詳解全面推開(kāi)農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革

謝彥

需求促改革

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是國(guó)家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的重要組成部分。從2004年開(kāi)始，國(guó)家先后實(shí)施了農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等三項(xiàng)補(bǔ)貼政策。政策的實(shí)施，對(duì)于促進(jìn)糧食生產(chǎn)和農(nóng)民增收、推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。但隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展形勢(shì)發(fā)生深刻變化，農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”政策所發(fā)揮的作用在逐年遞減，政策效能逐步降低，迫切需要調(diào)整完善。

特別是在提高政策效能上，改革需求顯得更為迫切。在多數(shù)地方，農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”已經(jīng)演變成為農(nóng)民的收入補(bǔ)貼，一些農(nóng)民即使不種糧或者不種地，也能得到補(bǔ)貼。而真正從事糧食生產(chǎn)的種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體，卻很難得到除自己承包耕地之外的補(bǔ)貼支持。農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”政策對(duì)調(diào)動(dòng)種糧積極性、促進(jìn)糧食生產(chǎn)的作用大大降低。

因此，2015年，我國(guó)啟動(dòng)了“三項(xiàng)補(bǔ)貼”政策的調(diào)整工作，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部選擇安徽、山東、湖南、四川和浙江等5個(gè)省，由省里選擇一部分縣市開(kāi)展農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革試點(diǎn)。

根據(jù)2015年財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼政策的指導(dǎo)意見(jiàn)》，在全國(guó)范圍內(nèi)從農(nóng)資綜合補(bǔ)貼中調(diào)整20%的資金，加上種糧大戶補(bǔ)貼試點(diǎn)資金和農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”增量資金，統(tǒng)籌用于支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，重點(diǎn)用于支持建立完善農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系。

創(chuàng)新三項(xiàng)合一

農(nóng)業(yè)部和財(cái)政部近日聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于全面推開(kāi)農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革工作的通知》，要求在去年先期試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，今年在全國(guó)范圍內(nèi)全面推開(kāi)農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革。政策目標(biāo)調(diào)整為支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

此次財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)的《通知》，將種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼統(tǒng)一合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，是我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策的一大轉(zhuǎn)變，也是一大創(chuàng)新。 這次改革的一個(gè)重要目的，就是重點(diǎn)支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，并且向種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織等新型經(jīng)營(yíng)主體傾斜。很顯然，這對(duì)于加快農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)加快進(jìn)入規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、社會(huì)化發(fā)展新階段，都具有非常積極的意義。

在加強(qiáng)耕地地力保護(hù)方面，《通知》提到，用于耕地地力保護(hù)的補(bǔ)貼資金，其補(bǔ)貼對(duì)象原則上為擁有耕地承包權(quán)的種地農(nóng)民；補(bǔ)貼依據(jù)可以是二輪承包耕地面積、計(jì)稅耕地面積、確權(quán)耕地面積或糧食種植面積等，具體以哪一種類型面積或哪幾種類型面積，由省級(jí)人民政府結(jié)合本地實(shí)際自定；補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由地方根據(jù)補(bǔ)貼資金總量和確定的補(bǔ)貼依據(jù)綜合測(cè)算確定。對(duì)已作為畜牧養(yǎng)殖場(chǎng)使用的耕地、林地、成片糧田轉(zhuǎn)為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、非農(nóng)業(yè)征（占）用耕地等已改變用途的耕地，以及長(zhǎng)年拋荒地、占補(bǔ)平衡中“補(bǔ)”的面積和質(zhì)量達(dá)不到耕種條件的耕地等不再給予補(bǔ)貼。鼓勵(lì)各地創(chuàng)新方式方法，以綠色生態(tài)為導(dǎo)向，提高農(nóng)作物秸稈綜合利用水平，引導(dǎo)農(nóng)民綜合采取秸稈還田、深松整地、減少化肥農(nóng)藥用量、施用有機(jī)肥等措施，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)資源保護(hù)，自覺(jué)提升耕地地力。

中央財(cái)政已將2016年用于耕地地力保護(hù)的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼資金全部提前下達(dá)，其中下達(dá)黑龍江省、廣東省和新疆維吾爾自治區(qū)的資金，包含了需兌付給直屬墾區(qū)農(nóng)場(chǎng)和兵團(tuán)團(tuán)場(chǎng)職工的用于耕地地力保護(hù)的資金，由農(nóng)業(yè)部直屬墾區(qū)、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)商當(dāng)?shù)厥〖?jí)財(cái)政、農(nóng)業(yè)部門研究落實(shí)；年度執(zhí)行中下達(dá)的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼資金全部用于支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；中央財(cái)政通過(guò)上劃部門預(yù)算下達(dá)農(nóng)業(yè)部直屬墾區(qū)、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、中儲(chǔ)糧總公司的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼資金，全部用于支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

三補(bǔ)合一在支持農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的好處主要包括：一是扶農(nóng)支農(nóng)政策更加簡(jiǎn)化明了，政策操作更加便捷，從過(guò)去的分三次發(fā)放，變成了一次性發(fā)放，政策的透明度也更高；在發(fā)放方式上，大多數(shù)地方采取“一卡（折）通”方式直接兌現(xiàn)到農(nóng)戶手里，增強(qiáng)了補(bǔ)貼政策的精準(zhǔn)性；二是有利于提高農(nóng)民的種糧積極性，推動(dòng)糧食生產(chǎn)向規(guī)?；?、集約化發(fā)展，對(duì)保護(hù)耕地、發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)也具有好處；三是有利于解決農(nóng)業(yè)發(fā)展的“融資難、融資貴”的問(wèn)題。

多種糧食多補(bǔ)貼

《通知》還指出，在促進(jìn)糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)方面。用于糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的補(bǔ)貼資金，原則上以2016年的規(guī)模為基數(shù)，每年從農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼資金中予以安排，以后年度根據(jù)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼的預(yù)算安排情況同比例調(diào)整，支持對(duì)象重點(diǎn)向種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織等新型經(jīng)營(yíng)主體傾斜，體現(xiàn)“誰(shuí)多種糧食，就優(yōu)先支持誰(shuí)”。各地要堅(jiān)持因地制宜、簡(jiǎn)便易行、效率與公平兼顧的原則，進(jìn)一步優(yōu)化資源配置，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率和資源利用率。鼓勵(lì)各地創(chuàng)新新型經(jīng)營(yíng)主體支持方式，采取貸款貼息、重大技術(shù)推廣與服務(wù)補(bǔ)助等方式支持新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展多種形式的糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，不鼓勵(lì)對(duì)新型經(jīng)營(yíng)主體采取現(xiàn)金直補(bǔ)。對(duì)新型經(jīng)營(yíng)主體貸款貼息可按照不超過(guò)貸款利息的50%給予補(bǔ)助。對(duì)重大技術(shù)推廣與服務(wù)補(bǔ)助，可以采取“先服務(wù)后補(bǔ)助”、提供物化補(bǔ)助等方式。要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)，在糧食生產(chǎn)托管服務(wù)、病蟲(chóng)害統(tǒng)防統(tǒng)治、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用、農(nóng)業(yè)面源污染防治等方面，積極采取政府購(gòu)買服務(wù)等方式支持符合條件的經(jīng)營(yíng)性服務(wù)組織開(kāi)展公益性服務(wù)，積極探索將財(cái)政資金形成的資產(chǎn)折股量化到組織成員。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)雖然保持增量增收的好勢(shì)頭，但數(shù)量與質(zhì)量、總量與結(jié)構(gòu)、投入與產(chǎn)出、成本與效益、生產(chǎn)與環(huán)境等方面矛盾日益上升，特別是家庭小規(guī)模經(jīng)營(yíng)仍占大多數(shù)，一定程度上限制了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，影響了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。而通過(guò)政策引導(dǎo)，有利于加快培育新型經(jīng)營(yíng)主體、培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民。

此外，長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)民“融資難、融資貴”問(wèn)題始終得不到很好解決，一定程度上影響了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收致富。通過(guò)調(diào)整部分資金支持建立健全農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，既是撬動(dòng)金融和社會(huì)資本支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，有效緩解農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展資金不足問(wèn)題的重要手段，也是新常態(tài)下創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)機(jī)制，適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)對(duì)金融支持的需要，也有利于推動(dòng)農(nóng)村金融發(fā)展。

2015年，四川省作為“三補(bǔ)合一”改革的5個(gè)試點(diǎn)省之一，在全省推開(kāi)改革。產(chǎn)糧大縣廣漢市是試點(diǎn)縣之一?！叭a(bǔ)合一”后，由于將農(nóng)資綜合補(bǔ)貼的20%調(diào)整為糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼，農(nóng)民拿到的補(bǔ)貼減少了多少呢？以廣漢市為例，2015年，耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為173元/畝，比往年三項(xiàng)補(bǔ)貼資金少了約37元/畝。雖然補(bǔ)貼資金有所減少，但能一次到位，大部分農(nóng)戶表示滿意和理解。

在支持適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)上，四川將原農(nóng)資綜合補(bǔ)貼的20%用于糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼，在補(bǔ)貼方式上重點(diǎn)支持建立完善農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，通過(guò)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保的方式為糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體貸款提供信用擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。

中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國(guó)祥表示，新的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼機(jī)制把規(guī)模經(jīng)營(yíng)、新型主體培育，以及一般農(nóng)戶糧食生產(chǎn)能力的保護(hù)，有機(jī)結(jié)合起來(lái)。一部分是給農(nóng)戶，繼續(xù)按照承包地面積發(fā)放，條件就是耕地不要撂荒，地力不要下降，國(guó)家需要種糧的時(shí)候可以更快地把生產(chǎn)能力恢復(fù)成實(shí)際的產(chǎn)量。規(guī)模農(nóng)戶的種植補(bǔ)貼，根據(jù)種植規(guī)模單獨(dú)發(fā)放。

據(jù)了解，中央財(cái)政農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼資金按照耕地面積、糧食產(chǎn)量、適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展等因素測(cè)算切塊到省，由各省結(jié)合本地實(shí)際確定補(bǔ)貼對(duì)象、補(bǔ)貼方式和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部要求各地力爭(zhēng)于6月30日前將兌現(xiàn)到農(nóng)民手中的補(bǔ)貼資金發(fā)放到位。