淺論避難權(quán)

摘 要 避難權(quán)，作為歐盟共同避難體系的核心權(quán)利，在當(dāng)今難民潮之下毫無(wú)疑問(wèn)將發(fā)揮重要作用。該權(quán)利并非囿于簡(jiǎn)單的宣示，其作為難民權(quán)利可訴機(jī)制的有機(jī)組成部分，內(nèi)涵豐富。本文基于“難民”和“第三國(guó)國(guó)民”的概念前提，明確避難權(quán)為難民尋求和享有庇護(hù)的權(quán)利，并依據(jù)歐盟近年頒布的指令，從難民地位的確定、難民待遇的維持和申請(qǐng)程序的保障等三方面對(duì)其進(jìn)行論述，明確指出歐盟在“附屬地位保護(hù)”、“第一庇護(hù)國(guó)”、“安全第三國(guó)”等方面做出的制度創(chuàng)新和實(shí)踐之中存在的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞 避難權(quán) 歐盟 第三國(guó)國(guó)民

作者簡(jiǎn)介：楊晨，西北政法大學(xué)。

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）02-285-02

據(jù)聯(lián)合國(guó)難民機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)：今年以來(lái)已有超過(guò)30萬(wàn)難民和非法移民經(jīng)過(guò)地中海等渠道涌入歐洲，有2500多人在途中喪生，而去年全年總計(jì)只有21.9萬(wàn)和3500人 。新一輪難民潮的到來(lái)不禁讓歐盟感到力不從心，憂心忡忡。這不僅是對(duì)歐盟經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、社會(huì)結(jié)構(gòu)和政治生態(tài)的挑戰(zhàn)，同樣也是對(duì)歐盟自恃為榮的人道主義宣戰(zhàn)。在全世界的注視之下，歐盟的共同避難體系面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)，其力圖在全世界樹(shù)立的負(fù)責(zé)任地區(qū)形象將經(jīng)受不小的動(dòng)搖。

歐盟的共同避難體系始于上世紀(jì)80年代，其開(kāi)始合作和協(xié)調(diào)的重要標(biāo)志為《申根協(xié)定》和《單一歐洲法令》的簽訂及開(kāi)始實(shí)施；后經(jīng)《都柏林公約》而逐漸完善；并于1992年簽訂《馬斯特里赫特條約》，這標(biāo)志著難民政策的限制化的開(kāi)始，而且這種限制至今仍在延續(xù)。該體系的核心即為避難權(quán)的保護(hù)制度，但對(duì)其理解卻不甚到位，這在某種程度上無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致在對(duì)避難者進(jìn)行保護(hù)時(shí)存在一定的錯(cuò)位和偏差。故筆者將著重圍繞該權(quán)利進(jìn)行論述，以窺歐盟共同避難體系的全貌。

一、避難權(quán)的概念及遵循原則

《歐盟基本權(quán)利憲章》第18條規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)在尊重1951年7月28日的《關(guān)于難民地位的日內(nèi)瓦公約》和1967年1月31日《關(guān)于難民地位的議定書》的基礎(chǔ)上，根據(jù)《歐洲聯(lián)盟條約》和《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》來(lái)確保避難權(quán)的實(shí)現(xiàn)”，首次將第三國(guó)國(guó)民的避難權(quán)作為一項(xiàng)基本權(quán)利加以宣示，一改1951年《難民議定書》僅限于強(qiáng)調(diào)締約國(guó)保護(hù)避難者的義務(wù)的境地，而是以積極的態(tài)度賦權(quán)予尋求庇護(hù)者，通過(guò)建立相應(yīng)的訴訟機(jī)制自下而上地保護(hù)其合乎人道主義的權(quán)益。但避難權(quán)究竟為何，卻并未有定義式的說(shuō)明。

從避難權(quán)的發(fā)展來(lái)看，在《歐洲基本權(quán)利憲章》之前，并未存在世界性或區(qū)域性的條約將其地位上升為基本權(quán)利加以保護(hù)。但其概念內(nèi)涵卻一直隱含于各條約中：《世界人權(quán)宣言》（UDHR）第14條規(guī)定：（一）人人有權(quán)在其他國(guó)家尋求和享受庇護(hù)以避免迫害。（二）在真正由于非政治性的罪行或違背聯(lián)合國(guó)的宗旨和原則的行為而被起訴的情況下，不得援用此種權(quán)利。同時(shí)，《領(lǐng)土庇護(hù)宣言》第三條規(guī)定：凡第一條第一款所述之人，不得使受諸如下列之處置：在邊界予以拒斥，或于其已進(jìn)入請(qǐng)求庇護(hù)之領(lǐng)土后予以驅(qū)逐或強(qiáng)迫遣返其可能受迫害之任何國(guó)家；而第一條第一款所述之人即為有權(quán)援用世界人權(quán)宣言第十四條之人。另外，《美洲人權(quán)公約》第二十二條規(guī)定：每一個(gè)人當(dāng)他因犯有政治罪或者有關(guān)的刑事罪而正在被追捕時(shí)，有權(quán)按照國(guó)內(nèi)立法和國(guó)際公約，在外國(guó)的領(lǐng)土上尋求庇護(hù)或者受到庇護(hù)。

綜上可以看出，避難權(quán)的基本內(nèi)核為有權(quán)在他國(guó)尋求和享受庇護(hù)，同時(shí)有權(quán)者不得受到驅(qū)逐或者強(qiáng)迫遣返。避難權(quán)的本質(zhì)為國(guó)家限制，一國(guó)是否接受難民的決定權(quán)為國(guó)家主權(quán)不可分割的一部分。同時(shí)，避難權(quán)沒(méi)有指明可以尋求避難的區(qū)域，一般指外國(guó)，并包括外國(guó)使領(lǐng)館和使領(lǐng)館全體人員。另外，上述提及避難權(quán)要求有權(quán)者不得受到驅(qū)逐或者強(qiáng)迫遣返，這實(shí)則是難民不退回原則的體現(xiàn)。難民的不退回原則（the principle of non-refoulement），是指任何國(guó)家不得將難民或者尋求庇護(hù)者遣返至其生命或自由可能受到威脅的領(lǐng)土邊界 。它致力于保護(hù)難民和尋求庇護(hù)者的生命權(quán)和自由權(quán)不受侵犯，維持其基本人權(quán)的正常存續(xù)狀態(tài)。在難民和尋求庇護(hù)者已然遭受迫害的前提之下，為其尋求避難之所提供制度上的保障。

二、避難權(quán)的主要內(nèi)核

（一）難民地位的確認(rèn)

歐盟于2013年6月26日通過(guò)《關(guān)于第三國(guó)國(guó)民或無(wú)國(guó)籍人士獲得國(guó)際保護(hù)資格以及統(tǒng)一的難民或附屬保護(hù)地位和保護(hù)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)的指令》（以下簡(jiǎn)稱《資格指令》），其在涉及難民地位確定時(shí)嚴(yán)格遵照1951年《難民公約》的規(guī)定，認(rèn)為第三國(guó)國(guó)民之所以能夠獲得難民身份，是因?yàn)槠群π袨榈拇嬖冢掖嬖诘脑虮仨殲殡y民定義所列舉。并在實(shí)踐中對(duì)避難體系的邊界進(jìn)行了更為明確的確定，這集中體現(xiàn)在德國(guó)訴B和德國(guó)訴D及其他人等案中。在這些案例中，難民身份成為爭(zhēng)論焦點(diǎn)，即作為申請(qǐng)人的B和D均曾參加過(guò)恐怖組織，其中D還擔(dān)任過(guò)高級(jí)職務(wù)，問(wèn)題就在于這是否構(gòu)成“嚴(yán)重的非政治犯罪及有悖于聯(lián)合國(guó)目的和原則的活動(dòng)”，從而導(dǎo)致是否將其排除在避難體系之外的結(jié)果。歐洲聯(lián)盟法院認(rèn)為憑借申請(qǐng)人參加過(guò)恐怖活動(dòng)的事實(shí)不足以判定其身處避難體系之外，而應(yīng)對(duì)其特定事實(shí)進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，并設(shè)立相應(yīng)的主觀和客觀標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其責(zé)任進(jìn)行判定，如在恐怖組織中起到的實(shí)質(zhì)作用，進(jìn)行恐怖活動(dòng)的主觀意愿以及是否犯下嚴(yán)重罪行等。

另外，鑒于難民定義相對(duì)嚴(yán)格，《資格指令》提出“附屬難民地位”的概念進(jìn)行補(bǔ)充，同時(shí)表述“如果第三國(guó)國(guó)民或無(wú)國(guó)籍人士不符合難民地位的條件，但有足夠的理由相信如果該人士返回其原籍國(guó)或慣常居住地將面臨遭受嚴(yán)重危害的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，以至于其不能或不愿獲得該國(guó)的保護(hù)”，那么該人士就可以獲得“附屬難民地位”從而得到保護(hù)。而在判定何者符合“附屬難民地位”的要求時(shí)歐洲聯(lián)盟法院通過(guò)Elgafaji一案減輕了《資格指令》中附屬保護(hù)申請(qǐng)人的證明義務(wù)，即申請(qǐng)人生命是否存在嚴(yán)重和個(gè)人威脅并不單純依賴于申請(qǐng)人提供的證明，并且如果申請(qǐng)人來(lái)源國(guó)的無(wú)區(qū)分暴力極其嚴(yán)重以至于申請(qǐng)人一旦返還就將面臨嚴(yán)重威脅，則其將不再承擔(dān)提供“嚴(yán)重和個(gè)人威脅”證據(jù)的責(zé)任。

（二）難民待遇的維持

歐盟于2011年12月13日通過(guò)的《關(guān)于確立國(guó)際保護(hù)申請(qǐng)人接收標(biāo)準(zhǔn)的指令》（以下簡(jiǎn)稱《接收待遇指令》）的中心問(wèn)題是在經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)乃至社會(huì)方面為避難申請(qǐng)人提供援助以保證其在接待成員國(guó)基本的生活需要 。實(shí)際上它輻射避難申請(qǐng)階段及獲得難民地位之后的相對(duì)靜止?fàn)顟B(tài)，集中體現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是賦予一定類型的避難者一般性的權(quán)利，如宗教信仰自由、接收基礎(chǔ)教育的權(quán)利和一定的財(cái)產(chǎn)權(quán)等。

二是規(guī)定成員國(guó)對(duì)待避難申請(qǐng)者的最低標(biāo)準(zhǔn)，如維持家庭完整、獲得旅行證件、獲得足以維持健康并確保其生活的物質(zhì)性補(bǔ)貼、必要的健康照顧、自由行動(dòng)的權(quán)利以及作為脆弱人群（vulnerable persons）的“特殊需要”（special needs）的滿足等。

三是接待條件的撤銷制度和避難申請(qǐng)人在面臨接待福利減損時(shí)的申訴權(quán)。

需要明確的一點(diǎn)是，在《接收待遇指令》之中，上述接待條件得以完整實(shí)現(xiàn)的隱含前提為避難申請(qǐng)者獲得難民地位，對(duì)于未獲得難民地位但獲得附屬保護(hù)地位的人士而言，實(shí)現(xiàn)往往面臨不完整的狀況。如在社會(huì)救助方面，獲得難民身份者應(yīng)當(dāng)獲得與其國(guó)民同等的社會(huì)救助，但對(duì)于附屬救助地位人士則被允許只獲得核心的社會(huì)救助內(nèi)容。這表明歐盟在對(duì)難民做出有益補(bǔ)充的時(shí)候，也有出于實(shí)際接受能力的考慮。畢竟接納難民在一定程度上構(gòu)成了對(duì)該國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、社會(huì)結(jié)構(gòu)、政治生態(tài)以及國(guó)民意識(shí)等不小的挑戰(zhàn)，做出補(bǔ)充性的規(guī)定已然體現(xiàn)出歐盟對(duì)于避難申請(qǐng)者人權(quán)保護(hù)的推進(jìn)。

（三）申請(qǐng)程序的保障

同樣于2013年6月26日通過(guò)的《關(guān)于授予和撤銷國(guó)際保護(hù)共同程序的指令》（以下簡(jiǎn)稱《庇護(hù)程序指令》）則著眼于處理避難申請(qǐng)的程序性規(guī)定，其適用界限為歐盟各成員國(guó)領(lǐng)土，適用范圍為避難申請(qǐng)全過(guò)程，即從申請(qǐng)者遞交申請(qǐng)至申請(qǐng)者獲得難民地位或附屬保護(hù)地位。除進(jìn)行詳盡的程序性規(guī)定（如對(duì)于審查時(shí)間的限制）之外，該指令還確立了“第一庇護(hù)國(guó)”制度，即如果申請(qǐng)人在某第三國(guó)被授予難民地位并能夠繼續(xù)獲得其保護(hù)，或者申請(qǐng)人在某第三國(guó)能夠享受到充分的保護(hù)同時(shí)該第三國(guó)也愿意重新接收申請(qǐng)人 ，則該國(guó)為避難申請(qǐng)人的“第一庇護(hù)國(guó)”，歐盟從而無(wú)需再承擔(dān)庇護(hù)責(zé)任。該制度實(shí)際上是針對(duì)難民群體的分流舉措，在盡可能保證避難申請(qǐng)人基本人權(quán)的基礎(chǔ)之上將其移送給他國(guó)，即“第一庇護(hù)國(guó)”，無(wú)疑是對(duì)難民壓力的有效緩解。

同時(shí)，《庇護(hù)程序指令》遵循難民不退回原則，提出了“安全第三國(guó)”的概念，認(rèn)為凡是來(lái)自“安全國(guó)家”的，也即不存在迫害公民的國(guó)家或能夠提供避難的國(guó)家的申請(qǐng)者均喪失了避難權(quán) 。這就在很大程序上限縮了避難申請(qǐng)者的范圍，但因?yàn)椤鞍踩谌龂?guó)”的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上未客觀化，而且并不存在將“安全第三國(guó)”名單化的舉措，所以在確定何國(guó)為“安全第三國(guó)”時(shí)歐盟裁量權(quán)極大，且存在他國(guó)為討好歐盟而主動(dòng)爭(zhēng)取將自己列為“安全第三國(guó)”而無(wú)視自身的人權(quán)保障漏洞的可能，在某種程度上甚至還會(huì)出現(xiàn)這樣的局面：除歐盟之外的所有國(guó)家都可視為“安全第三國(guó)”。歐盟對(duì)于這種局面自然是喜聞樂(lè)見(jiàn)，因?yàn)檫@樣可以有效緩解其處理難民問(wèn)題的壓力，但其隱藏的代價(jià)是對(duì)于避難申請(qǐng)者的基本人權(quán)的損害。

三、結(jié)語(yǔ)

歐盟在第三國(guó)國(guó)民避難領(lǐng)域的保護(hù)方面，將避難權(quán)提升至基本人權(quán)的高度并加以宣示，意義不可謂不深遠(yuǎn)。它彌補(bǔ)了長(zhǎng)久以來(lái)國(guó)際法在此的空白，建立了可訴機(jī)制讓第三國(guó)國(guó)民在面臨困境時(shí)不再處于被動(dòng)境地，而是轉(zhuǎn)身而為積極的維權(quán)者，從而推動(dòng)歐盟人權(quán)保護(hù)的整體進(jìn)步。但需明確的是，隱藏在光鮮背后的往往是黑暗，避難權(quán)制度中的部分內(nèi)容實(shí)則是在推卸責(zé)任，如“安全第三國(guó)”，難民在歐盟不得不面臨再分配的危機(jī)，其人權(quán)在此途中也疏于保障。如何應(yīng)對(duì)已然到來(lái)的難民危機(jī)，如何更好地保護(hù)第三國(guó)國(guó)民的合法權(quán)益，對(duì)于歐盟來(lái)講，依然任重道遠(yuǎn)。

注釋：

丁純.歐洲難民潮緣何遭遇“尷尬”.人民論壇.2015（27）.49.

梁淑英.國(guó)際難民法.知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社.2009.216.

曹偉峰.歐盟第三國(guó)移民權(quán)利研究.中國(guó)政法大學(xué)出版社.2014.162.

王曉麗.歐盟對(duì)第三國(guó)國(guó)民的權(quán)利保護(hù)——以移民與避難法律為核心.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院.2014.129.

甘開(kāi)鵬.歐洲難民政策研究：1957-2007.廈門大學(xué)出版社.2011.83.

參考文獻(xiàn)：

[1]梁淑英.非法入境難民的處理原則.法學(xué)雜志.2008（6）.

[2]王曉麗.歐盟移民與避難法律的發(fā)展.2015年歐盟法治專題研討會(huì)論文集.