論長城保護(hù)的法律完善

摘 要 《長城保護(hù)條例》與各地頒布的地方性法規(guī)并未針對長城目前所遭受的自然因素和各種人為因素的破壞作出規(guī)定，導(dǎo)致執(zhí)法中出現(xiàn)一系列問題。為了加強(qiáng)長城保護(hù)，本文認(rèn)為我國應(yīng)進(jìn)一步完善條例，督促各地方制定和完善地方性法規(guī)，并增強(qiáng)執(zhí)法力量。

關(guān)鍵詞 長城保護(hù) 長城保護(hù)條例 地方性法規(guī) 行政執(zhí)法

作者簡介：吳志誠，山東工商學(xué)院法學(xué)院本科生。

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-274-03

長城，作為世界七大奇跡之一，早在1987年就被聯(lián)合國教科文組織認(rèn)定為世界文化遺產(chǎn)，而受到全世界的關(guān)注。但由于自然和人為因素對長城的破壞，長城保護(hù)的形勢日趨嚴(yán)峻，據(jù)相關(guān)媒體報(bào)道，八千多公里長城有七成保護(hù)狀況較差，許多長城段只剩下地面的基礎(chǔ)部分和一些零碎的磚塊。雖然自上個(gè)世紀(jì)八十年代以來，我國政府逐漸重視對長城的保護(hù)，并相繼頒布了《文物保護(hù)法》、《長城保護(hù)條例》（以下簡稱條例）以及一些地方性法律法規(guī)等，然而從目前的情況來看，這些法律法規(guī)對長城的保護(hù)收效甚微。因此分析法律規(guī)范性不足的原因并據(jù)此進(jìn)一步完善我國長城保護(hù)的法律制度來緩解長城保護(hù)的壓力是目前我國長城保護(hù)所面臨的一項(xiàng)重要課題。故本文在梳理長城保護(hù)所面臨的威脅的基礎(chǔ)上，就現(xiàn)行立法和司法實(shí)踐中存在的不足，有針對性地提出完善長城保護(hù)法律制度的相關(guān)建議。

一、目前長城保護(hù)實(shí)踐中面臨的威脅

目前長城保護(hù)的主要威脅可以分為自然因素和人為因素的破壞。

（一）自然因素對長城的破壞

自長城建成以來，自然因素就在日夜侵蝕它，但是這種破壞一般都是十分緩慢的，需要日積月累才能達(dá)到一定效果，這也是其較為容易被人忽略的原因。對長城造成破壞的自然因素主要有風(fēng)力、降水、洪澇、地震以及長城墻體上的植物生長。其中，風(fēng)力和降水能夠?qū)﹂L城造成持續(xù)性的破壞，尤其是暴雨對墻體的沖刷，如2012年七八月份的強(qiáng)降雨，造成長城河北境內(nèi)大境門段、烏龍溝段出現(xiàn)坍塌，而且山海關(guān)也有漏雨現(xiàn)象，而近些年工業(yè)的發(fā)展，酸雨天氣增多，對長城的腐蝕同樣十分嚴(yán)重。洪澇、地震等自然災(zāi)害則可能在短時(shí)間內(nèi)對長城造成巨大的破壞，甚至是毀滅性的破壞。此外長城墻體上的植被生長是最可能被忽略的破壞力量，一棵看似不起眼的小苗可能會在數(shù)年后撐破大面積墻體，并且很難移除，在撫寧縣板廠欲、董家口等長城段，許多城墻縫里都長出了小樹苗，有的甚至長在了敵樓上，成為了潛在的隱患。

（二）人為因素對長城的破壞

相對于自然因素對長城的破壞，人為因素對長城的破壞則更為嚴(yán)重。這些因素包括旅游開發(fā)、城市建設(shè)和人為偷盜等等。

1.旅游開發(fā)破壞：上個(gè)世紀(jì)九十年代以來，國家逐步調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，我國旅游業(yè)也隨之興旺，各大景區(qū)游客人數(shù)急劇上升，而長城作為世界文化遺產(chǎn)，必然少不了大力的開發(fā)和游客的“爆炸性”增長。在各地對長城的旅游開發(fā)中，存在諸多不合理現(xiàn)象，如一些改變長城原貌的修繕和重建，在長城周邊無序地興建娛樂設(shè)施以及酒店、店鋪等，都會嚴(yán)重破壞長城景觀，有的甚至?xí)﹂L城本體造成損害。其次，隨著長城旅游熱的興起，龐大的游客群體對長城的踩踏以及他們的一些不文明行為對長城也有不可估量的傷害，2014年10月3日，北京八達(dá)嶺長城日接待旅客8.75萬人，遠(yuǎn)超出6.9萬人的最佳承載量。此外，“野長城”旅游熱的興起也吸引越來越多的游人拜訪，一些不合理的游覽行為也使“野長城”的保護(hù)受到嚴(yán)重威脅。

2.建設(shè)性開發(fā)破壞：21世紀(jì)以來，隨著城市經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，大量的農(nóng)村人口進(jìn)城，導(dǎo)致城市建設(shè)不斷擴(kuò)張，一些長城所在地方政府部門對建設(shè)工程監(jiān)督不到位，縱容一些建設(shè)商在長城周邊盲目建設(shè)，甚至屢有為建設(shè)而毀壞長城現(xiàn)象，許多還未來得及保護(hù)的長城段就在這樣的情況下消失蹤跡。如在寧夏中衛(wèi)市不少企業(yè)在開發(fā)過程中挖毀長城，還用長城磚鋪路，但卻無人處理此事。而在一些礦產(chǎn)資源豐富的地區(qū)，在長城周邊存在許多采石場、礦場，由于一些礦場主盲目地追求利益最大化和對長城保護(hù)意識的薄弱，往往會對長城產(chǎn)生威脅破壞。在內(nèi)蒙古赤峰市松山區(qū)水地鄉(xiāng)內(nèi)的一段長城遺跡，受到當(dāng)?shù)亻_山采石等行為的嚴(yán)重?fù)p害，盡管該鄉(xiāng)政府明令禁止在長城遺跡保護(hù)范圍內(nèi)開山采石，但采石行為仍屢禁不止。

3.人為偷盜的破壞：在一些地理位置偏僻，無人看管的長城段，存在著嚴(yán)重的人為偷盜長城磚的行為，使得一些長城段的墻體殘缺不全，甚至面目全非。早在“文革”時(shí)期，長城周邊地方居民就拆長城磚去建房子，雖然“文革”之后有過整頓，情況有所改善，但直到今天仍然還存在這種現(xiàn)象。河北盧龍縣東風(fēng)村，村里蓋的許多房子都使用長城磚，并且該村背后的長城上一些有字的長城磚被村民取走以幾十元的價(jià)格出售。

二、長城保護(hù)面臨的法律缺陷

雖然上世紀(jì)八十年代以來，我國頒布了《文物保護(hù)法》、《長城保護(hù)條例》、《北京市長城保護(hù)管理辦法》等法律法規(guī)，并根據(jù)這些法律法規(guī)加強(qiáng)了長城保護(hù)的執(zhí)法，但從目前的情況來看，長城保護(hù)的法律制度依然存在明顯的不足。

（一）立法缺陷

1.《長城保護(hù)條例》的缺陷：雖然條例就長城保護(hù)的原則、各級機(jī)關(guān)的義務(wù)、禁止性規(guī)定及法律責(zé)任等問題作出了較為詳細(xì)的規(guī)定，但依然存在諸多不足。

（1）受保護(hù)長城范圍小。目前我國經(jīng)測量公認(rèn)的長城長度有8851.8千米，而其中絕大部分是像北京箭扣長城一樣的自然狀態(tài)下的“野長城”。條例中第二條和第九條規(guī)定了受本條例保護(hù)的長城段落，都應(yīng)由國務(wù)院主管部門認(rèn)定并公布為全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位或省級文物保護(hù)單位。但從目前國家文物局和各省文物局所公布的受保護(hù)的長城段落來看，被認(rèn)定為全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位的僅有八達(dá)嶺、山海關(guān)、嘉峪關(guān)、金山嶺、九門口、紫荊關(guān)、司馬臺、烏龍溝、雁門關(guān)、清水河以及鎮(zhèn)北臺共十一段長城，被認(rèn)定為省級文物保護(hù)單位的則包括各省內(nèi)較為知名或者保存狀況良好的長城段落。據(jù)此，現(xiàn)今已經(jīng)認(rèn)定公布受保護(hù)的長城段落中只有北京將本地區(qū)的“野長城”納入保護(hù)，而河北、山西等省份都沒有將“野長城”認(rèn)定為省級文物保護(hù)單位，故這些省份的“野長城”并不在條例的保護(hù)范圍內(nèi)。

（2）實(shí)際操作性不強(qiáng)。條例的頒布雖然讓長城保護(hù)在法律方面有了相應(yīng)的保障，但是該條例大多數(shù)條款都是一種口號式、原則式的條款，在長城保護(hù)的實(shí)踐中發(fā)揮不了多大作用。且條例第十條明文規(guī)定了建立長城保護(hù)總體規(guī)劃制度，用來明確長城保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)，分類確定保護(hù)措施，并確定禁止在保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行工程建設(shè)的長城段落，在其他條款中還規(guī)定了政府單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照長城保護(hù)總體規(guī)劃的具體要求來保護(hù)長城。但由于長城保護(hù)總體規(guī)劃至今仍未出臺，條例缺乏相應(yīng)的實(shí)施方案或配套措施，各地方政府部門和長城保護(hù)單位沒有明確的操作指導(dǎo)方案，條例也無法有效落實(shí)，使得長城保護(hù)工程建設(shè)進(jìn)展緩慢，成效不大。

（3）相關(guān)應(yīng)對自然和人為破壞的規(guī)定不完善。盡管一般來說自然力量對長城的破壞較小，但我們也不能忽略它，在所有長城墻體上都可以看出來自然力量對長城墻體的侵蝕、破壞，甚至使得一些長城段面目全非。而條例中所有有關(guān)長城保護(hù)的條款都是應(yīng)對可能對長城造成破壞的人為因素所做出的規(guī)定，對于長城自然損害方面的規(guī)定則是一片空白。

即使就人為因素的破壞而言，首先，條例中雖禁止刻劃、涂污長城，卻沒有規(guī)定相應(yīng)的處罰措施，落實(shí)到各地方立法中，也僅有《北京市長城保護(hù)管理辦法》中規(guī)定了對這類行為的處罰，即針對北京以外地區(qū)的長城段的刻劃、涂污并無相應(yīng)處罰規(guī)定；其次，在條例中對長城的保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶無統(tǒng)一的劃定標(biāo)準(zhǔn)，僅依靠各地方政府部門自行劃定，且至今仍有多地未劃定長城保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶，或是劃定的區(qū)域遠(yuǎn)達(dá)不到保護(hù)長城的要求，長城周邊仍存在多項(xiàng)可能危害長城的建設(shè)工程；再次，對于一些偏遠(yuǎn)地區(qū)的人為偷盜長城磚的現(xiàn)象，條例中雖規(guī)定了聘用長城保護(hù)員的方式來保護(hù)長城，但缺乏明確的人員聘用標(biāo)準(zhǔn)，如在秦皇島市撫寧縣，由21名平均年齡56歲的長城保護(hù)員保護(hù)管理該縣142.5公里的長城，平均每人看管7公里，使得長城保護(hù)無法有效落實(shí)。

2.地方性法規(guī)的不足之處：按照條例第四條的規(guī)定，長城所在地縣級以上地方人民政府及其文物主管部門依照《文物保護(hù)法》、本條例和其他相關(guān)行政規(guī)定的規(guī)定，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的長城保護(hù)工作。據(jù)此，長城所在各地應(yīng)就相關(guān)法律法規(guī)出臺本地區(qū)有關(guān)長城保護(hù)的法規(guī)、規(guī)章或一些的長城保護(hù)的措施?？墒侵两駷橹?，只有北京、天津和河北等地政府相應(yīng)出臺了一些有關(guān)長城保護(hù)的相應(yīng)規(guī)章、文件等，如《北京市長城保護(hù)管理辦法》、河北省《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)長城保護(hù)管理工作的通知》等。在長城所處的遼寧、寧夏、甘肅、青海四省還未制定相關(guān)保護(hù)長城的措施，河北、山西、陜西省僅出臺相應(yīng)通知，內(nèi)蒙古則只有呼和浩特市出臺了相應(yīng)通知。

即使就已經(jīng)頒布的地方性法規(guī)而言，仍有許多條款是原則性的規(guī)定，缺乏對條例內(nèi)容的補(bǔ)充實(shí)施細(xì)則，甚至于一些內(nèi)容與條例存在沖突，如《北京市長城保護(hù)管理辦法》第二十條與條例第二十七條規(guī)定對同一違法行為的處罰卻不同，容易導(dǎo)致執(zhí)法人員在法律適用方面不知如何選擇。責(zé)任承擔(dān)方面，各地地方性法規(guī)中多采用層層簽訂保護(hù)責(zé)任書的方式，此種方式雖是上級抓下級，將責(zé)任落實(shí)到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門，但也存在明顯的弊端，易使上級政府部門推諉責(zé)任，下級政府部門則會為逃避責(zé)任而知情不報(bào)，最終導(dǎo)致保護(hù)責(zé)任書達(dá)不到預(yù)期的效果。

（二）執(zhí)法缺陷

除上述立法缺陷之外，導(dǎo)致長城破壞的另一個(gè)重要原因就是長城保護(hù)執(zhí)法體系還不完善。

1.執(zhí)法者有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)：在我國長城保護(hù)執(zhí)法隊(duì)伍中普遍存在有法不依、依法不嚴(yán)的現(xiàn)象，導(dǎo)致這種現(xiàn)象的原因主要是政府部門對長城的保護(hù)意識薄弱，并且長城保護(hù)人員或執(zhí)法者自身素質(zhì)不高，教育水平低，工作責(zé)任心不強(qiáng)，沒有充分認(rèn)識到長城保護(hù)的重要意義，使得長城保護(hù)人員放低對工作要求，從而忽略一些破壞長城的“小動(dòng)作”，導(dǎo)致長城保護(hù)相關(guān)法律的規(guī)定得不到有效的落實(shí)。

2.執(zhí)法力量薄弱：至今針對長城的破壞行為屢禁不止，一方面的原因便是人力資源缺少，以至無人管轄此類事件，現(xiàn)今真正在保護(hù)長城的人員基本上只有各長城景區(qū)的一些工作人員和少數(shù)的長城保護(hù)員。另一方面國家對長城保護(hù)投入的財(cái)力不足，且大多經(jīng)費(fèi)都用在有開發(fā)價(jià)值的長城段上，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)分配不均勻，多地長城保護(hù)財(cái)力不足。如撫寧縣二十多名長城保護(hù)員每天都要巡查長城，多年來穿破幾百雙鞋，每年卻只能得到一千多元的補(bǔ)助。

3.法制宣傳工作不到位：法制宣傳是中國建設(shè)法治社會的必要工作，長城保護(hù)亦需要進(jìn)行法制宣傳。條例中雖然沒有明確規(guī)定政府部門有相關(guān)法制宣傳方面的義務(wù)，但是在其他各類專項(xiàng)保護(hù)工作中，宣傳工作一直是不可或缺的，長城保護(hù)工作主管部門也應(yīng)該做好法制宣傳工作。當(dāng)下不是缺少長城保護(hù)工作宣傳，更為嚴(yán)格地說，是基本上沒有相關(guān)方面的宣傳。一些旅游開發(fā)單位、礦場主等之所以會破壞長城，其中最基本的原因也是他們對長城的價(jià)值和意義認(rèn)識不夠。

三、加強(qiáng)長城保護(hù)的法律建議

（一）立法層面的完善

1. 將“野長城”劃入長城保護(hù)范圍：雖然“野長城”的開發(fā)利用價(jià)值較小，但仍是長城的一部分，其歷史意義與研究價(jià)值不可忽視，故有必要在條例中明確將“野長城”列入長城保護(hù)的范圍，國務(wù)院以及各省文物主管部門也應(yīng)將“野長城”認(rèn)定為全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位或省級文物保護(hù)單位中，并且在條例和地方性法規(guī)中相應(yīng)增加對破壞“野長城”的具體行為的處罰規(guī)定，使“野長城”的保護(hù)有法可依。

2.盡速出臺長城保護(hù)總體規(guī)劃：條例目前尚未落到實(shí)處，各方責(zé)任義務(wù)沒有具體明確，也無具體實(shí)施細(xì)則，因此當(dāng)今首要任務(wù)應(yīng)是盡快出臺其配套實(shí)施的長城保護(hù)總體規(guī)劃。在此規(guī)劃中不僅要明確長城保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)，解決基礎(chǔ)建設(shè)與長城保護(hù)的矛盾，還應(yīng)就條例中未明確的責(zé)任、義務(wù)及具體實(shí)施方案等做出具體規(guī)定，務(wù)必將條例切實(shí)貫徹到各地方政府主管部門。

3.進(jìn)一步完善條例內(nèi)容：增加確立建設(shè)長城自然防護(hù)工程的條款，針對各類自然破壞修建防護(hù)工程。如在長城周圍建造防風(fēng)林，在可能遭受洪澇災(zāi)害的長城段建造防護(hù)堤，還可以給長城涂上一層耐酸性較好的防水涂料以防止酸雨侵蝕等等。

在條例中首先應(yīng)增加對刻劃、涂污長城的處罰規(guī)定，各地方性法規(guī)中也應(yīng)根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平增加相應(yīng)的處罰措施；其次，可劃定包括“野長城”在內(nèi)的所有長城段落保護(hù)的一個(gè)起始范圍，如長城墻體兩側(cè)50米內(nèi)禁止任何建設(shè)活動(dòng)，若有特殊必要，應(yīng)報(bào)請國務(wù)院相關(guān)部門的批準(zhǔn)，之后再由各地方政府部門根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況具體確定長城的保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶；再次是針對人為偷盜現(xiàn)象屢禁不止，不僅要具體確定長城保護(hù)員的責(zé)任和義務(wù)，還應(yīng)依據(jù)長城長度及周圍地形條件分段確定長城保護(hù)員的人數(shù)。

4.加強(qiáng)和完善地方立法工作：今年3月15日《立法法》修改后，有關(guān)歷史文物保護(hù)的立法權(quán)已經(jīng)擴(kuò)展到設(shè)區(qū)的地級市，長城沿線還未進(jìn)行長城保護(hù)立法的省市更應(yīng)加快立法的步伐，盡快制定相關(guān)地方性法規(guī)。另一方面，基于上位法優(yōu)于下位法原則，長城保護(hù)的地方性法規(guī)應(yīng)該嚴(yán)格遵守條例的規(guī)定，只能在條例的規(guī)定范圍內(nèi)根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況作相應(yīng)的調(diào)整，且在長城保護(hù)的地方性法規(guī)中，必須有針對性地對條例中的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化補(bǔ)充，并結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況制定相應(yīng)的實(shí)施方案、措施。而對于層層簽訂長城保護(hù)責(zé)任書的弊端，可確立相應(yīng)的地方長城保護(hù)連帶責(zé)任制，一旦發(fā)現(xiàn)有關(guān)部門執(zhí)法不嚴(yán)等問題，應(yīng)追究地方各級有關(guān)政府部門的連帶責(zé)任。

（二）執(zhí)法層面的完善

1.提高執(zhí)法人員素質(zhì)：聘用人員方面，可增加選拔條件，提高聘用門檻，將一些自身素質(zhì)不合格的人員拒之門外。在執(zhí)法隊(duì)伍內(nèi)部則應(yīng)加強(qiáng)對執(zhí)法人員的教育，文物主管部門應(yīng)積極組織長城保護(hù)執(zhí)法人員進(jìn)行有關(guān)長城方面的文化和法律教育，不僅要增強(qiáng)執(zhí)法人員的工作責(zé)任心，還要培養(yǎng)他們懂法、用法的能力，在長城保護(hù)執(zhí)法隊(duì)伍中形成有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)的信念。

2.增強(qiáng)長城執(zhí)法力量：從現(xiàn)在長城保護(hù)的局面來看，增加長城保護(hù)的經(jīng)費(fèi)大有必要，并且要合理分配，增加對“野長城”保護(hù)經(jīng)費(fèi)投入的比例。其次，在保證經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)上提高長城保護(hù)員的薪酬，不僅可以增強(qiáng)長城保護(hù)人員的積極性，還能吸引更多人員加入這一隊(duì)伍中，如有需要，還可以招募一些兼職的長城保護(hù)人員。此外，長城保護(hù)管理并不是一項(xiàng)可以單獨(dú)完成的任務(wù)，還需要其他部門的協(xié)助，文物主管部門應(yīng)主動(dòng)與公安、城管、建設(shè)、國土等部門配合，建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，共同探討、解決長城保護(hù)工作中存在的問題。

3.做好法制宣傳工作：由于目前長城保護(hù)工作的形勢嚴(yán)峻，進(jìn)行法制宣傳工作是迫切需要的。政府文物主管部門應(yīng)積極組建一支長城宣傳隊(duì)伍，可聯(lián)合中國長城學(xué)會等組織或招募一些學(xué)生志愿者在長城沿線縣市開展相關(guān)長城保護(hù)宣傳活動(dòng)。在法制宣傳過程中，要充分發(fā)揮如今網(wǎng)絡(luò)媒體的影響力，如與長城所在各地電視臺、中央電視臺或是與主流門戶網(wǎng)站聯(lián)合制作播放一些保護(hù)長城的公益廣告等等。

四、結(jié)語

我國的長城保護(hù)工作在立法和執(zhí)法方面仍然還有許多不足之處，必須構(gòu)建完善的立法和執(zhí)法機(jī)制，如今針對長城的破壞行為仍沒有得到有效制止，長城保護(hù)刻不容緩，政府和相關(guān)部門需要做的還很多?？上驳氖?，今年6月甘肅省文物局發(fā)布通知，《甘肅長城保護(hù)條例》已列入2015年省人大立法調(diào)研計(jì)劃，并成立立法起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組；10月，京津冀三地聯(lián)合簽定《京津冀三地長城保護(hù)工作框架協(xié)議》，建立了合作機(jī)制，為京津冀三地合作保護(hù)長城提供了一個(gè)良好的平臺，這些都體現(xiàn)長城保護(hù)事業(yè)正在不斷發(fā)展進(jìn)步，可以預(yù)見的是，隨著中國法治進(jìn)程的不斷推進(jìn)，長城保護(hù)工作中有關(guān)法律問題將會得到有效緩解。

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[9]京津冀三地簽訂協(xié)議共同保護(hù)長城.新華網(wǎng).2015-09-27.http：//news.xinhuanet.com/local/2015-09/27/c_1116690180.htm.