論礦業(yè)權(quán)與礦產(chǎn)資源所有權(quán)的關(guān)系

摘要：法定礦產(chǎn)資源所有權(quán)歸國家所有，但是以此為基礎(chǔ)的礦業(yè)權(quán)屬性在理論層面得不到合理解釋，在實(shí)踐中，市場優(yōu)化配置資源的基礎(chǔ)作用受到公權(quán)力的過度干擾。本文，筆者在分析現(xiàn)有礦業(yè)權(quán)屬性之爭后總結(jié)出礦業(yè)權(quán)與礦產(chǎn)資源所有權(quán)的關(guān)系，認(rèn)為礦業(yè)權(quán)包含礦產(chǎn)資源所有權(quán)符合實(shí)踐需求，對于《礦產(chǎn)資源法》修訂具有新的意義。

關(guān)鍵詞：礦業(yè)權(quán)；礦產(chǎn)資源所有權(quán)；礦產(chǎn)資源；《礦產(chǎn)資源法》

中圖分類號：D922.62 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-4379-（2016）14-0090-02

作者簡介：吳麗婷（1992-），女，漢族，山西陽泉人，甘肅政法學(xué)院，法學(xué)碩士在讀，研究方向：法理學(xué)。

礦產(chǎn)資源是“一般天然存在的自然物”且“在一定時(shí)間條件下，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值提高人類當(dāng)前和未來福利”。基于礦產(chǎn)資源的無主性和有用性，避免“公地的悲劇”，國家在宏觀層面保證礦產(chǎn)資源領(lǐng)域秩序井然，資源有效利用，保障公共利益，并主持立法將相關(guān)權(quán)利法定。筆者認(rèn)為必須首先厘清作為礦產(chǎn)資源相關(guān)權(quán)利基礎(chǔ)的礦產(chǎn)資源所有權(quán)與礦業(yè)權(quán)的關(guān)系，進(jìn)而才能引導(dǎo)其他相關(guān)法律的修訂、政府對于礦產(chǎn)行業(yè)的管理以及市場優(yōu)化配置資源的基礎(chǔ)作用得以更好地發(fā)揮。

一、法定礦產(chǎn)資源所有權(quán)概述

《礦產(chǎn)資源法》第三條和《物權(quán)法》第四十六條明確了礦產(chǎn)資源的所有權(quán)歸國家享有?！睹穹ㄍ▌t》第七十九條規(guī)定，“所有人不明的埋藏物、隱藏物，歸國家所有?！备哟_保未被列入礦產(chǎn)資源時(shí)待開發(fā)研究的不明物的國家所有性?！稇椃ā返诰艞l規(guī)定，“礦藏、水流、森林、山林、草原、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有”由此可見，《憲法》作為我國的根本大法明確了礦產(chǎn)資源所有權(quán)最終歸全民所有，國家作為形式上的權(quán)利代理人，代理公民行使權(quán)利。

二、現(xiàn)行法律框架下的礦業(yè)權(quán)內(nèi)容及其屬性

1986年《礦產(chǎn)資源法》中規(guī)定了探礦權(quán)和采礦權(quán)：在法律規(guī)定許可的范圍內(nèi)對礦產(chǎn)資源行使占有、使用、收益和對礦產(chǎn)資源信息和礦產(chǎn)品處分的權(quán)利。礦業(yè)權(quán)，于2000年國土資源部《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》首次提出，第三條規(guī)定：“探礦權(quán)、采礦權(quán)為財(cái)產(chǎn)權(quán)，統(tǒng)稱為礦業(yè)權(quán)，適用于不動(dòng)產(chǎn)法律法規(guī)的調(diào)整原則?！惫?，礦業(yè)權(quán)包含了探礦權(quán)和采礦權(quán)。除了以上規(guī)定礦業(yè)權(quán)內(nèi)容之外，學(xué)界對礦業(yè)權(quán)屬性爭論不休。主要分為以下幾種：

（一）礦業(yè)權(quán)債權(quán)說：學(xué)者認(rèn)為國家和礦業(yè)權(quán)人是礦產(chǎn)資源開發(fā)合同的雙方當(dāng)事人，其中，國家為債權(quán)人，礦業(yè)權(quán)人為債務(wù)人：探采礦產(chǎn)資源給付債權(quán)人相應(yīng)對價(jià)——資源稅費(fèi)和補(bǔ)償費(fèi)。

（二）礦業(yè)權(quán)物權(quán)說：第一，礦產(chǎn)資源是否可以稱之為“物”？礦業(yè)權(quán)的客體僅是物還是包含了行為？對這兩問題的不同回答出現(xiàn)了礦業(yè)權(quán)物權(quán)和準(zhǔn)物權(quán)的不同學(xué)說?！拔铩北揪哂刑囟ㄐ?、確定性、可控性，但是，隨著科技進(jìn)步，人類可控領(lǐng)域不斷擴(kuò)張，“物”不再是簡單追求客觀存在性，只要具有法律上的可支配性、排他性便可成為“物”——權(quán)利的指向?qū)ο?。因而，礦產(chǎn)資源上設(shè)定物權(quán)得到普遍認(rèn)同。第二，礦業(yè)權(quán)用益物權(quán)由《物權(quán)法》用益物權(quán)一編規(guī)定，但是同樣遭到學(xué)界質(zhì)疑。第三，礦業(yè)權(quán)用益物權(quán)的否定——特許物權(quán)：由于單純的用益物權(quán)不涉及行政權(quán)力的審批，因而“特許”表明礦產(chǎn)資源區(qū)別于其他“物”。

（三）礦業(yè)權(quán)復(fù)合權(quán)說：礦業(yè)權(quán)是探礦權(quán)和采礦權(quán)的總稱，但是學(xué)界認(rèn)為，不應(yīng)當(dāng)將兩項(xiàng)權(quán)利合二為一討論。探礦權(quán)除了物權(quán)說外，還有知識產(chǎn)權(quán)說、債權(quán)和行政權(quán)混合性質(zhì)說。采礦權(quán)有自物權(quán)說、他物權(quán)說。因而，礦業(yè)權(quán)不是單純的一種屬性。

（四）礦業(yè)權(quán)經(jīng)濟(jì)法權(quán)利說：礦業(yè)權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，是礦業(yè)權(quán)人對礦產(chǎn)資源自行開發(fā)和利用的權(quán)利，這種觀點(diǎn)認(rèn)為，國家出讓礦產(chǎn)資源，公民對國家出讓的礦產(chǎn)資源支付相應(yīng)對價(jià)的價(jià)款，從而公民獲取了礦產(chǎn)資源探采權(quán)——礦業(yè)權(quán)，屬公民的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利，并且得到《憲法》確認(rèn)保護(hù)。

總結(jié)針對礦業(yè)權(quán)屬性的不同觀點(diǎn)，不難發(fā)現(xiàn)所有的爭論都在圍繞著公與私的問題進(jìn)行。其中，問題的癥結(jié)在于“公”緣起于礦產(chǎn)資源所有人是國家，而“私”同樣包含了國家私權(quán)主體身份。

三、礦業(yè)權(quán)與礦產(chǎn)資源所有權(quán)的關(guān)系

（一）礦業(yè)權(quán)與礦產(chǎn)資源所有權(quán)關(guān)系概述

不同的礦業(yè)權(quán)法律屬性觀點(diǎn)對礦業(yè)權(quán)與礦產(chǎn)資源所有權(quán)的關(guān)系認(rèn)識也不盡相同：第一，二者之間是派生關(guān)系，礦業(yè)權(quán)是礦產(chǎn)資源所有權(quán)派生，礦產(chǎn)資源所有權(quán)是礦業(yè)權(quán)的基礎(chǔ)，主要代表學(xué)說是礦業(yè)權(quán)用益物權(quán)說；第二，二者是包含關(guān)系，礦業(yè)權(quán)包含礦產(chǎn)資源所有權(quán)，這一點(diǎn)觀點(diǎn)主要是從《憲法》第九條的分歧中得來的：認(rèn)為國家所有是抽象的權(quán)利，其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵并不在于確定財(cái)產(chǎn)的所有者，僅僅是對”作為生產(chǎn)資料或生存條件的‘財(cái)產(chǎn)，或?qū)?jì)民生有重大影響的經(jīng)濟(jì)力量“確立“國家財(cái)產(chǎn)制”[1]；第三，礦業(yè)經(jīng)法權(quán)利說認(rèn)為二者是獨(dú)立關(guān)系，礦業(yè)權(quán)獨(dú)立于礦產(chǎn)資源所有權(quán)，礦業(yè)權(quán)是采礦權(quán)人和探礦權(quán)人的私權(quán)，早期的礦業(yè)權(quán)債權(quán)說大致也可歸于此類。

（二）對礦業(yè)權(quán)與礦產(chǎn)資源所有權(quán)的派生關(guān)系和獨(dú)立關(guān)系的分析

礦產(chǎn)資源所有權(quán)派生礦業(yè)權(quán)的關(guān)系與礦業(yè)權(quán)獨(dú)立于礦產(chǎn)資源所有權(quán)，二者是相互矛盾的一組關(guān)系，學(xué)界分別對其展開了詳細(xì)的論述。主張獨(dú)立關(guān)系說學(xué)者認(rèn)為：礦業(yè)權(quán)人支付給礦產(chǎn)資源所有人使用礦產(chǎn)資源價(jià)值的價(jià)款，從而在雙方意愿一致的情況下確定了礦業(yè)權(quán)人的礦業(yè)權(quán)，礦產(chǎn)資源所有人讓渡礦產(chǎn)資源所有權(quán)于探采人，因而不再擁有礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。并且，獨(dú)立關(guān)系說認(rèn)為派生關(guān)系說的法理內(nèi)容不符合實(shí)際：第一，采礦權(quán)人可以對礦產(chǎn)品行使處分權(quán)能并且無需經(jīng)過礦產(chǎn)所有人的同意，是一種自物權(quán)利的行使；第二，探礦權(quán)人對于探礦所形成的礦產(chǎn)資源信息報(bào)告可以有條件地轉(zhuǎn)讓于他人，處分探礦所得的礦產(chǎn)品；這些均不符合派生關(guān)系的用益物權(quán)學(xué)說。

相反，派生關(guān)系說認(rèn)為礦業(yè)權(quán)獨(dú)立于礦產(chǎn)資源所有權(quán)是不可能的：國家擁有礦產(chǎn)資源所有權(quán)，同時(shí)《礦產(chǎn)資源法》禁止通過倒賣礦產(chǎn)資源探礦權(quán)和采礦權(quán)牟利。因而，礦業(yè)權(quán)是礦產(chǎn)資源所有權(quán)派生出的礦產(chǎn)資源使用權(quán)，礦業(yè)權(quán)的取得必須經(jīng)過法定的行政程序，非經(jīng)法定程序和條件不得任意轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)。

二者之所以在同一問題上出現(xiàn)不同的認(rèn)識在于：第一，獨(dú)立關(guān)系學(xué)說認(rèn)為在探采權(quán)人獲得礦業(yè)權(quán)后國家參與礦產(chǎn)資源行業(yè)的職能僅有政府宏觀層面的監(jiān)管行業(yè)秩序的職能，已然不再以所有人的身份介入；第二，派生關(guān)系學(xué)說潛在地認(rèn)為國家是礦產(chǎn)資源所有人，國家的私權(quán)主體和公權(quán)身份都要參與到礦產(chǎn)資源行業(yè)的監(jiān)管當(dāng)中，而且這種身份是不可能被擺脫的。

（三）礦業(yè)權(quán)包含礦產(chǎn)資源所有權(quán)關(guān)系分析

經(jīng)《憲法》《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，礦產(chǎn)資源所有權(quán)歸國家享有；《物權(quán)法》規(guī)定探礦權(quán)和采礦權(quán)，礦業(yè)權(quán)是探礦權(quán)和采礦權(quán)的總稱。如此而言，私權(quán)如何包含公權(quán)？有學(xué)者認(rèn)為，《憲法》規(guī)定的礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)僅是確定國家所有制形式，而非真正民法意義上的公民基本權(quán)利，國家所有是制度層面的保障，“全民所有”才是實(shí)質(zhì)內(nèi)容，如此而言，礦產(chǎn)資源所有權(quán)是私權(quán)，由于礦產(chǎn)資源的公益性、公共性且分布廣、難確定，國家代理全體公民行使權(quán)利。因此，公民的礦業(yè)權(quán)是包含基礎(chǔ)礦產(chǎn)資源所有權(quán)的對礦產(chǎn)資源占有、使用、收益和處分的權(quán)能。

除此之外，也有學(xué)者將礦產(chǎn)資源所有權(quán)分為憲法意義上的礦產(chǎn)資源所有權(quán)和民法意義上的礦產(chǎn)資源所有權(quán)，憲法意義上的礦產(chǎn)資源所有權(quán)是基于國家主權(quán)而言的，其客體是國家領(lǐng)土范圍內(nèi)的所有礦產(chǎn)資源，不區(qū)分探明與否。民法意義上的礦產(chǎn)資源所有權(quán)是私權(quán)領(lǐng)域的平等主體占有、使用、收益和處分的權(quán)能，其客體是具有現(xiàn)實(shí)利益的礦產(chǎn)資源，不同的礦種不同主體擁有所有權(quán)。

反對二者具有包含關(guān)系的學(xué)者認(rèn)為：“按照《礦產(chǎn)資源法》的設(shè)計(jì)，礦產(chǎn)資源所有權(quán)和礦業(yè)權(quán)為各自獨(dú)立且并存的權(quán)利，并非包含關(guān)系；在我國，礦產(chǎn)資源所有權(quán)歸國家所有，不得轉(zhuǎn)讓，而礦業(yè)權(quán)由國家以外的主體享有，可以有條件地轉(zhuǎn)讓；礦業(yè)權(quán)是通過一定的權(quán)利出讓方式產(chǎn)生的?！盵2]

筆者認(rèn)為，礦產(chǎn)資源所有權(quán)確定國家所有制和將國家所有權(quán)分為不同的層面解釋，國家作為名義上的礦產(chǎn)資源所有人其擔(dān)當(dāng)“私權(quán)”角色的主要職責(zé)在于把控礦產(chǎn)資源出讓的安全性、合理性、合法性、公平性，而這恰恰也是政府公權(quán)身份保障公民私權(quán)得以更好實(shí)現(xiàn)的第一道關(guān)卡，也是最重要的關(guān)卡。因而，礦產(chǎn)資源所有權(quán)是包含在礦業(yè)權(quán)內(nèi)的私權(quán)，國家從始至終不應(yīng)有私權(quán)主體身份。

四、基于理論上對礦產(chǎn)資源所有權(quán)與礦業(yè)權(quán)認(rèn)識錯(cuò)誤，提出幾些拙建

一直以來國家（政府）對自身礦產(chǎn)資源所有人地位與職責(zé)認(rèn)識錯(cuò)誤引發(fā)了法理層面的不解以及礦業(yè)及其產(chǎn)品在交易過程的諸多限制，阻擾了市場優(yōu)化配置資源的效果：產(chǎn)能過剩、資源利用率低、價(jià)格與價(jià)值不相符等難題接踵而至，且盤活礦業(yè)市場用時(shí)久。

礦產(chǎn)資源的生態(tài)性與利用性、從屬性和獨(dú)立性的矛盾又為其平添了制度性和強(qiáng)制性的特色。礦產(chǎn)資源法律調(diào)整的法律關(guān)系中，國家干預(yù)私權(quán)關(guān)系顯然超越了國家監(jiān)管職能范圍。黃錫生教授認(rèn)為解決礦產(chǎn)資源決物權(quán)制度首要問題在于“首先將具有濃厚公權(quán)力色彩的自然資源所有權(quán)進(jìn)行私法改造?！钡V產(chǎn)資源是典型的自然資源，礦業(yè)權(quán)物權(quán)制度的完善對于《礦產(chǎn)資源法》修訂工作具有重要意義?！兜V產(chǎn)資源法》的立法目的主要在兩方面：一方面是保證公民礦業(yè)權(quán)的實(shí)現(xiàn)；另一方面是維護(hù)礦產(chǎn)資源行業(yè)秩序。鑒于此，筆者認(rèn)為《礦產(chǎn)資源法》的修訂應(yīng)注意以下幾個(gè)方面：

（一）保障公民的礦業(yè)權(quán)，據(jù)《憲法》規(guī)定礦產(chǎn)資源所有權(quán)歸國家即全民所有，礦業(yè)權(quán)應(yīng)當(dāng)法定化，以法律形式保障公民的合法權(quán)益。并且在《民法典》修訂之際確定礦業(yè)權(quán)是公民的包含所有權(quán)的完整權(quán)利而不僅僅只是用益物權(quán)。

（二）轉(zhuǎn)變國家礦產(chǎn)資源所有權(quán)人的地位以代理人取而代之，避免公權(quán)主體和私權(quán)身份合二為一，若“地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門既是權(quán)利處分的當(dāng)事人又是執(zhí)行權(quán)力行為的監(jiān)督者，并且在采礦權(quán)轉(zhuǎn)移中，將兩種不同性質(zhì)的行為合二為一。表面上看，這種合一的方式很有效率，而實(shí)際上并不能保證兩種行為的質(zhì)量。很明顯，這樣是違背自然正義的基本要求的——任何人不能成為自己案件的法官?！盵3]所以，《礦產(chǎn)資源法》修改時(shí)應(yīng)當(dāng)將國家“監(jiān)管人”和“代理人”的身份通過法律加以區(qū)分。國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)與代理礦產(chǎn)資源出讓的部門分置，確保礦業(yè)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，監(jiān)督礦業(yè)權(quán)的合理合法行使。

（三）按照礦產(chǎn)資源的種類、儲量分別征收礦產(chǎn)資源使用補(bǔ)償費(fèi)，并且提高費(fèi)用價(jià)格。礦產(chǎn)資源的生態(tài)治理，一方面在于礦產(chǎn)資源行業(yè)經(jīng)營者的自覺維護(hù)，更重要的在于政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，經(jīng)營者主要追求的是礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，以利潤為衡量標(biāo)準(zhǔn)。就經(jīng)營者而言追求經(jīng)濟(jì)價(jià)值的同時(shí)兼顧生態(tài)價(jià)值或許可以不恰當(dāng)?shù)亟栌谩安痪哂锌善诖浴泵枋鲋?。故，政府收取較高的環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)可以起到生態(tài)保護(hù)價(jià)值觀引領(lǐng)作用，并且具有足額經(jīng)費(fèi)維護(hù)開采礦產(chǎn)資源后的自然環(huán)境。

礦業(yè)權(quán)內(nèi)容的爭執(zhí)一直是學(xué)界議論的核心，在此，筆者提出對礦業(yè)權(quán)權(quán)利內(nèi)容包含所有權(quán)在內(nèi)的占有、使用、收益、處分完整權(quán)能的論證，希望可以對《礦產(chǎn)資源法》相關(guān)法律體系的整合有所裨益。

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