我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律保護的困境與出路

摘 要 農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護是環(huán)境保護的重要工作，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要依托。本文基于當前我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律保護存在的困境，提出我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律保護的出路，以期達到為我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護提供切實可行的依據(jù)。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村 生態(tài)環(huán)境 困境 出路

作者簡介：肖玉霞，河南化工職業(yè)學院，副教授，研究方向：思想政治及法律基礎(chǔ)知識教育。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-177-02

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律保護是環(huán)境保護工作的重要組成部分，是國家為預防和解決農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題，保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境而采取的法治行動的總稱。由于我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及其它主客觀原因，造成了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護在政治、經(jīng)濟等方面處于不利境況，致使農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律保護面臨困境。

一、我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村水土資源污染嚴重

農(nóng)村環(huán)境問題日益顯現(xiàn)，農(nóng)業(yè)源污染物排放總量較大，城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移有加速趨勢。《2012中國環(huán)境狀況公報》顯示，農(nóng)村環(huán)境問題日益顯現(xiàn)；農(nóng)村飲用水源和地表水受到不同程度污染，農(nóng)村環(huán)境保護形勢依然嚴峻。2013年第十周（3月4日——10日）發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，全國主要水系131個重點斷面水質(zhì)自動監(jiān)測站八項指標檢測結(jié)果表明，我省所在的淮河流域排在第七名，位次最后，七大水系中，九成飲用水不合格，農(nóng)村面源污染已成為淮河流域一個重要污染源。我國的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染主要來源有農(nóng)業(yè)面源的污染和畜禽養(yǎng)殖方面的污染。化肥和農(nóng)藥的大量使用，大棚薄膜使用量逐年增加，以及近年來，農(nóng)村規(guī)模化、集約化的畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的逐漸壯大，都直接導致污染水源和環(huán)境。

（二）農(nóng)村工業(yè)化加劇農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化

我國農(nóng)村工業(yè)化發(fā)展取得了較大成就，對國民經(jīng)濟做出了巨大貢獻，加快了國家工業(yè)化的步伐，促進了經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)換；轉(zhuǎn)移了大量農(nóng)村剩余勞動力，提高了農(nóng)民收入；加快了小城鎮(zhèn)建設的進程，在中國現(xiàn)代化進程中發(fā)揮了巨大的作用。但是，由于社會、經(jīng)濟等因素的影響，我國農(nóng)村工業(yè)化進程代價相當沉重，特別是在新農(nóng)村建設的大背景下，力推農(nóng)村工業(yè)化進程，弱化了環(huán)境污染與資源的合理利用，造成了沉重的生態(tài)負債，農(nóng)村工業(yè)化與生態(tài)環(huán)境保護形成日益尖銳的矛盾對抗。此外，未經(jīng)過處理的工業(yè)廢渣還會污染水體。未經(jīng)無害化處理的工業(yè)廢渣隨意堆放，隨著雨水或河流進入水體，長期淤積會使水面減少。

二、我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律保護的困境

我國環(huán)境保護工作自被提上日程以來，取得了一定的成績，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境立法工作也有了飛速發(fā)展。目前，我國已經(jīng)制定和實施的有關(guān)農(nóng)業(yè)方面的法律有10多部、法規(guī)40多部和規(guī)章340多部，初步形成了體系比較規(guī)范的農(nóng)業(yè)法律框架。 但是，我們也應該清醒的看到，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護在取得成效的同時，還存在一系列問題亟待解決。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律保護已不能適應新形勢，已經(jīng)難以適應新農(nóng)村建設對生態(tài)環(huán)境保護的法律需求。

（一）農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律保護立法缺失

我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境立法長期以來由于多種因素，一直存在立法滯后、可操作性差等問題，導致農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護在實踐上存在諸多法律盲點。首先，國家針對農(nóng)村工業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的污染，很少有針對性的防治法律規(guī)定。如對于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境中的主要污染畜禽養(yǎng)殖污染和土壤污染等方面，缺乏針對性的法律規(guī)制。再次，我國現(xiàn)行的涉及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的法律規(guī)定不明確、不具體，只有原則性要求，缺乏可操作性的具體罰則，給實踐操作帶來很大難度?！秶肄r(nóng)村小康環(huán)保行動計劃》是我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的重要規(guī)劃，但是，其效力層次僅在規(guī)章，法律效力過低，遠不能滿足農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的需要，造成了生態(tài)環(huán)境法律保護的弱化。

現(xiàn)行農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律保護的不完善，造成農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護實現(xiàn)的困境。我國的環(huán)境保護法律法規(guī)雖然對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護有所涉及，但亟需完善，缺乏可操作性。特別是我國的城鄉(xiāng)二元制環(huán)境保護體制，側(cè)重對城市和工業(yè)的環(huán)境治理和保護，對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護是一種缺失。環(huán)境法律的缺位，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的法律邊緣化，是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護必須解決的重要問題。

（二）環(huán)境規(guī)劃的制定和執(zhí)法不能夠與時俱進

農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法是一個盲點。環(huán)境保護作為一項公共事業(yè)，其特殊性非常明顯。環(huán)境保護責任的主體過多，一般難以具體確定，公益性較強，缺乏高收益的經(jīng)濟回報率，不能吸引社會資金的投入。由此，政府必須發(fā)揮在環(huán)境保護領(lǐng)域投資的主導和帶頭作用。環(huán)境保護涉及各個領(lǐng)域，政府還未能夠做到面面俱到的環(huán)境規(guī)劃，在此方面仍然需要政府能夠詳盡的考慮到每一個環(huán)境保護要素，就環(huán)境生態(tài)情況制定出與時俱進的和具有可持續(xù)發(fā)展性的規(guī)劃。

農(nóng)村的特殊性決定農(nóng)村的環(huán)境資源具有一定的公共屬性，這種公共屬性導致在實際操作中缺乏有效的經(jīng)濟手段。國家目前采用的對社會收益大于私人收益部分給予一定補償，對社會成本高于私人成本部分收取一定費用的方式，實際上是在鼓勵農(nóng)民采用掠奪式生產(chǎn)。這種情況下非但不能有效地發(fā)揮土地資源，反而破壞了土地的生態(tài)。2003年開始執(zhí)行的排污費制度并沒有將農(nóng)村污染治理納入考慮，可以說，環(huán)境保護的法規(guī)上及執(zhí)法中仍然跟不上形勢的發(fā)展。

（三）農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律保護意識薄弱

在農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展中，農(nóng)民的傳統(tǒng)意識里只是重視農(nóng)業(yè)上的生產(chǎn)，而忽視了農(nóng)村環(huán)境方面的保護與建設。這種傳統(tǒng)意識造成了即使是明文規(guī)定的一些環(huán)境保護法律法規(guī)也很難發(fā)揮其本身的作用，就產(chǎn)生了農(nóng)村普遍存在的有法不依、執(zhí)法不力的現(xiàn)象。此外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)民生活方式不夠科學，缺乏大環(huán)境保護意識，對環(huán)境污染危害性認識不足，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，會出現(xiàn)農(nóng)作物副產(chǎn)品垃圾隨意倒放，農(nóng)藥釋放超標準，存在只重視農(nóng)業(yè)經(jīng)濟收益、產(chǎn)品產(chǎn)量、個人現(xiàn)代消費需求，而對環(huán)境效益、生物資源利用、公共環(huán)境建設等方面意識淡薄，對環(huán)境破壞現(xiàn)象無動于衷。 據(jù)相關(guān)資料顯示，多數(shù)農(nóng)村居民對周邊環(huán)境缺乏敏感性，對許多影響自己身心健康的根本性環(huán)境問題缺乏基本的了解，多數(shù)農(nóng)村居民不愿意積極主動地獲取環(huán)境知識。而且，由于長期以來農(nóng)村地區(qū)法律形同虛設，農(nóng)村居民并沒有認識到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護法制建設的重要性。比如污染產(chǎn)生前沒有意識到環(huán)境污染的危害性，在污染事故發(fā)生后才采取補救措施。這些都嚴重阻礙了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的實現(xiàn)。

三、我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律保護的意義

我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境正受到日益嚴重的破壞，而與此同時，農(nóng)民作為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的直接受影響對象卻不能夠得到合法的權(quán)益保護，從這一角度來講，加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律保護是必然的結(jié)果。

（一）保護農(nóng)民權(quán)益

由于農(nóng)村工業(yè)化給農(nóng)村生態(tài)環(huán)境帶來了很大的污染和破壞，土壤的侵蝕和硬化，水源的污染，空氣的污染，這些在不同程度上都直接破壞了農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境。農(nóng)民作為農(nóng)村社會居民，且為社會環(huán)境弱勢群體，是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的直接承受者，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的破壞直接影響著農(nóng)民的生活環(huán)境和生活水平。

農(nóng)村改革發(fā)展中，由于環(huán)境侵權(quán)主體地位的差異，救濟途徑阻塞等多種原因的存在，致使農(nóng)民的自身環(huán)境權(quán)益時很難通過司法救濟來得以維護。因此，讓廣大農(nóng)民在發(fā)生環(huán)境污染侵權(quán)事件維權(quán)時回到理性的軌道上，致力于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護實現(xiàn)“國民待遇”，對于構(gòu)建社會主義和諧社會具有重大現(xiàn)實意義和實踐意義。

（二）實現(xiàn)環(huán)境正義

環(huán)境正義是環(huán)境法的重要內(nèi)容，它旨在有效地減少人們之間因為某些差異而導致的不平等的環(huán)境關(guān)系所受的不平等的環(huán)境影響，從而保護人們平等的環(huán)境權(quán)利，維護人們的尊嚴。我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)側(cè)重保護的是城市和工業(yè)。這種現(xiàn)象使得繁榮的城市居民繼續(xù)保持或者擴張原有的生活模式，卻不需要承擔生態(tài)環(huán)境破壞的后果，這些后果均需由農(nóng)民承擔。這種現(xiàn)象對環(huán)境弱勢群體——農(nóng)民是極為不公平的，是與環(huán)境正義的目的相違背的。在這個方面來講，加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律保護有助于保護農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益，有助于實現(xiàn)環(huán)境正義。

四、我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律保護的出路

我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護工作在立法中尚存在許多空白，這些空白大大降低了現(xiàn)行農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的實效性。在實際工作中，應側(cè)重分析涉農(nóng)法律法規(guī)的沖突和不協(xié)調(diào)，并加大破壞農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的違法成本，嚴格實行賠償制度，依法追究刑事責任，提高法律威懾力。除此之外，還應完善以下幾點：

（一）完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的公共參與制度

我國的環(huán)境公眾參與制度已經(jīng)建立，并得到逐步推廣和實施，取得了很好的成效。但在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民環(huán)境參與程度卻很低，這主要由于農(nóng)民環(huán)境權(quán)益的長期被忽視，相關(guān)部門較少為農(nóng)民提供環(huán)境參與的平臺和機會；農(nóng)民自身環(huán)境保護知識的欠缺和權(quán)利保護意識的淡薄，對環(huán)境參與缺少積極性和主動性。普遍存在環(huán)境信息不公開的現(xiàn)象，造成環(huán)境保護部門和農(nóng)民的溝通不暢。再加上受外界和自身條件的限制，多數(shù)農(nóng)民對周邊的環(huán)境狀況和環(huán)境信息所知甚少，更談不上參與到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護中去。因此，應提高農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的公眾參與程度，提高農(nóng)民的知情權(quán)。

（二）加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律保護的執(zhí)法工作

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作是保護和改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的重要手段，是實現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法制建設的不可或缺環(huán)節(jié) ，其重要性不言而喻。但我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作整體形勢不容樂觀，必須采取有力手段加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境執(zhí)法。

一是建立環(huán)保監(jiān)管部門間的聯(lián)動執(zhí)法機制。在法律層面明確各部門的職責和性質(zhì)，每個部門只承擔與其管理性質(zhì)相符的環(huán)境管理職能，避免業(yè)務上的交叉和協(xié)調(diào)不暢，減少農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護工作的盲點。

二是健全農(nóng)村生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機制。開展農(nóng)村環(huán)境行政執(zhí)法檢查，完善環(huán)境行政復議制度和環(huán)境行政訴訟制度，加強環(huán)境行政執(zhí)法部門責任，督促其嚴格執(zhí)法，更好地保障受害人的合法權(quán)益。

三是培養(yǎng)高素質(zhì)的農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法隊伍。高素質(zhì)的農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法隊伍是目前農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護亟需解決的問題。大力引進兼具環(huán)境保護法律知識和環(huán)境保護專業(yè)知識的復合型人才，嚴格培訓上崗，懲罰分明，文明執(zhí)法。

新農(nóng)村建設離不開農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的建設與保護，構(gòu)建條理清晰，結(jié)構(gòu)合理的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律保護體系是保證生態(tài)農(nóng)村建設的基礎(chǔ)。本文提出的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律保護出路，希望可以為我國整體的環(huán)境保護工作開展起到積極的作用，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護法制建設將進一步深化，亦不斷創(chuàng)新，并將在國民經(jīng)濟建設和環(huán)境保護事業(yè)中發(fā)揮更大的作用。

注釋：

張芬霞.我國農(nóng)業(yè)灌溉用水保護的法律條款.贛州：江西理工大學.2011.6.

彭培泳.我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律保護研究.楊凌：西北農(nóng)林科技大學.2010.12.

蘭竹虹.我國農(nóng)民環(huán)境維權(quán)現(xiàn)狀及對策.環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展.2008（3）.15-17.

陳國營.如何提高環(huán)境執(zhí)法能力.環(huán)境保護.2010（19）.23-25.

參考文獻：

[1]韓德培.環(huán)境保護法教程.法律出版社.2003.

[2]洪大用.我國城鄉(xiāng)二元控制體系與環(huán)境問題.中國人民大學學報.2000（1）.

[3]李摯萍.社會轉(zhuǎn)型中農(nóng)民環(huán)境權(quán)益的保護——以廣東農(nóng)村為例.中山大學學報（社會科學版）.2007（7）.