論食品安全監(jiān)管中的政府責(zé)任

摘 要 一國(guó)政府對(duì)于食品安全的監(jiān)管職責(zé)問(wèn)題具有深刻的理論意義和實(shí)踐意義，也是世界各國(guó)所必須要研究解決的關(guān)乎基本人權(quán)的重大問(wèn)題。本文從政府監(jiān)管與食品安全兩方面分析入手，通過(guò)對(duì)不同政府機(jī)關(guān)權(quán)力和其職能的分析，指出政府食品安全監(jiān)管責(zé)任的重要落腳點(diǎn)是完善立法與加強(qiáng)執(zhí)法這兩個(gè)重要環(huán)節(jié)。通過(guò)對(duì)食品安全立法中應(yīng)該確立的立法宗旨與基本原則的論述，提出了改善我國(guó)食品安全監(jiān)管中政府責(zé)任的制度以及措施，從而保證政府在食品安全監(jiān)管中責(zé)任的落實(shí)，進(jìn)而維護(hù)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和銷售的正常秩序，保障廣大消費(fèi)者的生命健康安全。

關(guān)鍵詞 食品安全 監(jiān)管 政府 責(zé)任

作者簡(jiǎn)介：王路，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院2014級(jí)經(jīng)濟(jì)法專業(yè)在讀研究生，研究方向：金融法。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）02-216-02

一、食品安全與政府承擔(dān)食品安全監(jiān)管責(zé)任的原因

（一）食品安全與食品安全監(jiān)管

所謂食品安全監(jiān)管，是指由國(guó)家或地方政府實(shí)施的強(qiáng)制性管理活動(dòng)，旨在為消費(fèi)者提供保護(hù)，確保從生產(chǎn)、處理、存儲(chǔ)、加工直到銷售的過(guò)程中的食品安全、完整并適于人類食用。

我國(guó)在中央層面上分兩個(gè)：層次對(duì)食品安全進(jìn)行了立法規(guī)制，第一個(gè)層次是權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律，包括《食品安全法》等。第二個(gè)層次是國(guó)務(wù)院制定的法規(guī)，主要有《食品安全法實(shí)施條例》等。

（二）政府承擔(dān)食品安全監(jiān)管責(zé)任的原因

1.經(jīng)濟(jì)的發(fā)展：這是政府承擔(dān)食品安全監(jiān)管責(zé)任的首要原因。在自給自足的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)條件下，食品消費(fèi)者同時(shí)也是食品提供者，每一個(gè)人都對(duì)自己的食品安全負(fù)責(zé)，并不需要政府的介入。而隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，食品消費(fèi)者不再是食品提供者，取而代之的是商品的生產(chǎn)者和消費(fèi)者，同以往的熟人社會(huì)相比，在陌生人之間的信任和責(zé)任基礎(chǔ)也蕩然無(wú)存。與此同時(shí)，食品科技的發(fā)展增加了食品的復(fù)雜性，憑消費(fèi)者自身已經(jīng)很難分辨參差不齊的食品品質(zhì)。商品生產(chǎn)者在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，對(duì)自己的生產(chǎn)越來(lái)越放縱且不嚴(yán)格把關(guān)，市場(chǎng)這只無(wú)形的手在這樣的條件下已經(jīng)難以發(fā)揮作用。

2.社會(huì)的變革：這是政府承擔(dān)食品安全監(jiān)管責(zé)任的另一大推動(dòng)力。雖然從表面來(lái)看，只有立法機(jī)關(guān)才有權(quán)力將食品安全監(jiān)管的責(zé)任以立法的形式固定下來(lái)。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，政府這只有形的手并不直接參與管理食品市場(chǎng)。這種情況下，食品市場(chǎng)就被食品生產(chǎn)者和食品提供者瓜分殆盡，在法律許可的邊緣用違反道德的欺騙手段來(lái)獲取巨額利潤(rùn)，同時(shí)也擾亂了市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，損害了消費(fèi)者的各項(xiàng)權(quán)益。于是消費(fèi)者開(kāi)始自我覺(jué)醒，尋求改善食品安全狀況的辦法。

3.政治的變遷：傳統(tǒng)的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論主張完全依靠市場(chǎng)這只無(wú)形的手自發(fā)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，嚴(yán)格排除政府這只有形的手對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)。但是隨著自由市場(chǎng)逐漸暴露出其不足與弊端后，人們?cè)絹?lái)越意識(shí)到僅僅依靠市場(chǎng)這只無(wú)形的手并不能解決所有的問(wèn)題，必須將無(wú)形的手和有形的手相結(jié)合。

二、完善食品安全監(jiān)管中的政府責(zé)任的建議

（一）食品安全監(jiān)管中政府的立法責(zé)任

法律的原則和規(guī)則是否可以落腳到實(shí)際生活之中，在新《食品安全法》出臺(tái)之后，依然是政府需要解決的重點(diǎn)問(wèn)題。新《食品安全法》的出臺(tái)和實(shí)施，是以政府制定相應(yīng)的法律法規(guī)和規(guī)章制度為主要途徑的。然而，立法的主體具有單一性，而制定法律法規(guī)和規(guī)章制度的主體則不然，其更具繁雜性。因此，這種主體特性的矛盾之處造成了相關(guān)行政法規(guī)與規(guī)章制度的不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一的問(wèn)題。再加上各部門所司領(lǐng)域也各有不同，實(shí)踐領(lǐng)域內(nèi)更是千差萬(wàn)別。如何才能統(tǒng)一食品安全立法的宗旨和基本原則，從根本上提高食品安全法的立法質(zhì)量，是需要正確對(duì)待的問(wèn)題。

食品安全法歸屬于行政法的一種，因此其立法基本原則同行政法為行政法治原則。食品安全法的基本原則貫徹于整個(gè)立法之中，當(dāng)出現(xiàn)法律漏洞即法律空白時(shí)，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中可以直接將基本原則作為規(guī)則加以適用。這種做法極大地與常打擦邊球的食品市場(chǎng)相吻合，有利的維護(hù)消費(fèi)者的生命健康權(quán)益，對(duì)執(zhí)法部門來(lái)說(shuō)，可以做到有法可依，不必落入明知違法卻不知如何執(zhí)法的兩難境地。

1.合法性原則：這是行政法的首要原則，其含義是行政行為必須要依法作出。這一原則又可分解為法律優(yōu)先原則和法律保留原則。

法律優(yōu)先原則的適用，要求食品安全立法必須滿足下列條件：首先，統(tǒng)一的食品安全法是需要首先確立的，將此法作為基本法應(yīng)用于食品安全領(lǐng)域中，統(tǒng)一規(guī)定食品安全的性質(zhì)、政府監(jiān)管的主體、程序等問(wèn)題，其他有關(guān)食品安全的法律與該法內(nèi)容相抵觸的規(guī)定無(wú)效，其余的法規(guī)以及規(guī)章只能在該法授權(quán)的范圍內(nèi)行使，即法無(wú)授權(quán)不可為；其次，上位法乃至憲法的要求要高于行政機(jī)關(guān)制定食品安全方面的法規(guī)和規(guī)章，不得與其相抵觸。若已制定的行政法規(guī)與上位法相抵觸的，抵觸部分均無(wú)效。

法律保留原則是指法律將某些特定的專屬領(lǐng)域予以保留，排除行政機(jī)關(guān)在這一領(lǐng)域內(nèi)行使公權(quán)力的可能性?！稇椃ā?、《立法法》以及《行政處罰法》都涉及了法律保留原則。法律保留應(yīng)符合“明確性原則”，該原則要求不能有模糊性的模棱兩可的規(guī)定，所有與法律保留的規(guī)定相關(guān)事項(xiàng)都要做到準(zhǔn)確明晰；最后，法律保留同樣適用于行政組織和行政程序。具體到食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，行政組織即監(jiān)管主體詳細(xì)的工作任務(wù)安排、管轄權(quán)分配和組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置，監(jiān)管手段、順序和步驟的基本模式，都必須由法律規(guī)定。即法無(wú)明文規(guī)定不可為，這不僅僅是行政法的要求，所有公法都必須遵從此基本原則，在食品安全監(jiān)管涉及多方利益，甚至牽涉人身健康的案件中更應(yīng)謹(jǐn)慎執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法，執(zhí)法明確。

2.比例原則：為了維護(hù)公共利益，政府不得不對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)管。但是，政府的這種監(jiān)管必須掌握其底線，過(guò)度的監(jiān)管不僅有可能違反市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自由競(jìng)爭(zhēng)要求，更有可能損害市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)參與者的利益，包括生產(chǎn)者和消費(fèi)者。

第一，監(jiān)管方式適當(dāng)性原則。食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)經(jīng)常會(huì)采取不同形式的手段履行監(jiān)管職責(zé)。在這種情況下，監(jiān)管機(jī)關(guān)只能在這些多種形式的手段中選擇那些可以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的辦法。即選擇此種形式的手段可完成讓被監(jiān)管的多放達(dá)成一致意見(jiàn)、并且使雙方的損害均降到最小值的目的。

第二，監(jiān)管方式必要性原則。在食品安全監(jiān)管中可分解為以下兩項(xiàng)原則：一是期待市場(chǎng)自律原則。即在食品安全監(jiān)管中，通過(guò)常規(guī)檢查和及時(shí)督促的方法，盡可能的避免過(guò)多過(guò)激的監(jiān)管行為和強(qiáng)制手段，影響市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)；二是監(jiān)管手段由弱到強(qiáng)循序變化原則。即要循序漸進(jìn)的進(jìn)行監(jiān)管，如果普通的告誡、警告或者罰款的普通手段即可解決糾紛，則不必采取后續(xù)的嚴(yán)苛處分。

第三，監(jiān)管方式均衡原則。是指監(jiān)管機(jī)關(guān)雖然為了完成監(jiān)管目的而必須采取某種監(jiān)管手段，也不可以犧牲相對(duì)人的自身利益，以相對(duì)人的損失作為代價(jià)。

（二）食品安全監(jiān)管中政府的執(zhí)法責(zé)任

當(dāng)前，我國(guó)食品監(jiān)管模式存在著管制失靈的可能，針對(duì)這樣的問(wèn)題，食品安全監(jiān)管部門的執(zhí)法責(zé)任可以概括為兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是在食品安全監(jiān)管的領(lǐng)域中，政府仍然處于主導(dǎo)地位，監(jiān)管體系的不健全、制度的不完善和職能的不全面履行仍是監(jiān)管弊病；二是政府需要積極地調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，引導(dǎo)消費(fèi)者進(jìn)行食品安全的社會(huì)監(jiān)督，廣泛地促進(jìn)多方面的社會(huì)群體參與食品監(jiān)管，保障廣大消費(fèi)者的食品安全公共利益，建立相應(yīng)的回應(yīng)機(jī)制。

1.內(nèi)部責(zé)任：

第一，要優(yōu)化食品安全監(jiān)管組織體系，加強(qiáng)組織學(xué)習(xí)，歸納總結(jié)特殊案例的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。一是充分發(fā)揮國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)的決策中心作用。在我國(guó)，由于各部門所司職務(wù)不同監(jiān)管職能亦各有區(qū)別，強(qiáng)化一個(gè)中心的核心作用可以防止某些部門因自身利益而導(dǎo)致的決策碎片化；二是加強(qiáng)各監(jiān)管部門的整合與協(xié)作。雖然我國(guó)監(jiān)管部門數(shù)量眾多，領(lǐng)域分工明確，可劃分仍然不夠細(xì)致，容易形成監(jiān)管空白。

第二，要將食品安全問(wèn)題納入風(fēng)險(xiǎn)治理模式之下。

2.外部責(zé)任：

第一，細(xì)化食品安全舉報(bào)監(jiān)督制度。建議政府有關(guān)部門能夠建立統(tǒng)一的、專門的食品安全報(bào)警制度，可以形成有機(jī)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、反應(yīng)迅捷的食品安全舉報(bào)回應(yīng)機(jī)制，讓消費(fèi)者更方便的投訴問(wèn)題食品。

第二，健全食品安全信息公開(kāi)制度。這包括兩方面的內(nèi)容：一是在政府層面上，不得私自留置信息更不得秘密修改信息，要及時(shí)的定期公布客觀、準(zhǔn)確的食品消息，包括群眾難以辨別的保健品和轉(zhuǎn)基因食品，保證公眾知情權(quán)；二是公民或者有關(guān)社會(huì)組織可以從相關(guān)政府部門以多種途徑調(diào)取自己想要了解的食品信息，例如商品電子信息，商家企業(yè)信息等資料。政府各部門應(yīng)積極協(xié)調(diào)且有義務(wù)提供正確信息報(bào)告，若拒絕，則必須提供正當(dāng)理由和出示書(shū)面文件。

（三）食品安全監(jiān)管中的政府問(wèn)責(zé)機(jī)制

1.食品安全中政府問(wèn)責(zé)的主體：

第一，迄今為止，我國(guó)最經(jīng)常的問(wèn)責(zé)方式是在政府內(nèi)部通過(guò)自制體系進(jìn)行。因此政府自身即為問(wèn)責(zé)主體。國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)發(fā)揮核心作用，作為專門問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)。而縣級(jí)以上的人民政府和具有職權(quán)的行政機(jī)關(guān)則作為一般的問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)。

第二，在諸多外部問(wèn)責(zé)主體中全國(guó)人大具有最高地位。我國(guó)憲法規(guī)定在就某些具有對(duì)社會(huì)重大影響的問(wèn)題上時(shí)，全國(guó)人大和人大常委會(huì)可以設(shè)立特別調(diào)查委員會(huì)。此外，司法機(jī)關(guān)也是重要的問(wèn)責(zé)主體。其主要的問(wèn)責(zé)主體是人民法院，在我國(guó)行政法新修之后，可對(duì)政府的具體行政行為與抽象行政行為進(jìn)行審查，并作出相應(yīng)判決。

第三，在嚴(yán)格意義上來(lái)講，社會(huì)公眾群體并不是社會(huì)問(wèn)責(zé)主體，其僅可認(rèn)為是逐漸興起的社會(huì)推動(dòng)力量。但是由于其具有廣泛社會(huì)關(guān)注性，因此，若能夠完善立法賦予社會(huì)公眾群體和相關(guān)組織以相應(yīng)的權(quán)利，依法引導(dǎo)并且充分利用社會(huì)問(wèn)責(zé)力量，使社會(huì)問(wèn)責(zé)可以組織化、制度化和規(guī)?；?，那么社會(huì)問(wèn)責(zé)力量將會(huì)極大的遏制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不良現(xiàn)象，也有助于政府監(jiān)管。

2.食品安全中政府問(wèn)責(zé)的客體：食品安全問(wèn)題的發(fā)生，很大程度是因?yàn)楸O(jiān)管職能劃分不清、權(quán)責(zé)不清等政府職能行使缺失引起的。政府具有獨(dú)立承擔(dān)行使職權(quán)和承擔(dān)后果的資格，政府問(wèn)責(zé)的客體也應(yīng)是政府。

3.構(gòu)建我國(guó)食品安全問(wèn)責(zé)機(jī)制的具體措施：

第一，從完善立法做起。一是對(duì)憲法的相關(guān)條款進(jìn)行修改，在憲法中增加責(zé)任條款。二是如果前幾點(diǎn)能夠?qū)崿F(xiàn)的話，還需要注意其他相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章在立、改、廢上的均衡發(fā)展。

第二，要構(gòu)建完善的制度。在行政系統(tǒng)內(nèi)部的制度構(gòu)建上，一是要建立層級(jí)監(jiān)督制度。中央監(jiān)督地方，繼續(xù)發(fā)揮國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)的核心作用。各級(jí)政府監(jiān)督本地方各職能部門，同級(jí)部門互相監(jiān)督。積極將社會(huì)監(jiān)督規(guī)模化、立法化。二是要建立專門監(jiān)督制度，引進(jìn)更為專業(yè)的監(jiān)管部門（如已經(jīng)成立的食品安全委員會(huì)）。

在行政系統(tǒng)外部的制度構(gòu)建上，一是要建立權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)前相關(guān)制度在立法和實(shí)踐兩方面還不夠“接地氣”，實(shí)際運(yùn)用缺乏靈活性。實(shí)踐中也未形成整齊劃一的操作流程，因此未有實(shí)踐中經(jīng)驗(yàn)的積累。無(wú)法總結(jié)繼而上升為理論。二是要建立司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制。主要包括司法機(jī)關(guān)對(duì)于刑事責(zé)任和行政責(zé)任的認(rèn)定與追究。

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