河南省土地流轉(zhuǎn)存在的問題及對策分析

凡大猛

摘要：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)能夠?qū)崿F(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和集約利用，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；?jīng)營，是推進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)進程中的重要環(huán)節(jié)。河南省是我國第一農(nóng)業(yè)大省，在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方面一直走在全國的前列。但河南在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中也遇到了一些不可避免的問題。為了更好地保障農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)活動依法、有序進行，本文對河南農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的問題及其成因進行分析并提出對策，對促進全省土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)活動具有一定的理論及現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；問題分析；建議措施

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1671-864X（2016）02-0163-02

一、土地流轉(zhuǎn)基本理論

（一）產(chǎn)權(quán)理論。

產(chǎn)權(quán)的功能分為宏觀功能和微觀功能，微觀功能包括界定產(chǎn)權(quán)而實現(xiàn)的資源的配置和收入分配，微觀功能包含激勵與約束功能、減少不確定性功能和外部性內(nèi)部化功能。

①產(chǎn)權(quán)的激勵功能是指產(chǎn)權(quán)的權(quán)能和利益相統(tǒng)一的，一個主體一旦獲得了界定明確的產(chǎn)權(quán)時，則主體就獲得了行駛某些行為的權(quán)力，同時意味著他能夠得到相應的利益，并且明確了主體獲得相應利益的依據(jù)和條件。這樣，主體的行為就有了穩(wěn)定的預期，其行為就有利益刺激或激勵。

②產(chǎn)權(quán)的約束功能是指任何產(chǎn)權(quán)的利益都具有利益邊界，限制主體不能夠超越界定的范圍獲取利益，產(chǎn)權(quán)利益的有限性產(chǎn)生了對產(chǎn)權(quán)主體的約束。

③減少不確定性功能是指，當產(chǎn)權(quán)不明確時，不同的人對某項財產(chǎn)的權(quán)力是不確定的，這種不確定性對于你自己和你交往的所有人都是不確定的，會增加人民經(jīng)濟交往中的交易費用。而明確的產(chǎn)權(quán)使得各項產(chǎn)權(quán)明晰化，明確的主體的選擇集合，減少了這種不確定性，降低了交易費用。

④外部性內(nèi)部化功能是指對外部性設(shè)置新的產(chǎn)權(quán)，對于受益者或受害者而言，其原先的外部性損失或外部性收益將變?yōu)槠浣?jīng)濟活動所必須支付的代價或獲得的利益，是一種內(nèi)在成本或收益。外部成本內(nèi)部化導致經(jīng)濟活動的成本由行為主體承擔，主體將會盡量減少這種經(jīng)濟成本。

（二）制度效率遞減理論。

制度是約束和規(guī)范個人行為的各種規(guī)則和約束，制度能夠有效降低交易費用。德姆塞茨認為制度有兩個功能，一是能夠讓人們形成合理的預期，另一個是外部性內(nèi)在化；舒爾茨總結(jié)出制度的五個功能：提供便利、降低交易費用、提供信息、承擔風險和提供公共品；諾斯認為制度具有激勵功能，并且具有減少不確定性的功能。林毅夫（1989）論述了制度的安全性功能和經(jīng)濟功能。我國的學者也從降低交易費用、提供便利、激勵、抑制人的機會主義行為和外部性內(nèi)在化等方面論述了制度的功能，目前并未形成統(tǒng)一的觀點。

李懷（1999）認為，制度本身需經(jīng)歷一個產(chǎn)生、發(fā)展、完善和不斷被替代的過程，有著它的“生命周期”。制度的效率“生命曲線”達到一定點之后，會隨著時間出現(xiàn)效率遞減的趨勢，出現(xiàn)制度效率遞減現(xiàn)象。黃少安（2000）年提出“同一軌跡上制度變遷的邊際收益先增后減”假說，指出一個制度在持續(xù)變遷的過程中，邊際收益會首先因為巨大的成本支出而從一個較低的水平上升，達到最高點后則會加速下降，進一步解釋了制度效率遞減規(guī)律。制度經(jīng)濟學家從生產(chǎn)技術(shù)角度論述制度遞減理論，認為任何制度的產(chǎn)生都是由一定的生產(chǎn)力水平以及一定的生產(chǎn)技術(shù)條件決定的，那么隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和技術(shù)水平的提高，制度必然需要作出相應的調(diào)整，否則制度與生產(chǎn)力及生產(chǎn)技術(shù)不相適應必然會導致制度效率的降低。林毅夫《中國的農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)增長》論證了我國農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是制度效率遞減。我國自 1978年開始實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，該制度突破了原有的棘突所有制，將土地承包給農(nóng)民，適應了當時中國農(nóng)村的生產(chǎn)技術(shù)水平，極大激發(fā)了農(nóng)民的投入熱情，農(nóng)村經(jīng)濟隨之快速增長。到 1983～1984 年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制基本在全國農(nóng)村推行完畢，農(nóng)村經(jīng)濟增長失去了一個主要的推動力，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，承包責任制限制了農(nóng)村經(jīng)濟向規(guī)模經(jīng)營的轉(zhuǎn)換，制約了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)濟由增長轉(zhuǎn)向停滯。

（三）規(guī)模經(jīng)濟理論。

規(guī)模經(jīng)濟是指，在投入增加時，一單位成本投入造成超過一單位的產(chǎn)品的增加，單位產(chǎn)品成本隨產(chǎn)量的增加而降低，也被稱作規(guī)模報酬遞增。古典經(jīng)濟學家認為，分工創(chuàng)造新的技術(shù)，而新技術(shù)必然與一種不可分的生產(chǎn)工具相聯(lián)系，這種“不可分性”會造成規(guī)模經(jīng)濟。穆勒作為規(guī)模經(jīng)濟的奠基人，從節(jié)約生產(chǎn)成本的角度論證了大規(guī)模生產(chǎn)的好處。新古典經(jīng)濟學家馬歇爾首先提出了“規(guī)模經(jīng)濟”，并將規(guī)模經(jīng)濟分為外部經(jīng)濟和內(nèi)部經(jīng)濟。制度經(jīng)學者則認為，企業(yè)規(guī)模的擴大能夠減少市場交易費用形成規(guī)模經(jīng)濟。企業(yè)規(guī)模的確定是市場交易費用和企業(yè)內(nèi)部協(xié)調(diào)的結(jié)果，規(guī)模擴大到外部交易費用和內(nèi)部協(xié)調(diào)費用相等時，達到最佳規(guī)模。 土地規(guī)模經(jīng)濟是指，當土地規(guī)模過大的幅度小于（或大于）規(guī)模報酬的增長幅度，成為土地規(guī)模報酬遞增（或遞減），即土地規(guī)模經(jīng)濟（或不經(jīng)濟）。從規(guī)模效益的實現(xiàn)途徑可分為資源配置經(jīng)濟效益、技術(shù)進步經(jīng)濟效益和管理改良經(jīng)濟效益三種。

二、河南省土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題

（一）流轉(zhuǎn)土地規(guī)模小，流轉(zhuǎn)期短。

由于現(xiàn)有土地承包經(jīng)營制度的安排和非農(nóng)就業(yè)機會的不穩(wěn)定，大多數(shù)農(nóng)戶之間的土地轉(zhuǎn)包是短期的或是不確定的，交易雙方可以隨時終止交易。以南陽市為例，從流轉(zhuǎn)期看，平均流轉(zhuǎn)期為2年左右，多數(shù)流轉(zhuǎn)都是以1年為單位，流轉(zhuǎn)期很短；從流轉(zhuǎn)規(guī)?？矗捎谕恋爻邪鼤r“好田優(yōu)地”大家有份，“差土劣地”按人分攤，致使不少農(nóng)戶有多處小塊田地，制約了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模；從土地流轉(zhuǎn)的集中程度來看，租出土地與租入土地的農(nóng)戶數(shù)目之比為26：1，說明土地在小戶之間流動的多，向大戶流動形成規(guī)模經(jīng)營的少！土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較小，流轉(zhuǎn)期較短，集中程度不高，耕地進行規(guī)模經(jīng)營，實施機械化作業(yè)的效果難以凸顯。

（二）流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，糾紛多。

目前河南農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本處于自發(fā)階段，政府和業(yè)務主管部門對土地流轉(zhuǎn)的運作程序及管理方法沒有明確統(tǒng)一的規(guī)定！現(xiàn)階段，大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)局限在農(nóng)戶與農(nóng)戶之間，通常采用口頭協(xié)議，沒有通過合同來規(guī)范雙方的權(quán)利和義務關(guān)系；少數(shù)雖然簽定了流轉(zhuǎn)合同，但內(nèi)容不完善，嚴肅性也不夠，為日后的土地糾紛留下隱患。

隨著國家“一免三補”政策的實施，和河南省農(nóng)業(yè)稅的全面取消，使人們對土地經(jīng)營的預期效益提高，農(nóng)民對土地表現(xiàn)出極大的熱情。一些從農(nóng)村出去的下崗職工還想要回土地；一些在非農(nóng)生產(chǎn)領(lǐng)域就業(yè)后的農(nóng)村人員和那些畢業(yè)、尚未就業(yè)的大學生還想保留土地；上述爭田要地的現(xiàn)象在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)相當普遍，更加使當前的土地流轉(zhuǎn)糾紛增多，成為河南當前農(nóng)村的一大現(xiàn)象。如二輪土地承包時因嫌稅費過高沒有要地的，外出打工后自動放棄土地承包權(quán)的，現(xiàn)在紛紛想要地！另外，河南農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，糾紛多的另一原因是進行土地使用權(quán)交易登記備案交納的交易費用太高，導致土地承包經(jīng)營權(quán)多以口頭協(xié)議或一紙書面合同為準，以此引發(fā)的土地糾紛非常多！以南陽市為例，僅2008年的土地承包糾紛就約700起。

（三）流轉(zhuǎn)中侵權(quán)現(xiàn)象嚴重。

在河南各地的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)沒有得到有效的保障，受到來自多方面的侵害。主要表現(xiàn)在：其一是受到個別基層干部的侵害！由于土地承包合同不規(guī)范，合同的執(zhí)行缺乏強有力的法律保障和監(jiān)督，基層干部對！土地承包法" 視而不見，隨意變更承包合同"調(diào)整或收回農(nóng)民的承包地，甚至在事前未充分尊重承包戶意見的情況下強迫農(nóng)民簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，侵犯農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)！由于一些地方干部至今對土地家庭承包制的理解和認識存在嚴重偏差，甚至曲解政策，導致在土地流轉(zhuǎn)的實際操作中，造成了對農(nóng)民土地承包權(quán)益的侵害，導致流轉(zhuǎn)糾紛愈演愈烈。

其二是受到地方政府征地行為的侵害。近年來，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，違背農(nóng)民意愿"損害農(nóng)民利益的事件屢屢發(fā)生！有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會隨意改變土地承包關(guān)系，強迫流轉(zhuǎn)，剝奪農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)和土地收益權(quán)，影響了農(nóng)民正常的生產(chǎn)生活；有的地方政府在城鎮(zhèn)化進程中，為了大幅度地降低建設(shè)成本，并方便快捷地取得占用大量農(nóng)地的目的，以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，尤其是土地入股的形式取代國家征地制，這樣很容易坑了農(nóng)民，毀了干部；有的地方政府在招商引資過程中，為了完成#招商引資的任務，為了降低投資門檻，更多地招商引資，不惜損害農(nóng)民的利益，借土地流轉(zhuǎn)之名，隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，強迫農(nóng)民長時間"低價格出讓土地使用權(quán)，這種現(xiàn)象在河南農(nóng)村不在少數(shù)。

三、解決河南省土地流轉(zhuǎn)問題的建議措施

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是優(yōu)化農(nóng)村土地資 源配置的客觀要求，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒓s化、高效化 經(jīng)營提供了廣闊空間。 這是一項復雜的系統(tǒng)工程， 涉及面廣，政策性強，應予以高度重視，積極穩(wěn)妥地 推進。

（一）加深對土地流轉(zhuǎn)的認識，堅持土地流轉(zhuǎn)的基本原則。

一要大力宣傳 《農(nóng)村土地承包法》、《合同法》、 《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》 等相關(guān)的法 規(guī)政策，使基層干部和群眾充分認識到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀需要，要把土地流轉(zhuǎn) 納入制度化、法律化的軌道，堅決制止有悖于法律、 法規(guī)和違背農(nóng)民意愿、 損害農(nóng)民利益的流轉(zhuǎn)行為。 農(nóng)民是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體，要讓他們看到土地流 轉(zhuǎn)可以提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和農(nóng)業(yè)效益，尤其可以不斷 提高收入水平，用實實在在的實際利益，幫助農(nóng)民 轉(zhuǎn)變思想觀念， 這是穩(wěn)步推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的前提。 二要在土地流轉(zhuǎn)時必須秉承“依法、自愿、有償”的原則，尊重農(nóng)戶的意愿，嚴格按照法定程序操作， 不搞強迫、命令等違反農(nóng)民意愿的硬性流轉(zhuǎn)行為； 同時兼顧“集中、連片、規(guī)?！钡脑瓌t，發(fā)揮集中連 片、規(guī)模開發(fā)、集約經(jīng)營的優(yōu)勢，產(chǎn)生規(guī)模效應。

（二）搭建平臺，規(guī)范流轉(zhuǎn)。

一要建立開放、公平、競爭、有序、規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，著力培育縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉(zhuǎn)服務中介組織，使其充分發(fā)揮土地供給主體和需求主體之間的橋梁和媒介作用。 二要建立農(nóng)村土地糾紛調(diào)解機構(gòu)，合理配備人財物資源，由其制定統(tǒng)一規(guī)范 的土地流轉(zhuǎn)合同文本，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的程序、形式、 數(shù)量、年限、條件，以及流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務。要充分發(fā)揮土地糾紛調(diào)解機構(gòu)的作用，杜絕現(xiàn)在部分地方規(guī)模經(jīng)營者拿流轉(zhuǎn)費的“大頭”，所有權(quán)者村集體拿“中頭”，原承包農(nóng)戶拿“小頭”的現(xiàn)象，妥善處 理土地流轉(zhuǎn)糾紛，平衡土地所有者、承包者和經(jīng)營者的收益，保障農(nóng)村社會穩(wěn)定。 三要建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易信息平臺，建立流轉(zhuǎn)土地信息庫，為土地 流轉(zhuǎn)供求雙方有效溝通提供便利，突破土地流轉(zhuǎn)僅在一定區(qū)域內(nèi)進行的制約，形成統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場。 四要建立土地流轉(zhuǎn)檔案，由專人負責流轉(zhuǎn)土地 資料的收集、整理、歸檔和管理工作，對每塊土地進行“身份”管理，防止土地在流轉(zhuǎn)過程中遺漏、流失， 規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。

（三）加快培育農(nóng)村市場主體，增強對土地流轉(zhuǎn)的需求動力。

一要培育土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營大戶，通過村委會 協(xié)調(diào)、農(nóng)戶自愿協(xié)商相結(jié)合的辦法，將農(nóng)戶經(jīng)營的 地塊互換集中，發(fā)展規(guī)模特色農(nóng)業(yè)。 鼓勵采取土地流轉(zhuǎn)的方式把土地向喜歡種田、懂得種田的能手集 中，逐步培養(yǎng)種植專業(yè)大戶。 二是大力扶持農(nóng)村專業(yè)合作組織， 農(nóng)民可以土地經(jīng)營權(quán)作為股份入股， 按照“群眾自愿、土地入股、集約經(jīng)營、收益分紅”的方式運行， 可以讓農(nóng)戶去成立的農(nóng)業(yè)公司上班，或者去生態(tài)園里打工。

（四）加強對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策支持。

一是出臺財政補貼政策， 激勵土地有序流轉(zhuǎn)。 二是從銀行貸款、財政扶持、項目支持、稅收優(yōu)惠、工商登記等方面支持土地流轉(zhuǎn)。 金融部門可以開展對土地規(guī)模經(jīng)營業(yè)主的無息貸款業(yè)務，滿足農(nóng)業(yè)投入大、周期長、見效慢的發(fā)展需求；財政部門應該增加對土地流轉(zhuǎn)和土地規(guī)模經(jīng)營者的轉(zhuǎn)移支付；對土地流轉(zhuǎn)和土地規(guī)模經(jīng)營做得好的地方，農(nóng)業(yè)和發(fā)改委等部門應該從項目上給予必要支持。

（五）完善農(nóng)村福利保障機制，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造有利條件。

一要健全農(nóng)村社會保障機制，加強以農(nóng)村最低 生活保障、養(yǎng)老、社會保險、大病救助、子女教育等為主的農(nóng)村社會保障體系建設(shè)，逐漸淡化土地的福 利性和保障功能，減少農(nóng)民對土地的依賴。二要建 立農(nóng)村勞動力向非農(nóng)工種的穩(wěn)定轉(zhuǎn)移機制。積極引導發(fā)展投資少、見效快、就業(yè)容量大、來源豐富的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，以產(chǎn)業(yè)的集聚帶動 人口的集聚，促進農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化，為土地規(guī)模流轉(zhuǎn)拓展空間。 三要建立農(nóng)業(yè)風險保障機制。要支持建立災害風險補償基金、 農(nóng)作物病蟲保險基金等。同時探索互助合作方式，組建“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者互助合 作保險組織”，本著自愿原則，實行會員繳費、財政 補助、合作共享，自我管理、專人監(jiān)管、滾動發(fā)展的農(nóng)業(yè)保險運作模式，為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營提供保障。 四要完善資金政策扶持體制，加大投入力度，培育規(guī)模經(jīng)營主體， 建設(shè)村鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務組織，鼓 勵農(nóng)民積極進行土地流轉(zhuǎn)。

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