試論施政程序正當(dāng)性與依法治市

于洋　王丹波

摘 要 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》將“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”作為依法治國系統(tǒng)工程的重要組成部分。在建設(shè)法治政府的歷史背景下，對施政程序的正當(dāng)性進(jìn)行審視，仍有其現(xiàn)實意義。本文就施政程序正當(dāng)性的獨(dú)立價值與構(gòu)建等方面，一談淺見。

關(guān)鍵詞 施政程序 正當(dāng)性 依法治市

基金項目：2015年四平市社科基金項目，項目編號2015104。

作者簡介：于洋，吉林師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，講師，研究方向：法學(xué)；王丹波，吉林公捷律師事務(wù)所，副教授，四平市政府法律顧問團(tuán)成員。

中圖分類號：D601 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-164-02

一、 程序正當(dāng)性原則尚未貫徹于施政全過程

1989年至1999年的十年時間，我國先后頒布了《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《政府信息公開條例》，在2003年頒布了《行政許可法》，在2011年又出臺了《行政強(qiáng)制法》，加之各行政管理領(lǐng)域的部門法律，行政法體系在我國已基本建立。在這些法律規(guī)范中，皆貫穿著行政權(quán)力運(yùn)行的程序規(guī)則，但受重實體輕程序貫性思維的影響，程序正當(dāng)性原則在實際操作中并未得到一體遵行?！缎姓V訟法》的頒布，開啟了民告官之門，同時也標(biāo)志著我國法治政府建設(shè)進(jìn)入了以約束行政權(quán)力、規(guī)范政府行為為重點的階段，對行政行為的司法評判中，行政行為程序的合法性應(yīng)當(dāng)是至關(guān)重要的一個方面，在司法實踐中，得到否定性評價的行政行為大多數(shù)都是因程序違法所致。

2015年筆者經(jīng)辦的行政機(jī)關(guān)法律顧問事項中，有五項皆涉及程序問題，其中政府采購三項、行政許可一項、城市房屋征收一項。行政機(jī)關(guān)對程序上的缺失是非常清楚的，但仍將相關(guān)事項送交法律顧問審核，是因為行政機(jī)關(guān)認(rèn)為，或者情況緊急，如果履行程序會延誤工作完成的時限，或者認(rèn)為有的程序是沒有必要的，履行與否不影響結(jié)果。產(chǎn)生這一思想的根源，無疑是將實體與程序定位在主從關(guān)系上，將程序的正當(dāng)性作為實現(xiàn)實體正當(dāng)性的手段，而忽略了程序正當(dāng)性的獨(dú)立價值。

二、施政程序正當(dāng)性的價值探析

程序是事物發(fā)展的軌跡，前后環(huán)節(jié)具有因果性，是力的傳導(dǎo)和信息的輸送。程序是指按照一定的方式、步驟、時間和順序作出法律決定的過程。程序具有有序性、不可逆性、時限性和終結(jié)性的功能。正當(dāng)性是任何事物的生命和價值所在。正當(dāng)程序有兩個基本功能：一是防止公權(quán)力濫用，遏制腐?。欢潜Ｗo(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益不受公權(quán)力侵犯。正當(dāng)程序原則主要體現(xiàn)為公開、效率、參與、合法與合理原則，主要還是合理性的問題。施政程序的正當(dāng)性，包括程序設(shè)定本身的正當(dāng)性和依程序施政兩個方面，本文提及的程序正當(dāng)性僅指按法定程序施政的正當(dāng)性。

（一）施政程序是行政權(quán)力運(yùn)行的儀軌

程序的運(yùn)行軌跡和人與事物的運(yùn)行軌跡是不一樣的，程序是人的行為或者事物按照預(yù)先設(shè)計而運(yùn)動的過程，但是人與事物運(yùn)動的自然過程是隨機(jī)的，而程序則是預(yù)先設(shè)計好的，無論實際運(yùn)動過程是否出現(xiàn)，程序都是存在著的。預(yù)定性是程序所具有的基本特征，如果人們的活動不是按照預(yù)定的方式進(jìn)行的，那么，這種活動即屬于無序的活動，行政權(quán)力就會脫軌。由于程序具有預(yù)定性，所以程序就限制了人們選擇實現(xiàn)目的之手段的自由、限制了人們主觀隨意性的發(fā)揮。

（二）施政程序正當(dāng)性，是公平正義的外化，是看得見的正義

公平正義是人類社會永恒的、最高的追求。社會越進(jìn)步，人們對公平正義的追求就越強(qiáng)烈。然而，在現(xiàn)代社會，社會的公平正義與政府（即國家政權(quán)機(jī)關(guān)）是否公平正當(dāng)施政具有直接的關(guān)系。正當(dāng)施政程序是形式合理性與價值合理性的矛盾統(tǒng)一，是體現(xiàn)公平正義理念的基本準(zhǔn)則。正當(dāng)程序內(nèi)容的最低限度，是對政府權(quán)力予以較完備的形式規(guī)制。如果因為每一個具體的行政行為的對象不同，導(dǎo)致結(jié)果的不同，而使從結(jié)果的差異上不能在微觀上考量行政行為的公平，那么，便會使人產(chǎn)生質(zhì)疑。施政程序是重復(fù)使用的，是最便于量化的，是最能讓每一個人感受到公平正義的重要環(huán)節(jié)。

（三）施政程序正當(dāng)性是減少社會矛盾的第一道屏障

在公共權(quán)力形成初期，權(quán)力運(yùn)行具有較大的自由裁量性。隨著公共權(quán)力向理性權(quán)威發(fā)展，人們對權(quán)力運(yùn)行的評價也逐漸轉(zhuǎn)向理性的審視。理性權(quán)威也即是法律權(quán)威，人類的行為建立在形式合理性基礎(chǔ)上，這是現(xiàn)代社會最典型的合法性治理模式。在現(xiàn)代社會實質(zhì)正義相對難以確定的情況下，程序能夠起到吸收社會不滿，將價值問題轉(zhuǎn)換為程序問題的社會整合功能。社會公眾對政府誠信的質(zhì)疑，對是否合法行政、合理行政的質(zhì)疑，尤其是信訪案件，無不包含著對政府施政程序正當(dāng)性的疑問。

根據(jù)上述分析，正當(dāng)程序既因其程序性而制約著權(quán)力擁有者，使人們在程序正義的理念下認(rèn)同制度及制度結(jié)果，同時又因為正當(dāng)程序超越了實質(zhì)正義的不確定性，以相對穩(wěn)定的程序支撐著實質(zhì)正義，故而能使社會的價值轉(zhuǎn)換和平地進(jìn)行。程序正當(dāng)性，就是對程序作出評價，換言之，以程序之要求對施政行為作出評價，程序本身是有價值的，現(xiàn)在還有學(xué)者認(rèn)為“行政程序不具有獨(dú)立價值”，此觀點助推了對程序正當(dāng)性的輕視。為此，在法治政府建設(shè)過程中，我們應(yīng)注意到對“重實體，輕程序”的聲討，還需要終結(jié)“程序無價值”的傳統(tǒng)思維，還需將施政程序的正當(dāng)性作為考量法治政府建設(shè)水平的第一標(biāo)尺。

三、 施政程序正當(dāng)性的構(gòu)建，應(yīng)納入法治政府建設(shè)的評價體系（一）樹立程序正當(dāng)性獨(dú)立價值觀念

對于程序正義或正當(dāng)性價值的認(rèn)識，固然不能脫離程序正義與實體正義關(guān)系的辯析，以此邏輯推演，也不可避免地得出這樣的結(jié)論：程序正義與實體正義是形式與內(nèi)容的辯證關(guān)系，程序與依程序所做之事之間的因果關(guān)系是手段與目的的關(guān)系。但，如果將程序正義置于形式的外殼之內(nèi)，將程序作為施政的手段，則必然會為了內(nèi)容需要而“一拘一格”，因目的的高尚而“不擇手段”，必然阻礙程序正義獨(dú)立價值的確立。

（二）施政程序納入政府建設(shè)指標(biāo)體系

2009年國務(wù)院法制辦公室組織起草了《關(guān)于推行法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的指導(dǎo)意見（討論稿）》，2010年國務(wù)院出臺了《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，各地方政府圍繞全面推進(jìn)依法行政和法治政府建設(shè)，制定了法治政府建設(shè)指標(biāo)體系，2014年7月，吉林省人民政府也出臺了《吉林省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》，其組成部分包括法治思想體系、制度規(guī)范體系、行政決策體系、政務(wù)公開體系、行政執(zhí)法體系、行政監(jiān)督體系、綜合保障體系。而只在行政執(zhí)法體系中將“行政執(zhí)法程序正當(dāng)”作為一項子目標(biāo)，而對于其他幾個目標(biāo)體系組成部分皆未提及“程序正當(dāng)”。由此可以得出結(jié)論，該指標(biāo)體系的設(shè)計認(rèn)為對于行政執(zhí)法環(huán)節(jié)，程序正當(dāng)是必須考慮的，而其他政府工作與程序正當(dāng)無涉。此種思維是對程序正當(dāng)價值偏頗理解，也沒有全面貫徹十八屆四中全會的精神。中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定已將“程序法定化”，作為“依法全面履行政府職能”的重要內(nèi)容。而非僅有行政執(zhí)法環(huán)節(jié)才須注重程序的正當(dāng)性。

（三）編制施政程序清單

中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定提出，在依法全面履行政府職能上要推進(jìn)程序法定化，要繼續(xù)健全依法決策機(jī)制，要確定重大行政決策法定程序，在規(guī)范公正文明執(zhí)法上要明確具體操作流程，在對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督上要完善糾錯問責(zé)的方式和程序。顯然，施政程序建設(shè)納入了“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”的各個方面。2015年3月，黨中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，將優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行流程作為工作任務(wù)之一，并要求“地方各級政府工作部門要按照透明、高效、便民原則，制定行政職權(quán)運(yùn)行流程圖，切實減少工作環(huán)節(jié)，規(guī)范行政裁量權(quán)，明確每個環(huán)節(jié)的承辦機(jī)構(gòu)、辦理要求、辦理時限等，提高行政職權(quán)運(yùn)行的規(guī)范化水平”。略顯不足的是，沒有對政府施政程序作“清單”制度安排，但這也為地方各級政府留置了創(chuàng)新的空間，尤其是政府內(nèi)部程序清單的編制，更是地方政府施政理念、施政膽識與施政藝術(shù)的集中體現(xiàn)。

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