源的發(fā)展。在結構上更加突出了對資源開發(fā)的單一性，規(guī)模更大，但忽視了水能、礦產(chǎn)資源等都處在生態(tài)環(huán)境原始且相對脆弱的的山區(qū)和環(huán)境敏感區(qū)域，受自然環(huán)境限制性因素較大的現(xiàn)實，忽視了良好生態(tài)環(huán)境主要的生態(tài)功能和潛在的、長期的經(jīng)濟價值，忽視了大規(guī)模的資源開發(fā)不可避免的將會對自然環(huán)境產(chǎn)生諸多不可恢復的影響，對伊犁河谷大生態(tài)系統(tǒng)影響更加深遠。

1.2 伊犁州（直）生態(tài)環(huán)境特征及主要環(huán)境功能

伊犁州（直）位于北西-南東走向的北天山山脈與南西-北東走向的南天山山脈相夾峙的西部寬、東部窄的三角形區(qū)域。東、南、北三面山環(huán)，西面敞開，天山支脈將伊犁州（直）沿東西方向分割成各具特色、相對完整而獨立的生態(tài)、經(jīng)濟和地理體系，伊犁河及其三大直流喀什河、特克斯河和鞏乃斯河橫貫其中，將上述區(qū)域連成一個獨具冰川、高山、原始森林、草原、濕地、河谷平原、河流和河谷次森林等環(huán)境要素齊備的生態(tài)系統(tǒng)。既是新疆的一個有機組成部分，又是新疆乃至整個中亞地區(qū)一個獨特的自然區(qū)域。是國家生態(tài)安全具有重要作用的生物多樣性保護生態(tài)功能區(qū)和水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)；同時也是新疆重要的生態(tài)草原生態(tài)功能區(qū)和國家農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)[2]。

1.3 伊犁州直環(huán)境保護工作的主要任務

伊犁州（直）當前乃至今后相當長的歷史時期，面臨的最大社會矛盾是發(fā)展不足和發(fā)展不當。由于長期的發(fā)展不足，導致我州不加選擇的饑渴發(fā)展、盲目發(fā)展、重復發(fā)展。導致對自然環(huán)境產(chǎn)生諸多方面的影響人為的放大和加重，發(fā)展不當?shù)娜藶橐蛩赜葹橥癸@，是我們必須極力避免的發(fā)展現(xiàn)實問題。因此，伊犁州直的環(huán)境保護工作既要做好伊犁州直經(jīng)濟發(fā)展不足，起步晚，經(jīng)濟結構單一，生產(chǎn)技術落后，處在優(yōu)勢資源轉換的工業(yè)化初期，資源消耗大，排污總量劇增的污染防治監(jiān)管工作，更要遏制因發(fā)展不當對生態(tài)環(huán)境的影響和破壞，保護好這片凈土，實現(xiàn)污染防治與生態(tài)保護并舉是伊犁州環(huán)境保護工作必須堅持的兩條主線。

2 伊犁州（直）環(huán)境保護工作應該規(guī)避的誤區(qū)

2.1 認識誤區(qū)

縱觀人類近代發(fā)展史，環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展是發(fā)展過程中產(chǎn)生的一對“孿生兄弟”，每一次經(jīng)濟發(fā)展的高峰所伴生的環(huán)境問題的產(chǎn)生、發(fā)展和最終解決，其實質是人類對世界認知的一次進步，是對經(jīng)濟發(fā)展的反哺和指導，最終促進經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生革命性的進步和提高。經(jīng)濟發(fā)展伴生的環(huán)境問題說到底就是發(fā)展問題，是發(fā)展過程中不可回避的現(xiàn)實問題。因此正視環(huán)境問題、研究環(huán)境問題、解決環(huán)境問題不僅是迫切的的發(fā)展問題，同時也是關系民生和社會穩(wěn)定的政治問題，更是考驗我黨執(zhí)政為民的能力問題。也是黨的十八大報告中提出的大力推進生態(tài)文明建設根本初衷。

目前伊犁州（直）經(jīng)濟下行壓力較大，昭蘇縣、特克斯縣取消了GDP考核指標，特克斯縣列入“國家主體功能區(qū)建設試點示范縣”，導致部分領導、部門錯誤的認為環(huán)保工作是經(jīng)濟發(fā)展的“攔路虎”和“絆腳石”；限制、禁止開發(fā)就是不發(fā)展；生態(tài)環(huán)境好，經(jīng)濟發(fā)展就必然落后等。

上述錯誤的認識首先是對經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的本質關系認識有誤。經(jīng)濟發(fā)展的根本目的是社會和諧和進步，發(fā)展不是目的，而是手段，是方法。環(huán)境保護工作的根本目的是通過實行可持續(xù)發(fā)展、保護環(huán)境、循環(huán)經(jīng)濟、排污總量控制、環(huán)境影響評價、清潔生產(chǎn)、節(jié)能減排、低碳發(fā)展、污染補償?shù)确伞⑿姓?、?jīng)濟手段促使經(jīng)濟發(fā)展更加科學合理、高效、減少污染和升級換代。規(guī)范、科學的指導、要求人類的開發(fā)、建設活動滿足于自然環(huán)境的容量，使其符合自然的發(fā)展規(guī)律，促進區(qū)域經(jīng)濟快速、協(xié)調、健康發(fā)展。因此環(huán)境保護工作是經(jīng)濟發(fā)展的“調節(jié)器”和“控制閥”，是規(guī)范經(jīng)濟發(fā)展的一項國家的基本國策和法律制度。其次限制開發(fā)、禁止開發(fā)，但不是限制發(fā)展和禁止發(fā)展，貧窮不是生態(tài)文明，絕不能有生態(tài)好是以經(jīng)濟窮、發(fā)展慢為代價的認識誤區(qū)，擁有生態(tài)資源優(yōu)勢卻發(fā)展滯后，是要反思發(fā)展方式以及產(chǎn)業(yè)組織形式方面存在的問題，絕對不是因為生態(tài)好的問題。

在伊犁單純追求GDP數(shù)量，不注重發(fā)展質量，說到底是一種不注重全面、協(xié)調、可持發(fā)展的簡單發(fā)展模式。只強調環(huán)境保護，不發(fā)展或慢發(fā)展，都是極其片面的錯誤認識，實質上是倒退，是畏懼發(fā)展的風險，是政治不堅定的表現(xiàn)，是沒有勇氣和智慧破解發(fā)展中的難題。因此必須提高認識，站在講政治的高度正確認識和處理好經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關系，必須樹立保護環(huán)境不是不發(fā)展而是要更好地發(fā)展的思想，必須樹立保護環(huán)境不是片面發(fā)展而是可持續(xù)發(fā)展的觀念。

2.2 對良好生態(tài)環(huán)境認識、保護和利用不到位的誤區(qū)

伊犁河谷自然稟賦良好，但生態(tài)系統(tǒng)受周邊干旱環(huán)境的影響和作用，具有以下基本特點：一是整體生態(tài)系統(tǒng)較為脆弱，一旦受到影響和破壞不可恢復。二是其水涵養(yǎng)和生物多樣性的生態(tài)功能在新疆，乃至中亞地區(qū)不可復制，是新疆重要的生態(tài)安全屏障。三是伊犁河谷良好的生態(tài)環(huán)境在世界范圍內具有不可比擬的文化、經(jīng)濟價值[3]，可以永續(xù)利用。目前伊犁州（直）在發(fā)展中沒有全面考慮對生態(tài)環(huán)境的綜合開發(fā)和相互影響，對伊犁河谷良好的生態(tài)環(huán)境認識不到位，保護不得力，開發(fā)沒有底線，一味的強調開發(fā)，突出的生態(tài)環(huán)境問題主要表現(xiàn)在礦產(chǎn)開發(fā)和水電工程建設項目上。

依據(jù)伊犁州國土資源局提供的初步資料統(tǒng)計，伊犁河谷礦產(chǎn)資源勘查項目332個，總面積64 74.21平方公里，有探礦權270個，采礦權550個（其中國家和自治區(qū)發(fā)證110個、自治州發(fā)證6個、縣市發(fā)證434個）。上述項目由于企業(yè)規(guī)模過小、過多，生態(tài)治理和生態(tài)修復資金嚴重不足，礦山探、采過程中普遍存在超范圍亂采濫挖，開采期之后，遺留廢棄礦坑、廢渣、地表塌陷等得不到及時有效的復墾，多在限制、禁止開發(fā)生態(tài)脆弱、敏感山區(qū)，初步統(tǒng)計已造成破壞土地面積45萬多畝，約300平方公里。

伊犁河水能蘊藏量700多萬千瓦，發(fā)電條件好的水力地址有30多處，可裝機300萬千瓦，目前伊犁河流域水電開發(fā)規(guī)模詳見表2-1。

伊犁河流域水電項目突出的環(huán)境問題表現(xiàn)在：一是生態(tài)基流沒有根據(jù)實際生態(tài)功能需要科學的評估、推演導致目前目前尼勒克一級電站和卡拉軍水電站減水河段長時間出現(xiàn)斷流；二是流域水力發(fā)電修編規(guī)劃頻繁修編，有悖于規(guī)劃的嚴肅性、前瞻性和科學性；三是規(guī)劃中的發(fā)電工程功能單一，兼容性較差；四是水電項目擅自變更主體工程設計、私自增設取料和去渣場（由于國電薩里克特水電項目、塔勒德薩依水電項目擅自開挖，導致唐布拉不在天山申遺之列）；五是個別建設單位無視伊犁州黨委、政府制定了《關于規(guī)范伊犁河谷水電開發(fā)的建設管理暫行辦法》擅自開工建設。

2.3 環(huán)評萬能，一評定“終身”的誤區(qū)

建設項目環(huán)境影響評價是我國重要的環(huán)境管理法律。其目的是在建設項目初期對項目選址、可能產(chǎn)生的環(huán)境影響、環(huán)保措施和設施能否滿足環(huán)保排放標準和當?shù)丨h(huán)境質量要求實現(xiàn)穩(wěn)定達標排放進行技術評估，是建設項目環(huán)境管理重要的技術性法律文件，其根本目的是提高環(huán)境管理的科學水平。

目前環(huán)評工作一是評價單位在編制過程中包羅萬象，超出了法律賦予的管理權限，環(huán)境管理操作性差，導致成為無意義的焦點；二是環(huán)保部門重環(huán)評的審批，輕項目建設過程管理，對建設過程中擅自更改的批建不符的違法行為監(jiān)管不及時、不到位，導致問題堆積成疾，形成久試不驗、久拖不驗被動的工作局面；三是部門之間相互推諉，環(huán)評成了既是某些部門審批的前置條件，又是建設項目必須邁過的最后一道“防火墻”，導致各方面的誤解，環(huán)保工作壓力巨大；四是建設單位，包括部分領導認為：只要環(huán)評過了，環(huán)保的門檻就過了，項目建設過程中想怎么干就怎么干，極度輕視法律的嚴肅性和權威性。

2.4 環(huán)境保護工作定位的誤區(qū)

環(huán)境保護工作是一個涉及面十分廣泛的工作。目前基層環(huán)保工作面臨著什么都管，什么都干，另一方面又面臨著不會管、不敢管、什么都干不好的被動工作局面。導致社會評價不高，政府不滿意、群眾不滿意、企業(yè)不滿意，年度績效考評墊底的尷尬局面。究其實質是沒有遵循法不授權不可為之的基本原則。具體表現(xiàn)為：

一是在農(nóng)村連片整治工作中政府主導、其他各部門通力合作的工作體制流于形式，連片整治成為環(huán)保一個部門代替地方政府唱“獨角戲”；二是城鎮(zhèn)基礎設施建設工作中，管理主體是住建部門，環(huán)保部門既管不了資金，也管不了施工，為什么績效要考核環(huán)保部門？三是飲用水源地的保護和建設，環(huán)保部門關注的問題是地下水的水質，水源地的保護和建設是當?shù)卣穆氊煟霊舻矫恳患宜|是否達到衛(wèi)生標準不是環(huán)保的職責，應該是衛(wèi)生部門的權限；四是濕地的保護、各類保護區(qū)的建設、有機產(chǎn)品的認證等環(huán)保部門既不應該是組織者、更不應該是參與者，而應該是監(jiān)督者、是評判者。

3 對策與建議

3.1 正確定位環(huán)境保護工作職責，干好“主角”，學會當好“配角”

環(huán)境保護工作最重要的法理依據(jù)是依法行政，根據(jù)《環(huán)保法》第一章、第十條之規(guī)定，“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門，對本行政區(qū)域環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理” [4]。本條款明確了各級環(huán)保行政部門工作職責是監(jiān)督管理，超出了這個權限，既沒有法理依據(jù)，其實質是濫用職權，是違法行為。

環(huán)境保護工作涉及面廣，是一個系統(tǒng)工程，在目前我國的法制框架內，以環(huán)境質量為核心，以環(huán)境保護法賦予的職責為準繩開展環(huán)境保護工作，這是我們的“主角”身份。就具體的工作方式而言，監(jiān)管是我們的“主角”身份。政府主導下的許多與環(huán)保相關的工作，都需要我們積極參與，如何學會當好“配角”，是當前環(huán)境保護工作適應新形勢的重要現(xiàn)實任務。當好“配角”其核心是依法行政，做到有所為和有所不為，不推責、不攬責，我們既要敢于擔當，又不能大包大攬。要跳出具體的事務，以環(huán)境質量為核心，做到監(jiān)管到位，而不是包辦到位。

3.2 提高人員素質，科學高效依法管理給類環(huán)境保護事物

環(huán)境保護工作涉及部門、學科多，領域廣范、技術要求高，既有專業(yè)知識、又有法律知識的應用。基層環(huán)保工作人員必須提高自身業(yè)務素質，這樣才敢管、會管，而不至于亂管。

3.3 加大建設項目全過程監(jiān)督管理

建設項目的環(huán)境管理包括環(huán)評審批、建設期的環(huán)境管理和建設項目環(huán)保設施竣工驗收三個主要環(huán)節(jié)，其中最容易忽視的是建設期內的環(huán)境監(jiān)管。建設項目根據(jù)種類的不同具有不同的建設周期，在這個階段，環(huán)保監(jiān)管不能成為真空，監(jiān)察、監(jiān)測必須在建設期內介入管理，尤其是對環(huán)保措施、環(huán)保工程必須跟蹤管理，對設計參數(shù)、環(huán)保工程質量、監(jiān)測平臺（在線監(jiān)測設施）、生態(tài)修復、渣、料的選址、占地等按環(huán)評的要求逐項管理到位，尤其是對生態(tài)環(huán)境可能造成重大影響的建設項目必須進行長期觀測性監(jiān)測，為后期的建設項目環(huán)保驗收提供詳實的一手資料。

3.4 正確認識伊犁河谷良好的生態(tài)環(huán)境的生態(tài)、人文和經(jīng)濟價值

伊犁河谷的綜合定位是全疆“兩個可持續(xù)”示范區(qū)； 世界級旅游精品目的地；全國煤炭深加工綜合示范區(qū)和向西開放的橋頭堡；一帶一路戰(zhàn)略經(jīng)濟核心區(qū)；天山北坡引領跨域式發(fā)展的經(jīng)濟增長集和區(qū)域中心城市；彰顯高山草原特色的生態(tài)宜居城市。

從上述定位不難發(fā)現(xiàn)，旅游業(yè)將是伊犁河谷新興的第三極支柱性陽光產(chǎn)業(yè)，而旅游業(yè)的基礎是良好的生態(tài)環(huán)境和旖旎的自然風光。因此建議伊犁州黨委、政府從戰(zhàn)略的高度率先實施州直主體功能區(qū)建設，規(guī)劃科學合理的國土發(fā)展空間布局，對生態(tài)核心區(qū)域建立嚴格的保護措施；用目前新的理念、標準嚴格要求和控制水電項目開發(fā)強度、開發(fā)規(guī)模和開發(fā)數(shù)量；煤電、煤化工項目布局應相對集中，目前的這種以煤田就近建設的格局不利于統(tǒng)一監(jiān)管、資源和下游產(chǎn)品的集中存儲和利用。

3.5 污染防治與生態(tài)保護并重是伊犁州經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求

中央新疆工作座談會和兩次新疆生態(tài)環(huán)境保護工作座談會召開以來伊犁州黨委政府就環(huán)境保護工作做出了一系列重要決定，采取了強有力的措施。制定了關于環(huán)保工作的“兩條鐵律”：即嚴格執(zhí)行環(huán)評和“三同時”制度；嚴禁不符合國家、自治區(qū)產(chǎn)業(yè)政策，不符合發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局，不符合清潔生產(chǎn)要求，不符合污染物排放總量控制指標要求，不符合國家先進工藝的項目進入伊犁。

這些政策、措施的出臺表明：伊犁州黨委、政府對環(huán)境保護的認識越來越清晰，力度越來越大，尤其是對伊犁州生態(tài)保護的力度在加強、措施更有力。之所以如此其主要原因是黨委政府已經(jīng)意識到保護生態(tài)環(huán)境不僅是政治上的要求，也是保護和發(fā)展伊犁州生產(chǎn)力的現(xiàn)實需要。環(huán)境保護工作必須從以往的污染源“點”的管理，向生態(tài)環(huán)境“面的、立體”并重管理轉變。伊犁州黨委政府出臺的這些政策措施既是做好伊犁州環(huán)境保護工作最有力的政治保障和政策保障，同時也為伊犁州的環(huán)境保護工作指明重點和發(fā)展方向，就是必須堅持污染防治與生態(tài)保護并重。

做到污染防治與生態(tài)保護并重，必須用好黨委政府的這些政策。首先要改變環(huán)?！皢未颡毝贰钡墓ぷ骶置妫e極把環(huán)境保護工作融入到相關部門的日常工作，職責分明、權責明確，形成環(huán)境保護工作政府主導，相關部門齊抓共管，環(huán)保部門綜合協(xié)調、監(jiān)督檢查的工作機制。其次必須干好主角，勇于擔當。“兩條鐵律”賦予了伊犁州環(huán)保工作極具挑戰(zhàn)性的全新的工作思維和權力運用，必須與相關部門協(xié)調實施，避免一家獨大，溝通和協(xié)調是實施“兩條鐵律”最基本的前提。

4 結語

伊犁州（直）環(huán)境保護工作與南疆生態(tài)環(huán)境相對惡劣的地區(qū)最大的差別是：后者是在惡劣的生態(tài)環(huán)境下制止或改變生態(tài)環(huán)境進一步惡化，以適應人類生存和發(fā)展的基本條件；而伊犁州直是保護良好的生態(tài)環(huán)境，使其經(jīng)濟開發(fā)和建設在環(huán)境容量許可的前提下，使經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調。因此，伊犁的環(huán)境保護工作既要站在講政治的高度重視它，又要認真處理好經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護深層次的內在關系，不能片面發(fā)展，不能不計生態(tài)代價發(fā)展，要充分發(fā)揮良好生態(tài)環(huán)境在經(jīng)濟發(fā)展中的后勁作用，必須堅持污染防治與生態(tài)保護并重的工作格局，在伊犁保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力。

參考文獻

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[5]《伊犁河流域生態(tài)環(huán)境保護條例》（自治州人大常委會于2011年8月18日頒布，于2011年9月1日實施）.

收稿日期：2016-07-05

作者簡介：譚亞黎（1963-），男，新疆伊寧市人，大學本科學歷，高級工程師，現(xiàn)任伊犁州環(huán)境監(jiān)測站副站長，長期從事環(huán)境監(jiān)測、評價和技術管理工作.