戶籍改革要邁大步，義務教育須啃“骨頭”

鄂璠

2016中國公共服務小康指數(shù)： 77.1

近一年來，已成為政府部門和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)共同努力方向的“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務”，讓“不好辦”的事情“更好辦”了；在推進城鄉(xiāng)公共服務一體化和基本公共服務均等化的進程中，農(nóng)村追趕城市的腳步也在不斷加快；在公眾最滿意的公共服務領域中，醫(yī)療衛(wèi)生交出了最滿意的答卷；義務教育則在公眾最關注的公共服務領域中重新回歸到重要位次

7年前，四川省南充市高坪區(qū)東觀鎮(zhèn)還是一個只有8000人的小鎮(zhèn)，而如今，這里的人口已超過2.5萬。越來越多的老鄉(xiāng)高高興興地回家了，因為家鄉(xiāng)有了能和城市媲美的公共服務。站在東新大橋向南看，一棟棟十余層高的樓房拔地而起，無數(shù)的起重機正為東觀鎮(zhèn)書寫著未來，施工中的景觀小道已初具雛形，而在“新城”中，幼兒園、污水處理廠、道路管網(wǎng)……可謂是應有盡有。

近年來，在中國的城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村乃至社區(qū)中，這樣的變化無處不在。

從露天敞篷的田間地頭到嶄新敞亮的村級公共服務中心，八桂（廣西壯族自治區(qū)的代稱）的紅土地上，農(nóng)民們收獲歡樂與知識的陣地正在發(fā)生轉移。農(nóng)村公共文化服務薄弱曾是廣西面臨的大問題，在城鎮(zhèn)化率較低、農(nóng)村地區(qū)人口集中程度不高、建設用地資源稀缺等現(xiàn)實情況下，應該如何破題？廣西采取了“因地制宜、舍大取小”的建設策略，選擇實施靈活機動的村級公共服務中心項目。通過整合，廣西把文體基礎設施建設和新農(nóng)村建設、規(guī)劃相銜接，統(tǒng)籌協(xié)調文化、體育、衛(wèi)生、廣電等13個部門的項目和資源，并以政府主導為主，積極調動社會和群眾力量，創(chuàng)造了后發(fā)展地區(qū)農(nóng)村公共文化服務體系建設的新模式。

在南開區(qū)學府街天大四季村社區(qū)，80歲以上的老人通過遞交申請、電話預約，就能享受由社區(qū)居委會出資提供的免費家政服務。“家政人員每月上門一次”這樣的惠民舉措獲得了居民們的交口稱贊。為全面提升天津農(nóng)村社區(qū)公共服務水平，推進城鄉(xiāng)一體發(fā)展，天津從今年起將按照“一村一特色”、“一村一品牌”的思路，選取試點加快農(nóng)村社區(qū)建設。

在推進城鄉(xiāng)公共服務一體化和基本公共服務均等化的進程中，農(nóng)村追趕城市的腳步正在不斷加快。

公眾呼吁加強“社會福利”

2016年2月，《小康》雜志社聯(lián)合清華大學媒介調查實驗室，并會同有關專家及機構進行了“2016中國公共服務小康指數(shù)”調查。經(jīng)過對調查結果進行加權處理，并參照國家有關部門的監(jiān)測數(shù)據(jù)和大量社會信息，得出“2016中國公共服務小康指數(shù)”為77.1分，比上年提高了0.6分。調查顯示，近一年來，公眾對于公共服務城鄉(xiāng)一體化和基本公共服務均等化的進程頗為滿意，六成人認為目前自己所在地區(qū)的公共服務城鄉(xiāng)一體化已基本實現(xiàn)。

在接受《小康》采訪時，中國社會科學院馬克思主義研究院經(jīng)濟與社會建設研究室副主任劉志昌總結了近一年來中國公共服務事業(yè)取得的主要進展，在他概括的三方面進展中，排在第一位的便是“基本公共服務均等化進一步推進”。

“2015年，我國在社會保障領域推進機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，機關事業(yè)單位工作人員和企業(yè)職工一樣，開始繳納養(yǎng)老保險，從而為機關事業(yè)單位和企業(yè)養(yǎng)老人員養(yǎng)老保險并軌奠定了基礎。當然，在養(yǎng)老保險領域，全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度也取得了積極進展。在醫(yī)療衛(wèi)生領域，我國基本建立起包括職工基本醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)保和新型農(nóng)村合作醫(yī)療的基本醫(yī)療保險制度體系，新一輪的醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革自2009年啟動以來，鞏固完善基本藥物制度、擴大公立醫(yī)院改革試點、推動社會力量辦醫(yī)等逐步推進，讓人們看到了緩解看病難、看病貴的希望。”劉志昌認為，從總體上來說，我國基本形成了覆蓋全體國民的基本社會保險、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、基礎教育等基本公共服務體系，覆蓋人群進一步擴大。

近一年來，中國公共服務事業(yè)的發(fā)展進步不僅僅被專家發(fā)現(xiàn)捕捉，亦被公眾覺察感知?！?016中國公共服務小康指數(shù)”調查顯示，公眾對自己所在地區(qū)的公共服務滿意程度比去年有了較大幅度的提高，14%的受訪者感到“非常滿意”，50.5%的受訪者感到“比較滿意”；而在去年的同題調查中，感到“非常滿意”的受訪者只有4.8%，感到“比較滿意”的受訪者也比今年少了5.4個百分點。

誕生于2005年的“中國公共服務小康指數(shù)”是從九個方面來對中國的公共服務小康水平進行衡量的，這九個方面具體包括：科技、公共安全、文化娛樂、行政管理、市政建設及環(huán)保、社會保障、就業(yè)服務、教育、醫(yī)療衛(wèi)生。其中“就業(yè)服務”一項是從2011年開始增加的，故目前的公共服務指數(shù)與前期的并不具有完全可比性。

在“2016中國公共服務小康指數(shù)”調查中，前述九個方面的指數(shù)得分最高的是文化娛樂指數(shù)，為89.8分；最低的是就業(yè)服務指數(shù)，為67.5分；與上年度相比，這九個方面的指數(shù)得分均有不同程度的進步，其中進步最大的是社會保障指數(shù)，得到了77.6分，比上年提高了1.3分。

在社會保障方面，目前享有養(yǎng)老保險的人在此次調查中占比最多，為58.5%；其次是享有醫(yī)療保險的人，占比57.8%；再次是享有工傷保險的人，占比51%。中央勾畫的我國社會保障體系框架是“以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充”，在這八個方面中，受訪者普遍認為目前最需要加強的是社會福利，其次是基本養(yǎng)老，再次是基本醫(yī)療。這與去年的同題調查結果有所不同，去年排在第一的是基本醫(yī)療，社會福利位居第三。

“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務”：讓“不好辦”的事情減少了

劉志昌總結的近一年來中國公共服務事業(yè)取得的另外兩項進展，一是公共服務的重要地位被進一步明確，二是公共服務現(xiàn)代化水平有了進一步提高。

前者表現(xiàn)在黨的十八屆五中全會提出堅持“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”發(fā)展理念，明確提出堅持共享發(fā)展，必須堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，做出更有效的制度安排，使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感。“要求增加公共服務供給，提高公共服務共建能力和共享水平，共享發(fā)展作為五項發(fā)展理念提出來，說明黨和政府對公共服務的重視程度進一步提高了。”劉志昌分析說。

而對于后者，劉志昌認為公共服務現(xiàn)代化包括公共服務制度和公共服務能力的現(xiàn)代化，要求建立與現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展要求相適應的現(xiàn)代公共服務制度體系，提供滿足廣大人民群眾公共需求的公共產(chǎn)品和公共服務。這主要表現(xiàn)在“地方政府公共服務規(guī)范化標準化改革”和“提出了新的發(fā)展模式”兩個方面。劉志昌舉了幾個具體的例子，湖南省政府從2014年開始發(fā)布《全省基本公共服務清單》，詳細列出了免費公共服務、面向特定人群補助、政府提供的保障性公共產(chǎn)品三大類共75項基本公共服務“民生清單”，明確了基本公共服務的標準；上海市浦東區(qū)政府公布了行政權力清單、行政責任清單，明確了相關公共服務的服務項目、服務標準、法律法規(guī)依據(jù)、責任部門。

“同時，在公共服務制度和公共服務提供方式的創(chuàng)新方面，政府購買公共服務也在各地開展了試點?！眲⒅静嬖V記者，公共服務現(xiàn)代化的最新進展還表現(xiàn)在提出“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務”這一新的發(fā)展模式，在他看來，2015年7月發(fā)布的《國務院關于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導意見》中提出的這一發(fā)展模式，展示了公共服務現(xiàn)代化發(fā)展的美好前景，將會帶來公共服務制度和公共服務提供方式的創(chuàng)新發(fā)展，也將會成為新時期發(fā)展公共服務的新抓手。

“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務”，實際上還是治理懶政的“新藥方”。

2015年11月18日，在國務院常務會議上，李克強總理提到了一條社會新聞：據(jù)6月10日央視《焦點訪談》報道，昆明的胡女士想把戶口遷到成都，卻被告知需要一張“未婚證明”。結果她往返奔波4次、耗時8個月，沒有一個地方和部門愿意開具這個“證明”。事件曝光后，云南省紀委對此事作出通報，5名領導干部被停職?！斑@個部門要那個部門的證明，那個部門又要求這個部門先開證明，每個部門都像‘擊鼓傳花一樣，結果讓老百姓跑斷了腿，也滋生了‘跑關系、‘托門子的腐敗空間?！崩羁藦娍偫碚f。

而在此前兩個月召開的一次國務院常務會議上，李克強總理就曾強調過，要堅決整肅懶政怠政等不作為行為，“不作為、不會作為的，就不要占這個位子”。

如何才能更好地改進公共服務、治理懶政？11月18日召開的國務院常務會議確定了以持續(xù)簡政放權便利群眾辦事創(chuàng)業(yè)為核心的改進公共服務措施。此前，推進簡政放權已經(jīng)數(shù)次出現(xiàn)在國務院常務會議中，但此次會議新增了依托“互聯(lián)網(wǎng)+”的表述，要求加快推進各級政府間、部門間及國有企事業(yè)單位間涉及公共服務事項的信息互通共享、校驗核對，依托“互聯(lián)網(wǎng)+”促進辦事部門相互銜接，變“群眾來回跑”為“部門協(xié)同辦”，從源頭避免“循環(huán)證明”，最大限度便利群眾。

“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務”能讓門難進、事難辦、排長隊、流程多、審批時間長等簡政放權的“最后一公里”問題減少嗎？

在“2014中國公共服務小康指數(shù)”調查中，受訪者們在調查問卷中寫下了自己經(jīng)歷過的“不好辦”事件，據(jù)統(tǒng)計，反映“辦證難”的人數(shù)最多，其次是“辦戶口難”，再次是“政府工作人員態(tài)度難轉變”，此外，入選“最難應對的十件事情”榜單的還有社保辦理難、看病難、政府工作效率難提高、出行不易、上學不易、審批難、投訴難。

在“2015中國公共服務小康指數(shù)”調查中，仍有不少受訪者反映這十件事情“不好辦”，而在“2016中國公共服務小康指數(shù)”的同題調查中，表示這些事情“不好辦”的受訪者減少了很多，例如反映“投訴難”的受訪者少了22.6個百分點，反映“審批難”的受訪者少了13.2個百分點，反映“政府工作效率難提高”的受訪者少了11.2個百分點，反映“看病難”的受訪者少了10個百分點，反映“上學不易”的受訪者少了5.2個百分點。

可見，已成為政府部門和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)共同努力方向的“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務”，能夠通過公共服務理念的轉變、提供方式的創(chuàng)新、能力和水平的提升，來讓“不好辦”的事情“更好辦”。

民眾關注焦點：義務教育為何重返前三？

延續(xù)往年慣例，“2016中國公共服務小康指數(shù)”調查依舊請公眾對15個公共服務領域的關注度進行了評價。在醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、保障性住房、義務教育、就業(yè)服務、公共交通、公共安全、文化體育休閑和娛樂、司法、市政建設、城市環(huán)境、政府信息公開、行政管理、科技事業(yè)、政府與民眾互動這15個公共服務領域中，哪一項的關注度最高？

調查結果顯示，在本年度的“十五項公共服務領域公眾關注度”排行榜上，醫(yī)療衛(wèi)生拔得頭籌，社會保障排名第二，義務教育位列第三，就業(yè)服務排行第四，保障性住房位居第五。

這是醫(yī)療衛(wèi)生連續(xù)第七年高居該排行榜的榜首位置，也是社會保障連續(xù)第七年位居該排行榜的次席。去年和前年，義務教育的關注度并不是特別高，前年位列第七，去年下滑至第八，今年則提升了五位，這也是繼2012年之后，義務教育再次創(chuàng)造排名第三的“最高關注度”紀錄。就業(yè)服務是近五年來關注度最高的一次，2012年就業(yè)服務在此排行榜上排名第五，2013年和2014年均排在第八位，2015年升至第六位，今年則又前進了兩位。保障性住房的關注度在2010年和2011年較高，2010年排名第四，2011年排名第三，2012年開始關注度有所下降，位列第六，2013年又前進到第五，此后兩年則持續(xù)下滑至第六、七位，今年才止住下滑趨勢，重返前五名之列。

位列本年度“十五項公共服務領域公眾關注度”排行榜第六至十五位的依次是：公共交通、公共安全、文化體育休閑和娛樂、城市環(huán)境、政府信息公開、市政建設、司法、行政管理、科技事業(yè)、政府與民眾互動。

縱觀本年度的排行榜，在十五項公共服務領域中，與去年相比，關注度提升最大的是義務教育，由去年的第八位升至今年的第三位；關注度下降最多的是城市環(huán)境，由去年的第五位下滑至今年的第九位。

義務教育的關注度為何回升了？剛剛過去的2015年，是國家教育規(guī)劃綱要實施的第五年。按照綱要設定的面向2020年的教育改革和發(fā)展目標，2015年也是對教育改革進行“中期檢查”的年份。在對教育事業(yè)有著特殊意義的年份里，關注教育改革無疑會對推動未來教育事業(yè)的發(fā)展有著重要的作用。

在義務教育領域，公眾最關注哪些問題？最近，21世紀教育研究院副院長熊丙奇寫了一篇《教育改革須啃硬骨頭》的文章，他指出：在義務教育領域，公眾最關注的話題，莫過于擇校熱。教育部在2015年要求19個大城市做到公辦小學100%就近免試入學，初中90%劃片對口入學，并準備在此基礎上，把“劃片入學”推廣到全國。從技術手段分析，實行“劃片入學”，確實可以提高就近入學比例，但是，要說這能從根本上治理擇校熱，則是不顧現(xiàn)實的虛夸。在實行多校劃片入學之后，不少地區(qū)出現(xiàn)了“學區(qū)房”熱，這是由于學區(qū)和學區(qū)之間，存在辦學質量和條件的差異，這種差異不縮小，擇校熱就很難緩解，只不過從擇具體的學校，演變?yōu)閾衲骋粋€學區(qū)。治理擇校熱，不能只治標不治本。要求適齡學生就近入學，只是治標，而治本之策則是轉變義務教育資源配置模式，以均衡為首要原則，配置學校資源，提高薄弱學校的辦學質量。 而在促進義務教育均衡方面，2015年最重要的措施，莫過于統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費標準，以及提出學費隨學生走的新政策。這可讓所有義務教育階段的學生享有同等免除學雜費、書本費的權利，同時有利于解決隨遷子女的城市入學問題。

“統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費標準”的措施，也得到了中國教育科學研究院研究員儲朝暉的密切關注，他覺得“這是一件非常好的事情”，過去他一直在為此呼吁。“長期以來，義務教育階段的民辦學校享受不到生均公用費用的撥付。這些年，民辦學校的學生數(shù)量呈現(xiàn)顯著增長的趨勢，在2005年，民辦學校的學生只占5%左右，但是在2013年已經(jīng)達到了11%左右。民辦學校學生除小部分為高收入群體外，約六成都是農(nóng)村留守兒童，如果這些孩子享受不到這部分補助，是不公平的。而現(xiàn)在，這個問題解決了，我希望各個地方真正能夠把政策落實到位?！痹诮邮堋缎】怠凡稍L時，儲朝暉如是說。

在公眾看來，當前義務教育資源配置是否公平呢？“2016中國公共服務小康指數(shù)”調查顯示，10.5%的受訪者認為“非常公平”，51.1%的受訪者認為“比較公平”，29.7%的受訪者認為“不公平”，6.6%的受訪者認為“嚴重不公平”，另外2.1%的受訪者則表示“不清楚”。而在“2015中國公共服務小康指數(shù)”的同題調查中，認為“非常公平”的受訪者僅有3.8%，比今年少了6.7個百分點；認為“比較公平”的受訪者占比39%，比今年少了12.1個百分點；認為“不公平”和“嚴重不公平”的受訪者則都比今年多了不少，分別占比35.6%和16.4%；另外5.2%的受訪者表示“不清楚”。

雖然公眾對于義務教育資源配置的公平程度有了更多的肯定，但值得注意的是，在“2016中國公共服務小康指數(shù)”的調查中，亦有23.5%的受訪者反映自己所在的城市中存在著學校劃片布局不合理的問題，17.8%的受訪者反映自己所在的城市中存在著校園基礎設施與教學設備較差的問題，16.4%的受訪者反映自己所在的城市存在著師資力量薄弱、教學質量不高的問題。而這些，都是未來中國義務教育需要提升的空間所在。

醫(yī)療衛(wèi)生交出“最滿意”答卷

食品安全退出“被熱議”舞臺

與往年相比，“2016中國公共服務小康指數(shù)”調查結果呈現(xiàn)出了兩方面的重要變化。

一是在“十五項公共服務領域公眾滿意度”排行榜上，醫(yī)療衛(wèi)生排名第一，交出了一份“最令人滿意”的答卷。

在去年的“十五項公共服務領域公眾滿意度”排行榜上，醫(yī)療衛(wèi)生是“進步最大”的一項，名次由2014年的第十三位升至2015年的第九位；今年，榮登該排行榜榜首的醫(yī)療衛(wèi)生仍然是“進步最大”的一項。

醫(yī)療衛(wèi)生為何有了“大跨步”前進？梳理近一年來的醫(yī)改政策，不難發(fā)現(xiàn)，在深化改革的關鍵時期，百姓收到了更為實惠的政策“紅包”。2015年4月和5月，國務院辦公廳分別印發(fā)了《關于全面推開縣級公立醫(yī)院綜合改革的實施意見》和《關于城市公立醫(yī)院綜合改革試點的指導意見》兩個文件。

兩個指導意見都拿“以藥補醫(yī)”開刀，在中國人民大學醫(yī)改研究中心主任王虎峰看來是摸準了醫(yī)改的“脈”，他認為破除以藥補醫(yī)是醫(yī)改的核心問題，文件提出要“完善藥品供應保障制度”，可以說是醫(yī)改“補上了很重要的一課”。破除“以藥補醫(yī)”打掉了虛高藥價，最終患者將享受更低價格的藥品服務。

此外，十八屆五中全會公報中還為公眾帶來了一個振奮的消息——全面實施城鄉(xiāng)居民大病保險制度，無疑，這項政策的實施，將為個人與家庭在患病期間提供最強有力的保障。

公眾如何看待醫(yī)療衛(wèi)生方面的成績呢？“2016中國公共服務小康指數(shù)”調查顯示，69.7%的受訪者認為，新醫(yī)改至今，自己所在城市“看病難、看病貴”的問題得到了緩解。在去年的同題調查中，這一數(shù)字是54.3%。

在本年度的“十五項公共服務領域公眾滿意度”排行榜上，排名第二至十五位的依次是：文化體育休閑和娛樂、公共安全、科技事業(yè)、義務教育、市政建設、社會保障、公共交通、城市環(huán)境、政府與民眾互動、行政管理、司法、政府信息公開、就業(yè)服務、保障性住房。

“2016中國公共服務小康指數(shù)”調查結果呈現(xiàn)出的另外一個重要變化是，在本年度“最受公眾關注的十大社會問題”中，食品安全僅位列第九位，而在去年和前年，食品安全都排在了這一排行榜的榜首位置。食品安全退出了“被熱議”的舞臺，與公眾對食品安全滿意度的提升密不可分。去年年底進行的“2015中國綜合小康指數(shù)”調查結果顯示，公眾對于食品安全狀況的滿意度比往年提升了“一個檔次”。

那么，在社保的跨地區(qū)轉移接續(xù)、戶籍制度改革、公務員熱、控制房價、保障房建設、新常態(tài)下的中國經(jīng)濟、2020年能否全面建成小康社會、擇校、異地高考等30多個選項中，哪個是當下中國公眾最關注的社會問題呢？“2016中國公共服務小康指數(shù)”之“最受公眾關注的十大社會問題”排行榜顯示，控制房價位居榜首，戶籍制度改革名列第二，公務員熱排在第三位，保障房建設、社保的跨地區(qū)轉移接續(xù)、看病貴、2020年能否全面建成小康社會、看病難分列第四至八位，食品安全位列第九，校園安全排名第十。

值得關注的是，近年來，戶籍制度改革的關注度持續(xù)上升，2013年排在第十七位，2014年排在第十四位，2015年排在第十三位，今年則“躥升”至第二位。

今年是“十三五”的開局之年，去年11月發(fā)布的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》指出，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，提高城市規(guī)劃、建設、管理水平。深化戶籍制度改革，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉移人口舉家進城落戶，并與城鎮(zhèn)居民有同等權利和義務。實施居住證制度，努力實現(xiàn)基本公共服務常住人口全覆蓋。

戶籍制度改革牽動人心。在“2016中國公共服務小康指數(shù)”的調查中，52.3%的受訪者表示戶口對于公共服務的享受有著比較大的影響，25.1%的受訪者表示戶口對于公共服務的享受有著非常大的影響，17.9%的受訪者認為戶口對于公共服務的享受影響程度一般，僅2.7%的受訪者覺得戶口對于公共服務的享受幾乎沒有影響，還有2%的人表示不知道。

在劉志昌看來，戶口與公共服務的享有是相聯(lián)系的，也可以說戶口與公共服務的享有是“掛鉤”的，因為相當多的公共服務是附著在戶口上的，諸如就業(yè)、購房、小汽車搖號、子女入學等公共服務，基本都要求有本地戶口。

在公眾看來，戶口對于公共服務的影響主要體現(xiàn)在哪些方面？在“2016中國公共服務小康指數(shù)”調查中，認為戶口對于公共服務的享受“有影響”的受訪者給出了他們的答案，在這部分人看來，最大的影響在于義務教育方面，其次是保障性住房方面，再次是社會保障方面，此外，反映在醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)服務、公共交通、文化體育休閑和娛樂、公共安全、司法、政府信息公開等方面有影響的受訪者也比較多。

劉志昌對此提出了改革方向上的建議，一是推進戶籍制度改革，推行居住證制度和積分落戶制度，推動更多有工作、有住房、有穩(wěn)定收入的群體在當?shù)芈鋺?；二是剝離附著在戶口上的公共服務項目，推進基本公共服務向常住人口全覆蓋。

（感謝國家統(tǒng)計局統(tǒng)計科學研究所研究室主任呂慶喆提供的支持。清華大學媒介調查實驗室研究員王知凡對本文亦有貢獻）