試論自然資源產(chǎn)權(quán)制度變革

摘要：自然資源作為人類生存和發(fā)展的根基，其產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)在滿足經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)符合可持續(xù)發(fā)展的要求。行政特許是我國(guó)自然資源配置采用的重要方式。隨著市場(chǎng)在資源配置中決定性作用的確認(rèn)，自然資源特許使用權(quán)制度之健全與完善已刻不容緩。本文探討了自然資源特許使用權(quán)的私權(quán)內(nèi)涵，研究了自然資源特許使用權(quán)制度市場(chǎng)化的合理性，最后對(duì)自然資源特許使用權(quán)的市場(chǎng)化制度構(gòu)建進(jìn)行了展望。

關(guān)鍵詞：自然資源；特許使用權(quán)；市場(chǎng)化

中圖分類號(hào)：D922.68 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2016）14-0178-02

作者簡(jiǎn)介：劉昱彤（1995-），女，漢族，山東威海人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，研究方向：法學(xué)。

一、自然資源特許使用權(quán)之內(nèi)涵

（一）自然資源特許使用權(quán)之公權(quán)屬性

為實(shí)現(xiàn)有限自然資源的永續(xù)利用，保護(hù)社會(huì)公共利益，必須從宏觀角度對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行合理的規(guī)劃和嚴(yán)格的監(jiān)管。而國(guó)家具有強(qiáng)大的行政權(quán)力保障，國(guó)家通過運(yùn)用公法手段，以管理者的身份對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行安排和調(diào)整，準(zhǔn)許人們進(jìn)行資源開發(fā)利用，既有其必要性，也有其合理性。

（二）自然資源特許使用權(quán)之私權(quán)內(nèi)涵

自然資源特許使用權(quán)的實(shí)質(zhì)，是一種具有公權(quán)性質(zhì)的私權(quán)。從權(quán)利的基本構(gòu)成分析，首先，就權(quán)利的主體而言，自然資源特許使用權(quán)的一方主體是國(guó)家，但是國(guó)家并不是單純意義上的行政管理主體：國(guó)家在對(duì)自然資源進(jìn)行管理的同時(shí)，也作為自然資源的所有者出讓自然資源使用權(quán)。其次，就權(quán)利的內(nèi)容而言，自然資源特許使用權(quán)本質(zhì)上仍為用益物權(quán)，具有私法屬性。法律的具體規(guī)定也體現(xiàn)了法律對(duì)自然資源特許使用權(quán)私權(quán)本質(zhì)的認(rèn)可。首先，《物權(quán)法》規(guī)定了自然資源有償使用制度。此時(shí)，權(quán)利人通過向國(guó)家繳納稅費(fèi)的形式取得自然資源的使用權(quán)，形成了一種類似市場(chǎng)交易的行為。其次，《行政許可法》規(guī)定，除法律另有規(guī)定外，對(duì)自然資源的特許使用權(quán)必須采取招標(biāo)、拍賣等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式?jīng)Q定。

國(guó)家對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)制度的干預(yù)，具有簡(jiǎn)便性和高效率的優(yōu)勢(shì)，但這同樣造成了制度上的僵硬和機(jī)械性，行政手段也難以應(yīng)對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)制度的復(fù)雜性和綜合性①。然而我國(guó)現(xiàn)行的自然資源單行立法均是采用管理法思路對(duì)資源利用和保護(hù)角度加以規(guī)范，這樣的制度顯然與資源市場(chǎng)效益的根本要求相違背。②

二、自然資源特許使用純粹公法規(guī)制之弊端

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)于自然資源特許使用權(quán)的規(guī)制尤其重視其公權(quán)性質(zhì)，卻忽視了其本質(zhì)上的私權(quán)屬性。制度設(shè)計(jì)沒有發(fā)揮應(yīng)有的資源配置效用，產(chǎn)生了一系列嚴(yán)重的社會(huì)后果。

（一）地方行政機(jī)關(guān)尋租和腐敗現(xiàn)象

在民法上，法律規(guī)定，國(guó)家作為自然資源的所有權(quán)人，有權(quán)決定自然資源的占有、使用、收益和處分。國(guó)有財(cái)產(chǎn)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)?，F(xiàn)實(shí)中，地方上國(guó)有財(cái)產(chǎn)則是由地方各級(jí)人民政府代表國(guó)家行使權(quán)利。地方行政機(jī)關(guān)既行使行政管理職能，又行使資源分配職能，為尋租行為創(chuàng)造了條件。

（二）社會(huì)公眾利益受損

一方面，尋租行為增加了尋租者的個(gè)人收益，卻在另一方面損失了本應(yīng)該被用于生產(chǎn)和生活的資源，社會(huì)凈收益受損。③另一方面，根據(jù)公共選擇理論，行政機(jī)關(guān)是“理性經(jīng)濟(jì)人”，在進(jìn)行資源配置時(shí)往往會(huì)追求經(jīng)濟(jì)利益。社會(huì)公眾由于自身經(jīng)濟(jì)能力不足，極有可能無(wú)法享有自然資源的使用權(quán)。④

（三）自然資源浪費(fèi)，市場(chǎng)發(fā)育不良

自然資源特許使用權(quán)常常為在政治資源、信息資源方面占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的某些企業(yè)所壟斷，損害了競(jìng)爭(zhēng)效率，同時(shí)也阻礙了其他企業(yè)的發(fā)展。市場(chǎng)缺乏價(jià)格引導(dǎo)機(jī)制，被許可人往往缺乏對(duì)自然資源價(jià)值和稀缺性的認(rèn)知，容易造成自然資源浪費(fèi)和資源閑置。另外，由于公權(quán)力主導(dǎo)資源配置，市場(chǎng)在自然資源等方面完全無(wú)法起到應(yīng)有的資源配置功能。

三、自然資源特許使用市場(chǎng)化之合理性

（一）與市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用相協(xié)調(diào)

十八屆三中全會(huì)提出，要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，進(jìn)一步強(qiáng)化了市場(chǎng)的主導(dǎo)地位。這一政策目標(biāo)的確認(rèn)，有利于使自然資源特許使用制度更加順應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）與《行政許可法》法律立法目的相契合

《行政許可法》第13條規(guī)定，如市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠?qū)τ邢拮匀毁Y源的開發(fā)利用予以規(guī)范，可以不設(shè)行政許可。第20條規(guī)定，在行政許可設(shè)定機(jī)關(guān)對(duì)其設(shè)定的行政許可進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)認(rèn)為通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠解決有限自然資源開發(fā)利用的，應(yīng)當(dāng)對(duì)其設(shè)定的行政許可予以修改或廢止?？梢?，法律對(duì)于自然資源特許使用引入市場(chǎng)機(jī)制持肯定態(tài)度。另外，《行政許可法》第53條規(guī)定，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、拍賣等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式?jīng)Q定對(duì)于有限自然資源的行政許可。僅僅運(yùn)用文理解釋的解釋方法即可得出，自然資源特許使用的主要方式為公平競(jìng)爭(zhēng)方式。該條中的但書條款不能成為行政權(quán)力掌握自然資源特許使用的擋箭牌，也不能憑這一點(diǎn)否認(rèn)對(duì)自然資源特許使用引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的認(rèn)同。但在法律實(shí)踐中，相關(guān)單行法律目前都缺乏有關(guān)采用公平競(jìng)爭(zhēng)方式?jīng)Q定自然資源特許使用的相關(guān)規(guī)定。與公平競(jìng)爭(zhēng)方式相比，行政審批的資源配置方式仍然是自然資源特許使用的主要配置方式。立法的不到位，無(wú)疑不利于市場(chǎng)化政策的落實(shí)。

四、自然資源特許使用市場(chǎng)化制度構(gòu)建

自然資源特許使用的市場(chǎng)化改革已經(jīng)刻不容緩。為克服長(zhǎng)期以來(lái)形成的行政權(quán)力的壟斷局面，現(xiàn)階段應(yīng)從以下幾個(gè)方面完善自然資源特許使用制度，為自然資源特許使用真正形成市場(chǎng)化機(jī)制打下基礎(chǔ)。

（一）堅(jiān)持等價(jià)有償原則，進(jìn)一步推行自然資源有償使用制度

自然資源有償使用制度是指，通過繳納一定費(fèi)用才可利用自然資源的法律措施。這一制度是環(huán)境資源法的基本制度之一，是民法中等價(jià)有償原則的體現(xiàn)，也是自然資源市場(chǎng)化手段運(yùn)作的重要方式。

自然資源具有不可替代的重要經(jīng)濟(jì)價(jià)值，自然資源的被許可人可以從中獲得一定收益。通過自然資源有償使用制度，自然資源所有權(quán)人向被許可人出讓自然資源的使用權(quán)，被許可人向自然資源所有者繳納費(fèi)用，這種行為類似于民法中的交易行為。通過收取資源稅或者繳納資源費(fèi)，國(guó)家可獲取國(guó)家財(cái)政收入并運(yùn)用這些財(cái)政收入，促進(jìn)資源的可持續(xù)利用；同時(shí)，通過支付費(fèi)用，也平衡了被許可人與未被許可人之間的關(guān)系，有利于市場(chǎng)機(jī)制的協(xié)調(diào)發(fā)展。

我國(guó)的自然資源有償使用制度目前仍沒有完全發(fā)揮作用，仍然需要進(jìn)一步調(diào)整和完善。首先，立法應(yīng)進(jìn)一步進(jìn)行調(diào)整。雖然《物權(quán)法》對(duì)自然資源有償使用制度做出了原則性規(guī)定，但相關(guān)法律法規(guī)仍缺乏配套實(shí)施的具體制度。其次，所征費(fèi)用和稅率應(yīng)更加規(guī)范合理。另外，自然資源的價(jià)值必須由具有相關(guān)資質(zhì)的獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行確定，以保證制度的公平實(shí)施。

（二）堅(jiān)持公平原則，保障招標(biāo)拍賣公平競(jìng)爭(zhēng)方式的實(shí)施

《行政許可法》明確規(guī)定了招標(biāo)、拍賣等公平競(jìng)爭(zhēng)方式對(duì)于自然資源特許使用權(quán)的主要配置作用。在相關(guān)制度的具體實(shí)施和完善過程中，首先，要做到權(quán)利取得的公平。對(duì)于這一點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)完善制度設(shè)計(jì)，保障招標(biāo)、拍賣等公平競(jìng)爭(zhēng)行為的公正、公平、公開。其次，要爭(zhēng)取權(quán)利行使的公平。被許可人在通過公平競(jìng)爭(zhēng)方式獲得了自然資源特許使用權(quán)的同時(shí)，也必須擔(dān)負(fù)起對(duì)自然資源進(jìn)行保護(hù)的義務(wù)，達(dá)到對(duì)自然資源的開發(fā)利用與保護(hù)之間的公平。

（三）堅(jiān)持禁止權(quán)利濫用原則，加強(qiáng)法律監(jiān)督

如前所述，長(zhǎng)期存在的通過行政審批取得自然資源特許使用權(quán)的方式，極易導(dǎo)致尋租和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。在實(shí)行市場(chǎng)化制度構(gòu)建的過程中，必須加強(qiáng)法律監(jiān)督，打擊行政特許權(quán)的濫用行為。一方面，應(yīng)當(dāng)針對(duì)自然資源特許使用的特點(diǎn)予以特別規(guī)定。另一方面，特許使用權(quán)的決定機(jī)關(guān)與監(jiān)督機(jī)關(guān)之間往往存在縱向分離的關(guān)系，在今后的立法中，必須完善在法律監(jiān)督的制度構(gòu)建。

（四）堅(jiān)持發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用

在自然資源特許使用權(quán)市場(chǎng)化過程中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重相關(guān)法律法規(guī)的立法本意，在市場(chǎng)能夠合理配置資源時(shí)，盡可能在最大程度上發(fā)揮市場(chǎng)之作用。同時(shí)，要堅(jiān)持比例原則。最后，在行政法律的制定方面，可以逐步融入私法原則，最大程度上發(fā)揮自然資源價(jià)值，滿足社會(huì)公眾利益。

[注 釋]

①呂忠梅，高利紅，余耀軍編著.環(huán)境資源法學(xué)[M].北京：科學(xué)出版社，2004，8：18.

②張璐.自然資源作為物權(quán)客體面臨的困境與出路[J].河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2012（1）.

③肖志興.自然資源產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革模式研究[M].大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2003.70.

④歐陽(yáng)君君.自然資源特許使用適用范圍的限制及其標(biāo)準(zhǔn)[J].河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2016（1）.