國(guó)際投資中綠色征收實(shí)證研究

葛憲運(yùn) 羅慶勇

摘 要 國(guó)際法歷來承認(rèn)東道國(guó)對(duì)本國(guó)的外國(guó)財(cái)產(chǎn)享有征收的權(quán)力，也確保投資者受到征收時(shí)獲得及時(shí)、充分和有效的賠償。合法征收必須出于公共目的，環(huán)境保護(hù)措施顯然符合這一要求。仲裁庭依據(jù)投資條約往往將東道國(guó)為了公共利益采取的環(huán)境保護(hù)措施認(rèn)定為征收，并且裁定補(bǔ)償。晚近投資條約和投資仲裁實(shí)踐中出現(xiàn)了一種新趨勢(shì)：排除環(huán)境保護(hù)措施構(gòu)成征收。

關(guān)鍵詞 征收 直接征收 間接征收 環(huán)境保護(hù)

作者簡(jiǎn)介：葛憲運(yùn)，西南政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院，研究方向：國(guó)際經(jīng)濟(jì)法；羅慶勇，重慶市長(zhǎng)壽區(qū)人民法院行政庭書記員。

中圖分類號(hào)：F831 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）02-079-02

一、國(guó)際投資中的直接征收

傳統(tǒng)上國(guó)際法就承認(rèn)國(guó)家有權(quán)征收外國(guó)人的財(cái)產(chǎn)，征收問題早于當(dāng)代國(guó)際投資法。在當(dāng)代投資條約中一般都有有關(guān)征收的規(guī)定。有關(guān)征收的習(xí)慣國(guó)際法尋求實(shí)現(xiàn)國(guó)家主權(quán)和投資者權(quán)利間的平衡，現(xiàn)在投資法明確規(guī)定了構(gòu)成征收的條件和征收的法律后果。征收需要服務(wù)于公共目的。環(huán)境保護(hù)措施無疑滿足了公共目的的本質(zhì)特征。習(xí)慣國(guó)際法中的征收往往是為了協(xié)調(diào)國(guó)家主權(quán)權(quán)力與投資者財(cái)產(chǎn)權(quán)利間沖突。在國(guó)際法領(lǐng)域，征收的合法性沒有爭(zhēng)議，但是必須滿足四要件才能符合合法征收。

第一，征收必須為了公共目的。聯(lián)合國(guó)大會(huì)將公共利益定義為為了公共事業(yè)、安全、國(guó)家利益，而不是為了國(guó)內(nèi)外的個(gè)人或私人的利益。投資者不能挑戰(zhàn)東道國(guó)的公共利益。就國(guó)家征收決定其本身而論，其可以認(rèn)為是國(guó)家主權(quán)決策的表現(xiàn)，投資者很難對(duì)抗東道國(guó)為了公共目的的決策。

第二，征收措施不得武斷和歧視。國(guó)際法庭在ELSI案中首先對(duì)武斷進(jìn)行了定義，其認(rèn)為仲裁者故意忽視法律的正當(dāng)程序，其行為動(dòng)搖了司法得體。國(guó)際法院的這一裁判中的定義在后來仲裁裁判中當(dāng)作最有說服力的先例。仲裁庭在Azuris訴阿根廷案中將武斷定義為為僅來源于主張，反復(fù)無常的、任性的，放縱的、不受約束的，專橫的，其定義包括了布萊克大辭典中的定義和國(guó)際法院在ELS案裁判中所做的定義。仲裁庭在Occideental訴厄瓜多爾案中，認(rèn)為征收是建立在偏見和偏好基礎(chǔ)上，而不是在事實(shí)原因的基礎(chǔ)上。

武斷的定義必須建立在該術(shù)語的一般含意的基礎(chǔ)上，也應(yīng)當(dāng)在國(guó)際投資法具體情境中考察。國(guó)際法一般要求東道國(guó)對(duì)外國(guó)人或外國(guó)投者進(jìn)行武斷的待遇行為進(jìn)行克制。國(guó)際習(xí)慣法并不要求東道國(guó)對(duì)所有的外國(guó)人公平對(duì)待，或者將外國(guó)人和本國(guó)國(guó)民同等對(duì)待，甚至無正當(dāng)理由不公正的待遇可能也是不可訴的。為了在特定領(lǐng)域保護(hù)外國(guó)投資，大多數(shù)的投資協(xié)定規(guī)定了國(guó)民待遇和最惠國(guó)待遇。仲裁實(shí)踐表明，相對(duì)于主觀意圖，仲裁庭更傾向于以措施的實(shí)際后果為武斷的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。在西門子訴阿根廷案中，主觀意圖對(duì)于認(rèn)定歧視待遇不是決定性因素。確定是否存在歧視的決定因素是相關(guān)措施對(duì)于投資的實(shí)際影響。

第三，征收程序必須符合正當(dāng)程序原則。對(duì)于這一要件至今存有爭(zhēng)議。正當(dāng)程序原則是國(guó)際習(xí)慣法給予外國(guó)人最低待遇標(biāo)準(zhǔn)的重要組成部分。也與公平公正待遇的內(nèi)容類似。另外，程序正當(dāng)原則往往明確規(guī)定在雙邊投資協(xié)定中。因此正當(dāng)程序原則是否構(gòu)成征收措施合法性要件也就產(chǎn)生了爭(zhēng)議。在國(guó)際最低待遇標(biāo)注和公平公正待遇原則下，再規(guī)定程序正當(dāng)顯然是重復(fù)的。有人認(rèn)為征收中的正當(dāng)程序不同于違反投資保護(hù)待遇中的正當(dāng)程序要求。但仲裁庭在與征收有關(guān)的爭(zhēng)議中并不考慮正當(dāng)程序。有關(guān)正當(dāng)程序的考量是在投資待遇中解決的。

第四，征收需要充分、及時(shí)、有效的賠償。學(xué)者對(duì)于該要件爭(zhēng)議也較大。及時(shí)、有效要求補(bǔ)償不能不合理的延遲，并且賠償?shù)闹Ц敦泿攀强梢宰杂蓛稉Q的貨幣。補(bǔ)償?shù)某浞中砸笠恢贝嬖跔?zhēng)議。當(dāng)今的標(biāo)準(zhǔn)要求補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)在征收發(fā)生之前或者征收決定為公眾所知悉時(shí)的公平市場(chǎng)價(jià)為準(zhǔn)。一般將公平市場(chǎng)價(jià)格作為實(shí)際的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

二、國(guó)際投資中的間接征收

間接征收的構(gòu)成要件很早就有人論述，也一直存在爭(zhēng)議。在經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織的多邊文件中，《保護(hù)外國(guó)財(cái)產(chǎn)公約草案》、1992年世界銀行關(guān)于《外國(guó)直接投資行為指引》、還有《北美自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定》（North American Free Trade Agreement，以下簡(jiǎn)稱NAFTA）等規(guī)定了間接投資或相當(dāng)與征收的措施。間接征收是國(guó)家采取的管制措施，無論是立法、還是行政管理上的措施都可能引起投資條件單方面的改變。

投資仲裁中有大量有關(guān)間接征收的案件。在Rewer Copper訴海外私人投資公司（OPIC）案件中，牙買加政府在合同中明確做出了不上漲稅收和專利稅的保證。仲裁庭指出，雖然Copper的當(dāng)?shù)胤种C(jī)構(gòu)仍然擁有條件變化之前的投資財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但是不能再對(duì)投資進(jìn)行有效控制。在CME 訴捷克共和國(guó)案中，仲裁庭發(fā)現(xiàn)捷克媒體委員會(huì)干預(yù)了CME的當(dāng)?shù)胤种ЫY(jié)構(gòu)CNTS的合同權(quán)利，并且指出“如上述的捷克媒體委員會(huì)的作為或不作為導(dǎo)致了CME當(dāng)?shù)胤种C(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)權(quán)受到了嚴(yán)重破壞，CNTS變成了一個(gè)有資產(chǎn)但是不能經(jīng)營(yíng)的公司?！北黄茐牡恼巧暾?qǐng)人的投資，這種破壞正是申請(qǐng)人的高壓政策造成的。在Sabta Elena訴哥斯達(dá)黎加案中，仲裁庭認(rèn)為，當(dāng)東道國(guó)采取的措施對(duì)投資者的所有權(quán)、占有、使用和收益產(chǎn)生影響時(shí)，東道國(guó)行為構(gòu)成了征收。在S.D.Meyers訴加拿大案中，仲裁庭明確指出，征收包括不僅包括公開的、故意的公認(rèn)的財(cái)產(chǎn)掠奪，而且還包括對(duì)投資者的全部或大部分的財(cái)產(chǎn)的使用造成損害的國(guó)家干預(yù)。Technicas Medioambientales Tecmed S.A.訴墨西哥案中，仲裁庭認(rèn)為，為了區(qū)分國(guó)家的管理行為和征收行為，國(guó)家必須核實(shí)投資者的財(cái)產(chǎn)因?yàn)闁|道國(guó)的行為已經(jīng)失去了經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

三、環(huán)境保護(hù)與征收

在投資中引入環(huán)境保護(hù)要晚于在貿(mào)易領(lǐng)域。貿(mào)易領(lǐng)域的環(huán)境保護(hù)可以追溯到《關(guān)稅和貿(mào)易總協(xié)定》（General Agreement on Tarifs and Trade，以下簡(jiǎn)稱GATT）第20條（b）、（g）項(xiàng)；1991年《能源憲章》在第18條有關(guān)自然資源的規(guī)定、第24條有關(guān)保護(hù)人類、動(dòng)植物的生命和健康；第19條允許成員國(guó)采取謹(jǐn)慎措施保護(hù)環(huán)境等條款；《北美自由貿(mào)易協(xié)定》第1114條規(guī)定了環(huán)境措施。

晚近的雙投資協(xié)定完善了相關(guān)規(guī)定。例如美國(guó)2012年雙邊投資條約范本第12條規(guī)定了投資和環(huán)境保護(hù)，本條第5款規(guī)定“本條的任何一款不得解釋為阻止一方采取、維持或?qū)嵤┡c條約一致的、易于保證境內(nèi)投資活動(dòng)的、意識(shí)到保護(hù)環(huán)境重要性的措施”。在第8條第3款（c）項(xiàng)允許成員方采取或維持包括環(huán)境在內(nèi)的措施，“為保護(hù)人類、動(dòng)植物生命和健康所必需的”、“與保護(hù)生物或非生物可耗竭自然資源有關(guān)”。

有關(guān)環(huán)境保護(hù)的征收案件構(gòu)成仲裁案件的重要組成部分。即使當(dāng)國(guó)家所采取的措施的真實(shí)目的是為了保護(hù)環(huán)境，也不意味著賠償不正當(dāng)。Tecmed訴墨西哥案中，仲裁庭認(rèn)為，依據(jù)投資條約環(huán)境措施構(gòu)成間接征收。盡管投資對(duì)居民的健康和環(huán)境產(chǎn)生影響，但是在庭審中仲裁庭發(fā)現(xiàn)這些環(huán)境影響并不足以引起終止許可的后果，事實(shí)上這種終止許可起因于社會(huì)動(dòng)蕩。仲裁庭也明確指出，相關(guān)措施是否構(gòu)成可補(bǔ)償性的征收需要考慮環(huán)境保護(hù)的社會(huì)背景。更特殊的是，仲裁庭指出一般管制性征收并不阻礙本案措施的征收法律效果，仲裁庭認(rèn)為環(huán)境措施是否是征收取決于環(huán)境措施的特性，即環(huán)境措施的客觀效果。在本案中仲裁庭開始采納效果和目的因素來認(rèn)定環(huán)境措施是否構(gòu)成間接征收。

在Compania del Desarrollo de Santa Elena， S.A. 訴哥斯達(dá)黎加政府案中，仲裁庭在裁決中指出，環(huán)境征收措施無論多么值得贊賞、也無論對(duì)社會(huì)有多大好處，與國(guó)際采取的其他政策措施相似，即使是為了環(huán)境保護(hù)的目的，無論是對(duì)國(guó)內(nèi)的還是對(duì)外國(guó)人的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收，國(guó)家的補(bǔ)償義務(wù)仍然要承擔(dān)。

有學(xué)者指出仲裁庭考量有關(guān)環(huán)境問題的征收時(shí)應(yīng)當(dāng)限于調(diào)查決定征收的最低科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，作出征收決定的措施是否以合法和科學(xué)的手段和程序，并且調(diào)查是否能夠提供證據(jù)證明存在潛在的損害。如果仲裁庭確信證據(jù)具有科學(xué)性和說服力，那么，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定征收是為了環(huán)境保護(hù)目的。

這一分析重點(diǎn)在征收目的的合法性上。其要求仲裁庭在做出裁定時(shí)依據(jù)做出征收行為背后環(huán)境保護(hù)的原因。征收必須基于公共利益，環(huán)境保護(hù)無疑屬于公共利益的范圍。仲裁庭需要確認(rèn)被征收的投資是否會(huì)造成環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。但也要考慮其他征收要件，將其他征收要件作為實(shí)施征收措施的前提。仲裁庭主要的考量應(yīng)該是東道國(guó)采取的征收措施是否是為了環(huán)境保護(hù)目的。首先滿足了東道國(guó)所采取的措施是為了環(huán)境保護(hù)目的后，還要滿足于非武斷、非歧視性。若東道國(guó)給予外國(guó)投資者補(bǔ)償，國(guó)家的措施就不會(huì)認(rèn)定為武斷和歧視，東道國(guó)政府的行為應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為合法。

2012年美國(guó)新定的雙邊投資條約范本將投資爭(zhēng)端中的環(huán)境措施排除在征收之外。2012年美國(guó)雙邊投資條約范本附件B第6條規(guī)定除了在極少情況下，締約一方旨在保護(hù)合法的公共福利目標(biāo)如公共健康、安全和環(huán)境等的非歧視性管理行為，不構(gòu)成間接征收。這一規(guī)定與國(guó)際習(xí)慣法關(guān)于征收的規(guī)定略有不同。

四、新一代投資條約中的環(huán)境保護(hù)及其發(fā)展趨勢(shì)

國(guó)際法中關(guān)于征收的有關(guān)規(guī)定是為了解決保護(hù)投資者的所有權(quán)和東道國(guó)管理本國(guó)公共事務(wù)間的沖突。合理的環(huán)境保護(hù)不僅要符合國(guó)家的公共管理權(quán)和立法權(quán)，而且要符合合法的公共目的。東道國(guó)環(huán)境保護(hù)規(guī)則影響投資者投的資決策。東道國(guó)環(huán)境立法具有不確定性，新環(huán)境規(guī)則可能改變投資者初始所賴以投資的財(cái)政和管理體制，很可能會(huì)影響投資者繼續(xù)經(jīng)營(yíng)。

東道國(guó)所采取的環(huán)境措施很容易構(gòu)成征收，其中包括以環(huán)境保護(hù)為目的的征收。國(guó)際習(xí)慣法不排除東道國(guó)對(duì)征收對(duì)象的補(bǔ)償義務(wù)，即使出于公共目的、非歧視并且符合正當(dāng)程序。2012年美國(guó)雙邊投資條約范本附件B所規(guī)定環(huán)境保護(hù)構(gòu)成征收的例外。那么投資者的財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到此類措施影響時(shí)，東道國(guó)將免除補(bǔ)償責(zé)任。

美國(guó)2012年投資條約范本附件B的關(guān)鍵之處就在于縮小了征收條款的適用范圍。不僅附件B4（b）第四項(xiàng)將國(guó)家因環(huán)境保護(hù)目的而采取的非歧視的措施排除在間接征收之外，而且附件B4（a）也為仲裁庭提供了認(rèn)定間接征收的標(biāo)準(zhǔn)。這一規(guī)定將對(duì)有關(guān)環(huán)境措施是否屬于征收的仲裁實(shí)踐產(chǎn)生重要影響。

在具體的案件中，一般情況下環(huán)境措施符合2012年投資條約范本附件B的規(guī)定，除非投資者有證據(jù)證明受到了歧視待遇。因此，如果雙邊投資協(xié)定采取美國(guó)2012年雙邊投資條約范本的模式立法，環(huán)境措施將被排除在間接征收之外，那么投資者將會(huì)為東道國(guó)的環(huán)境保護(hù)負(fù)責(zé)。美國(guó)依據(jù)2012年美國(guó)雙邊投資條約范本簽訂了一些雙邊或區(qū)域性的投資條約，

五、結(jié)語

無疑環(huán)境保護(hù)問題應(yīng)當(dāng)受到各國(guó)的關(guān)注，它也是促進(jìn)國(guó)際投資法體系中的各個(gè)主體去努力尋找平衡東道國(guó)環(huán)境保護(hù)利益和投資者海外投資利益保護(hù)的法律規(guī)則。將環(huán)境問題排除在間接征收之外并不符合投資法律體系的原始目的，也對(duì)投資者的商業(yè)期待不公平。仲裁庭將會(huì)明確什么條件下一項(xiàng)措施可認(rèn)定為環(huán)境保護(hù)措施。在不久的將來，有關(guān)環(huán)境征收的案件仲裁庭可能狹義解釋有關(guān)環(huán)境措施的規(guī)則，使得間接征收不賠償?shù)姆秶钚』?/p>

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