新預算法規(guī)范下經(jīng)理國庫有效途徑探索

黃瓊

【摘要】在國家預算收支體系中，國庫是國家預算得以順利執(zhí)行的保證。隨著新預算法的出臺和實施，人民銀行經(jīng)理國庫的職責顯得更加重大，有必要通過理順機制、強化職能、完善管理等多個方面進行探索，切實發(fā)揮經(jīng)理國庫的職能和作用。本文在分析新預算法的基礎上，對人民銀行在新預算法規(guī)范下如何更加高效地經(jīng)理國庫提出了一些方法和思路。

【關鍵詞】新預算法 經(jīng)理國庫 人民銀行 財政

一、新預算法對經(jīng)理國庫的要求

（一）突出法治政府建設

在政府管理國家工作中，預算管理是一項十分重要的公權。預算管理是指政府在預算編制、審查、調整、批準和執(zhí)行等多個環(huán)節(jié)中具備的管理能力。新預算法中明確指出要對政府的收支行為進行規(guī)范，進一步加強預算約束。這意味著其立法宗旨是直接針對政府預算管理權力的，體現(xiàn)了從“政府管”到“管政府”的轉變，也是十八屆三中全會中明確提出的“權力與籠子”要求的重要實踐，集中體現(xiàn)了法治政府建設的精神內涵。

（二）現(xiàn)代化財政布局理念

從立法結構層面來看，新預算法秉持著公共財政管理理念，結合了現(xiàn)代社會國家的治理理念，一方面既立足于實現(xiàn)對政府權力的民主控制，另一方面又重視對政府決策運行的約束和引導，體現(xiàn)了其力圖構建現(xiàn)代化財政制度的目標。在具體結構布局方面，其對立法宗旨和基本原則作了進一步闡明，對治理角色責任和權力進行了明確規(guī)定，在預算管理程序、分類、預算報告制度以及審計監(jiān)督等方面更加科學和完善，體現(xiàn)了全面、科學的立法結構。

（三）以推進依法理財為實際目標

在新預算法的討論及制定過程中，注重對我國多年來的預算管理工作實踐和經(jīng)驗進行總結，因此其在內容上更加重視功能和實效，在法律規(guī)定上十分明晰，真正反映出了現(xiàn)代財政制度公開、公平、科學、規(guī)范和效益等精神內涵。

首先，新預算法立足于理清國庫，明確規(guī)定了在預算中要納入政府的全部收支，在以行政級別為預算確立依據(jù)的基礎上，還對預算進行了科學和全面的分類，包括政府基金、國有資本經(jīng)營、社會保險基金以及一般公共預算等預算類別，并對這四種預算的編制原則、功能、關系和相關的規(guī)范要求進行了明確規(guī)定。

其次，新預算法在更大程度上體現(xiàn)了預算管理制度的透明性。新預算法以推進財政權力在陽光下運行為主要方向，要求預算本身及其調整和執(zhí)行情況都要在規(guī)定時間內以報告或者報表的形式向社會公開。同時，政府審計單位要承擔公開預算執(zhí)行、其他財政收支情況審計報告的職責，并且明確提出公民和法人、其他組織在發(fā)現(xiàn)有違背新預算法的情況下，有權利向相關國家機關檢舉和控告。

再次，新預算法對預算控制、預算約束均有著深遠的影響。其對預算控制方式的改進，以及對預算約束的強化，直接體現(xiàn)了現(xiàn)代預算管理工作的靈魂。通過構平衡的跨年度預算機制，對政府收支進行了約束。同時，在預算收入編制的規(guī)定上，體現(xiàn)了與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的要求；其整體內容與財政政策掛鉤，認為政府收入需全部納入國庫，并嚴格規(guī)定了政府各級部門無權向預算征收單位和部門下達指標，且任何單位和個人都不得占用和截留預算收入，展現(xiàn)了預算機制從“約束性”向“預期性”的轉變。

最后，新預算法堅守了我國現(xiàn)代財政制度的歷史使命，致力于實現(xiàn)基本公共服務均等化。新預算法仍然以實現(xiàn)社會公平為根本使命，以促進地區(qū)財力均衡、推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展為目標，對轉移支付制度作了進一步完善。在新預算法中，轉移支付的主體為下級政府，負責統(tǒng)籌和安排使用一般性的轉移支付；在轉移支付工作中，上級政府需對轉移支付的預計數(shù)目進行提前下達，各地方政府要將下達得到的轉移支付項目及時納入到本級預算中。同時，預算法中還提出了構建和完善專項轉移支付的評估與退出機制，對于市場競爭機制能夠有效調節(jié)范圍內的轉移支付事項，不得另外設立專項，同時，在國務院未作出規(guī)定的情況下，上級政府不得對下級政府作出資金配套的要求。

二、新預算法下如何提升經(jīng)理國庫水平

新預算法集中體現(xiàn)了國家公共財政理念的進步，并主導建立了一套預算更加完善、控制更加嚴格、執(zhí)行更加有效、運作公開透明的預算管理體系。央行對國庫有著重要的經(jīng)理權，其關鍵職能是努力構建預算管理權力制衡的有效屏障，推動實現(xiàn)公平、透明與效益兼具的財政管理制度。在新預算法順利出臺的背景下，央行需立即跟進和落實新預算法的相關規(guī)定，進一步提升自身的履職功能，強化國庫系統(tǒng)建設和管理能力，進一步提高經(jīng)理國庫的水平。

（一）深入分析國庫管理機制，轉變國庫管理理念

央行要認識到國庫“經(jīng)理”與“管理”、“代理”的差別，經(jīng)理國庫的關鍵為對國庫收支事務進行事中監(jiān)督。在過去的預算法下，央行在國庫收支事務事中的監(jiān)督職能往往受到多方因素的限制，難以順利發(fā)揮。特別是“經(jīng)理”實質上為“代理”，使得大部分國庫管理者的管理理念受到影響，在執(zhí)行權力的過程中，往往過于看重核算，而忽視了監(jiān)管。而新預算法明確提出了要對政府預算管理的權力進行約束，其立法宗旨也轉向了“管政府”，基于這種認識，央行在經(jīng)理國庫時，先要從國庫管理理念的角度出發(fā)，樹立核算和監(jiān)管并重的管理理念，充分發(fā)揮國庫監(jiān)督職能。

（二）強化國庫法規(guī)制度建設，構建經(jīng)理新秩序

在新預算法出臺之前，由于缺乏相關的法律制度支持，國庫監(jiān)管制度和職能往往是不夠具體和清晰的。在監(jiān)管工作中，由于無明確的監(jiān)管制度作為依據(jù)，管理者只能邊摸索邊管理，且監(jiān)管尺度難以統(tǒng)一，在監(jiān)管力度上容易出現(xiàn)強與弱之分。因此，央行需借助新預算法這一強有力的法律支撐，進一步理清國庫概念，明確國庫體制和職責權限，并緊緊圍繞著新預算法的特征、立法宗旨和目標，對國庫資金、機構、系統(tǒng)和賬戶等各個具體環(huán)節(jié)作進一步明確規(guī)定，使其能夠成為央行經(jīng)理國庫的重要綱領性規(guī)章。同時，央行還要結合新預算法的要求，對國庫業(yè)務的規(guī)章制度作進一步修改和完善，細化預算收入和庫款的支撥管理方法，對財政專戶審核的管理辦法作出修改和規(guī)定，充分發(fā)揮國庫對財政的監(jiān)管職能。

三、結束語

自2015年元月份以來，新預算法在全國得以全面實施，其出臺和實施改變了既往的預算控制方法，對政府債務管理、預算支出作出了進一步約束，在很大程度上完善了國家的預算體系，優(yōu)化了轉移支付，并對國家預算的編制、審查、調整、批準、執(zhí)行和監(jiān)督等眾多環(huán)節(jié)產生了深遠的影響。對于人民銀行而言，這一新預算法的實施，意味著其在經(jīng)理國庫方面的職責和內容將發(fā)生新的變化，在新形勢下，人民銀行要深入分析國庫管理機制，不斷轉變國庫管理理念，強化國庫法規(guī)制度建設，致力于構建國庫經(jīng)理的新秩序，努力完善和提升自身的履職功能和管理功能，努力發(fā)揮自身在經(jīng)理國庫中的作用。

參考文獻

[1]翟躍芬.論我國人民銀行經(jīng)理國庫的必要性分析[J].財經(jīng)界（學術版），2014年19期26.

[2]李煒光.國庫在國家治理中的作用[J].中國金融，2014年21期34-35.