新行政訴訟法對(duì)國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償領(lǐng)域司法救濟(jì)制度的促進(jìn)與影響

摘 要 新行政訴訟法對(duì)國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償領(lǐng)域司法救濟(jì)所產(chǎn)生的影響主要體現(xiàn)在：有效解決了該領(lǐng)域“立案難”的困境；保證了人民法院審理該類行政案件的司法獨(dú)立性；破解了行政案件“審判難”的難題；對(duì)房屋征收與補(bǔ)償行政訴訟可以進(jìn)行庭審前調(diào)解；建立了該類民事爭(zhēng)議和行政爭(zhēng)議相互交叉的司法處理機(jī)制等方面。

關(guān)鍵詞 房屋征收 補(bǔ)償 公有房屋 承租人 行政訴訟

作者簡(jiǎn)介：李趙奎，陜西警官職業(yè)學(xué)院副教授。

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）02-091-02

近年來(lái)，隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的進(jìn)一步加快，土地與房屋征收行為快速增長(zhǎng)，規(guī)模和結(jié)構(gòu)不斷擴(kuò)大，圍繞國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償（以下簡(jiǎn)稱房屋征收與補(bǔ)償）所產(chǎn)生的矛盾也越來(lái)越多。通過(guò)訴訟途徑，尋求法律手段保護(hù)自己的合法權(quán)益成為大多數(shù)人的最終選擇。2015年5月1日起實(shí)施新修訂的行政訴訟法加強(qiáng)了對(duì)國(guó)家公共利益的維護(hù)、對(duì)被征收人合法權(quán)益的保護(hù)、有效保證了司法審判的獨(dú)立性，最大限度地保護(hù)了被征收人、公有房屋承租人的合法權(quán)益。尤其對(duì)于人民法院處理房屋征收與補(bǔ)償行政糾紛案件帶來(lái)了全面的、根本性的改變。包括立案環(huán)節(jié)、審判方式、裁判效果、執(zhí)行力度等多個(gè)方面。

一、有效解決了房屋征收與補(bǔ)償案件“立案難”的困境

房屋征收與補(bǔ)償糾紛，往往涉及面廣，矛盾較為復(fù)雜，直接涉及地方政府的財(cái)政、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面。為了有效推動(dòng)土地開發(fā)及征收工作，政府經(jīng)常會(huì)發(fā)動(dòng)各類行政機(jī)關(guān)、甚至人民法院參與征收搬遷工作。在政府的授意或直接干預(yù)下，為配合政府的征收搬遷行為，保證征收活動(dòng)的順利進(jìn)行，人民法院對(duì)于房屋征收與補(bǔ)償糾紛的訴訟，一般不予受理，偶爾受理了，也是以駁回起訴了結(jié)。人民法院將其拒之門外，致使被征收人、公有房屋承租人的合法權(quán)益受到非法侵害時(shí)往往求告無(wú)門，人民法院不能擔(dān)負(fù)起保護(hù)受害人合法權(quán)利最后一道屏障的作用，造成了現(xiàn)實(shí)中“立案難”的困局。

新行政訴訟法的頒布，明確規(guī)定了人民法院受理行政訴訟的范圍，將房屋征收決定，房屋補(bǔ)償決定、房屋征收與補(bǔ)償協(xié)議明確糾紛納入了行政訴訟的受案范圍。

（一）進(jìn)一步明確了房屋征收、征用決定可以通過(guò)行政訴訟的方式進(jìn)行法律救濟(jì)

新法第十二條規(guī)定“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……對(duì)征收、征用決定及其補(bǔ)償決定不服的”。這里的征收包括各類稅費(fèi)的征收、土地的征收、房屋的征收等行政行為；補(bǔ)償主要指對(duì)于土地征收補(bǔ)償、房屋征收的補(bǔ)償決定及其他合法行政行為行為造成損失時(shí)的行政補(bǔ)償決定。現(xiàn)實(shí)中關(guān)于房屋征收的決定，老百姓很少反對(duì)。大家也明白城市建設(shè)、國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要土地、需要征收，只要是基于公共利益的需要，政府有權(quán)做出征收決定，這方面的糾紛比較少。另一方面，房屋征收決定、補(bǔ)償決定的糾紛，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》、原行政訴訟法等法律對(duì)其都有明確的規(guī)定，屬于法律法規(guī)明確規(guī)定的可以提起行政訴訟的行政行為，因此，這類行政訴訟“立案難”的問(wèn)題主要是人為設(shè)置，人為干預(yù)。

（二）確定將房屋征收與補(bǔ)償協(xié)議納入到行政訴訟的受案范圍

1.關(guān)于房屋征收補(bǔ)償協(xié)議性質(zhì)的爭(zhēng)論。征收條例第二十五條：“房屋征收部門與被征收人依照本條例的規(guī)定，就補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額和支付期限、用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的地點(diǎn)和面積、搬遷費(fèi)、臨時(shí)安置費(fèi)或者周轉(zhuǎn)用房、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷期限、過(guò)渡方式和過(guò)渡期限等事項(xiàng)，訂立補(bǔ)償協(xié)議。補(bǔ)償協(xié)議訂立后，一方當(dāng)事人不履行補(bǔ)償協(xié)議約定的義務(wù)的，另一方當(dāng)事人可以依法提起訴訟?！?/p>

依據(jù)本條訂立的房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)是什么，這里的訴訟屬于什么性質(zhì)的訴訟，民事訴訟或行政訴訟，條例沒(méi)有明確。這兩個(gè)問(wèn)題一直存在爭(zhēng)議，難以定性。有人認(rèn)為其和舊的房屋拆遷條例中的補(bǔ)償協(xié)議一樣，都屬于民事合同，應(yīng)適用民事糾紛的解決途徑進(jìn)行救濟(jì)；也有人認(rèn)為新條例第25條規(guī)定的房屋征收補(bǔ)償協(xié)議屬于行政合同，應(yīng)通過(guò)行政爭(zhēng)議的解決途徑尋求救濟(jì)。理論上的爭(zhēng)議造成現(xiàn)實(shí)司法中的混亂， 對(duì)于此類糾紛，有的法院按照民事糾紛處理，有的按照行政糾紛處理，而有的法院對(duì)于此類糾紛壓根不予受理，其認(rèn)為沒(méi)有明確的法律規(guī)定對(duì)其予以受理。此類糾紛是房屋征收補(bǔ)償中最多最主要的糾紛。這個(gè)問(wèn)題不明確，會(huì)造成法院受理、審理中的混亂，形成司法中不統(tǒng)一，難以有效保護(hù)被征收人的合法權(quán)益。

2.新行政訴訟法規(guī)定房屋征收補(bǔ)償協(xié)議類糾紛可以提起行政訴訟。新《行政訴訟法》第十二條第一款“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的”。

該條規(guī)定明確將土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議納入行政訴訟的受案范圍，確認(rèn)了該協(xié)議屬于行政合同，具有行政行為的性質(zhì)，堵死了人民法院用協(xié)議屬性不明、沒(méi)有法律依據(jù)等理由推諉、拒絕被征收人、公有房屋承租人，徹底解決了長(zhǎng)久困擾人們“立案難”的訴訟難題。

二、保證人民法院審理行政案件的司法獨(dú)立性，破解行政案件“審判難”的難題

（一）加強(qiáng)了房屋征收與補(bǔ)償類行政訴訟案件審理的獨(dú)立性

新法第三條第二款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件?！边@一原則性的規(guī)定，對(duì)于行政機(jī)關(guān)和行政工作人員的行使特權(quán)做了直接禁止，有效保障了人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)，依法公正、公平的審理行政案件。考慮到行政主體享有更多的權(quán)力，處于強(qiáng)勢(shì)地位，在房屋征收與補(bǔ)償類案件中，地方政府與地方人民法院之間有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，突出對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)利的有效保護(hù)，保障司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使審判權(quán)，有效地保證了房屋征收與補(bǔ)償類案件行政審判的司法獨(dú)立性。

（二）規(guī)定了很有特色的行政訴訟管轄模式，保證司法公正性

新法第十八條第二款規(guī)定：“高級(jí)人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件?！被鶎臃ㄔ喝恕⒇?cái)、物受制于地方權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，導(dǎo)致一些行政案件不能判、不好判、不敢判。新法規(guī)定的跨區(qū)域管轄、提級(jí)審理等制度，從體制上保證了行政審判公正性。新法生效后，涉及利益較大的房屋征收與補(bǔ)償類案件，尤其是其利益大到足以影響地方司法中立性的案件，可以申請(qǐng)跨區(qū)管轄，被征收人、公有房屋承租人權(quán)利將得到充分的保護(hù)。

三、房屋征收與補(bǔ)償類糾紛司法救濟(jì)機(jī)制、審理方式的變化

（一）可以采用民事訴訟、行政訴訟相互交叉的司法處理機(jī)制

房屋征收與補(bǔ)償類糾紛千頭萬(wàn)緒、錯(cuò)綜復(fù)雜，該類行政行為引起的爭(zhēng)議，往往伴隨著相關(guān)的民事爭(zhēng)議，行政糾紛和民事糾紛相互交叉，互相影響。例如：在征收過(guò)程中，房屋面積的確定、違章建筑的認(rèn)定、房屋類型的認(rèn)定（框剪、框架、鋼混、磚混、磚木、土木等）、“戶”的確定、征收決定、征收補(bǔ)償協(xié)議等方面的糾紛的屬于行政糾紛、行政爭(zhēng)議。但這些行政爭(zhēng)議中夾雜有許多民事爭(zhēng)議。比如：莊基地界址糾紛、房屋評(píng)估方面的糾紛（評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估程序、評(píng)估結(jié)果等）、家庭成員間分戶立戶的糾紛、搬遷過(guò)程中被征收人、公有房屋承租人財(cái)產(chǎn)的損壞、丟失等糾紛、搬遷費(fèi)、過(guò)渡費(fèi)糾紛等。這兩類爭(zhēng)議如果依照行政訴訟法和民事訴訟法兩種程序分別處理，則會(huì)浪費(fèi)司法資源，增加當(dāng)事人的訴訟成本，不符合效益原則，更不能有效、及時(shí)地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

鑒于此，新《行政訴訟法》第六十一條：“在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對(duì)民事爭(zhēng)議所作的裁決的行政訴訟中，當(dāng)事人申請(qǐng)一并解決相關(guān)民事爭(zhēng)議的，人民法院可以一并審理；在行政訴訟中，人民法院認(rèn)為行政案件的審理需要以民事訴訟的裁判為依據(jù)的，可以裁定中止行政訴訟”。該條明確規(guī)定了行政附帶民事訴訟的訴訟模式，以及實(shí)行民事、行政兩類訴訟相互交叉審理的司法處理機(jī)制。一方面節(jié)省了訴訟成本，減少重復(fù)訴訟；另一方面減輕了當(dāng)事人訴訟負(fù)擔(dān)，及時(shí)更好地保護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)益。

（二）房屋征收與補(bǔ)償類行政訴訟可以適用訴訟調(diào)解

新《行政訴訟法》第六十條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償和行政機(jī)關(guān)依法給予補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件除外?！毙滦姓V訟法的這個(gè)“但書”規(guī)定，極大地影響了房屋征收與補(bǔ)償類行政案件。被征收人、公有房屋承租人對(duì)房屋征收補(bǔ)償協(xié)議不服提起的行政訴訟，在法院開庭審理之前，可以對(duì)雙方進(jìn)行調(diào)解。而且，就房屋補(bǔ)償協(xié)議本身而言，是雙方在民主、平等的基礎(chǔ)上協(xié)商簽訂的，協(xié)議內(nèi)容更多是涉及民事權(quán)利和義務(wù)，一方對(duì)協(xié)議有爭(zhēng)議，還可以在第三方的主持下進(jìn)行重新協(xié)商，促成糾紛的解決。改變了傳統(tǒng)行政訴訟的審判原則和審理模式。

四、對(duì)“釘子戶” 的行政強(qiáng)制執(zhí)行難以湊效

新法只注重了對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行力度，加大了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的執(zhí)行責(zé)任，并增加了公告行政機(jī)關(guān)名單的執(zhí)行措施，這是解決行政案件執(zhí)行難的有力舉措，避免了人民法院的判決在現(xiàn)實(shí)中成為一紙空文。但也應(yīng)該看到，面對(duì)房屋搬遷中的“釘子戶”，政府的合法權(quán)益也時(shí)常會(huì)被侵犯，行政案件中也應(yīng)注意對(duì)政府合法權(quán)益的維護(hù)，尤其是房屋征收補(bǔ)償類案件。而根據(jù)《行政強(qiáng)制法》《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等法律的規(guī)定，對(duì)于拒不搬遷的“釘子戶”，政府只能向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，人民法院在執(zhí)行中不能采取停止供暖、供水、供氣、供熱和斷路等手段迫使被征收人搬遷，這些法律規(guī)定限制了行政機(jī)關(guān)、人民法院的執(zhí)行手段，防止暴力執(zhí)法，有效保護(hù)了行政相對(duì)人的利益，卻也增加了執(zhí)行難度，法律沒(méi)有明確規(guī)定行政相對(duì)人拒不搬遷的法律責(zé)任。現(xiàn)實(shí)情況是人民法院對(duì)于此類案件的強(qiáng)制執(zhí)行，沒(méi)有更好的執(zhí)行措施，只能貼個(gè)催告書就沒(méi)有了下文，顯然，人民法院對(duì)于“釘子戶”的強(qiáng)制執(zhí)是無(wú)可奈何。因?yàn)樾滦姓V訟法并沒(méi)有對(duì)行政相對(duì)人的強(qiáng)制執(zhí)行規(guī)定更為有力嚴(yán)格的執(zhí)行措施，致使“釘子戶”的現(xiàn)象依然存在，在許多情況下，人民法院的強(qiáng)制執(zhí)行裁定在該領(lǐng)域仍會(huì)成為一紙空文。

新行政訴訟法還對(duì)訴訟期限作出了新的規(guī)定、增加了簡(jiǎn)易程序、證據(jù)種類中增加了電子數(shù)據(jù)等，這些都極大地改變了房屋征收與補(bǔ)償行政訴訟的原有現(xiàn)狀，更好地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

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