我國(guó)農(nóng)村扶貧立法制度的職能分析

摘 要 扶貧是一項(xiàng)非常艱難漫長(zhǎng)的解決過(guò)程，是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，本文從農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)狀出發(fā)，經(jīng)過(guò)對(duì)農(nóng)村扶貧立法的調(diào)查研究，明確了農(nóng)村扶貧立法的必要性和重要性，進(jìn)而提出了在具體實(shí)施過(guò)程中，各個(gè)職能部門應(yīng)如何完善自身的職能，如何進(jìn)行職能劃分，進(jìn)而更好的更行之有效的解決農(nóng)村扶貧立法的實(shí)施過(guò)程。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村 扶貧立法 意義 職能

作者簡(jiǎn)介：張賢菊，貴州省六盤水市水城縣委黨校，講師。

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）02-050-02

概述：扶貧立法在西方已經(jīng)較為普及，在中國(guó)，自改革開(kāi)放以來(lái)，在國(guó)家各部委的努力下，包括河北、貴州、四川、黑龍江等大概有11余省建立了扶貧方面的地方性法規(guī)，2012年成立了由全國(guó)人大農(nóng)委、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)務(wù)院扶貧辦等單位組成的扶貧立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組，開(kāi)始針對(duì)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)問(wèn)題征求各界意見(jiàn)稿。但是國(guó)家性的扶貧法律尚未健全。目前扶貧開(kāi)發(fā)方面也是存在一些問(wèn)題的，整個(gè)過(guò)程暴露出一些不科學(xué)、不穩(wěn)定等不良現(xiàn)象，可見(jiàn)農(nóng)村扶貧法律的及早建立能夠彌補(bǔ)我國(guó)扶貧問(wèn)題在法律上的空白，也更能夠規(guī)范今后在農(nóng)村扶貧問(wèn)題上的工作的開(kāi)展和各項(xiàng)舉措的實(shí)施，扶貧法律的實(shí)施是迫在眉睫的。就它現(xiàn)實(shí)的可能性來(lái)說(shuō)，郭海亮代表說(shuō)，針對(duì)現(xiàn)在的扶貧方面的法規(guī)和目前的扶貧形勢(shì)來(lái)說(shuō)，在這個(gè)基礎(chǔ)上中央層面進(jìn)行扶貧立法是必然的。

一、 建立農(nóng)村扶貧立法制度的必要性

我國(guó)國(guó)土面積遼闊，自古以來(lái)因?yàn)橥恋刭Y源上的分布不均衡導(dǎo)致的生產(chǎn)水平的差異從古至今依舊存在，這也就直接導(dǎo)致了農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的滯后性，有些農(nóng)村依舊過(guò)著非常貧困的生活，加之在國(guó)家分配制度和國(guó)家發(fā)展政策上對(duì)城市的傾斜，使農(nóng)村生產(chǎn)力較為落后的現(xiàn)在沒(méi)能得到很大程度上的緩解，而這種現(xiàn)象不是通過(guò)時(shí)間能夠有效解決的，而是要通過(guò)政策通過(guò)法律去規(guī)范農(nóng)村發(fā)展的模式，通過(guò)立法使農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來(lái)，農(nóng)民的思維活躍起來(lái)，農(nóng)村的面貌得以換新?？梢?jiàn)農(nóng)村目前是急需扶貧立法去推進(jìn)自身發(fā)展的。扶貧的難度大需要立法的推進(jìn)。在近幾年來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，貧困人口已經(jīng)大范圍的縮減，但是農(nóng)村扶貧的任務(wù)還是非常艱巨。

（一）在國(guó)土資源上的分布不平等，我國(guó)的國(guó)家性質(zhì)決定，國(guó)土資源是歸國(guó)家和集體所有，對(duì)國(guó)土資源的開(kāi)發(fā)和分配使得農(nóng)村農(nóng)民處于劣勢(shì)地位

從《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源》等文件中可以清晰的看到，這些國(guó)有資源一般都是掌握在國(guó)有企業(yè)當(dāng)中，他們有開(kāi)采的權(quán)利，也有獲得部分收益的權(quán)利，而農(nóng)民所能掌握的比如像森林資源、礦產(chǎn)資源等都是被限制的，農(nóng)民只能依靠有限的土地謀求生存和發(fā)展，有的甚至?xí)b而走險(xiǎn)，違規(guī)去開(kāi)采資源，這種實(shí)際上資源分配上的不公平造成農(nóng)民“過(guò)度”的需求，這種過(guò)度的需求是非這種在現(xiàn)實(shí)中存在的不公平的抗?fàn)帲@也恰恰需要法律去規(guī)范。

（二） 在國(guó)民收入的再分配又加重了城鄉(xiāng)之間的不平衡

國(guó)民收入在經(jīng)過(guò)初次分配之后，又會(huì)在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行再次分配，以完善基礎(chǔ)設(shè)施，保證公共事業(yè)比如學(xué)校、醫(yī)院等的建設(shè)，在我國(guó)的分配體系中，近三十年，國(guó)民收入的再分配一直是向著城市和向著工業(yè)傾斜的，農(nóng)業(yè)為國(guó)民生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)率要大于農(nóng)業(yè)在國(guó)民收入在分配中的比例，這與農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的核心地位是相背離的?？v觀農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在近幾年醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等事業(yè)取得了發(fā)展，但還是與城鎮(zhèn)有相當(dāng)大的差距，導(dǎo)致城市的孩子不愿意進(jìn)入農(nóng)村的教育環(huán)境。還有就目前的社會(huì)保障體系看，城市中的養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、醫(yī)療保險(xiǎn)以及住房公積金、企業(yè)年金等社會(huì)保障內(nèi)容遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于農(nóng)村，農(nóng)村目前建立的農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)醫(yī)保等相比城市還是相差非常懸殊，農(nóng)村為國(guó)民生產(chǎn)總值貢獻(xiàn)著力量，但是在享受的資源上卻不是非常完善，這使農(nóng)村處于一種孤立無(wú)援的境地，顯得有些無(wú)助，這樣的分配制度使農(nóng)民喪失了防止最基本的貧困問(wèn)題產(chǎn)生的最后一道法律保障，這就更加迫切的呼喚扶貧法的建立。

（三） 我國(guó)在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)推行的不均衡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先，由點(diǎn)帶面，由東向西，由少數(shù)富裕人口帶動(dòng)大多數(shù)貧困人口

法律是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)應(yīng)的，呈現(xiàn)出正相關(guān)，如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，人們對(duì)法律的認(rèn)可和運(yùn)用的程度也高，相反，如果農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，那么他對(duì)法律的認(rèn)可程度也會(huì)較低，正因?yàn)閲?guó)家在兩個(gè)方面的不同側(cè)重，在經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展水平與法律的完善水平呈現(xiàn)正相關(guān)的背景下，城市和農(nóng)村的區(qū)域發(fā)展不均衡使得農(nóng)村人口迫切需要爭(zhēng)取相同的法律權(quán)益。

二、 建立農(nóng)村扶貧立法制度的意義

我國(guó)推進(jìn)農(nóng)村扶貧立法是看到了農(nóng)村在脫貧進(jìn)程中的一些刻不容緩的問(wèn)題，同時(shí)也要看到加快扶貧立法的意義。國(guó)外的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)像美國(guó)在50年代就已經(jīng)頒布了《沙漠土地法》、《 地區(qū)再開(kāi)發(fā)法》等事關(guān)可持續(xù)發(fā)展方面的法律，英國(guó)也在50年代開(kāi)始著手用法律手段去調(diào)節(jié)失業(yè)率的問(wèn)題，這些發(fā)達(dá)國(guó)家的事例擺在了我們面前，告訴我們要想縮小貧富差距應(yīng)該先立法，雖說(shuō)西方國(guó)家的事例與我國(guó)的國(guó)情不是完全相符的，但是用立法的手段去實(shí)現(xiàn)脫貧仍有現(xiàn)實(shí)的可行性，有不可否認(rèn)的意義。正如人大代表冷新生說(shuō)的那樣，“國(guó)家應(yīng)加快扶貧立法的進(jìn)程，確保貧困地區(qū)、貧困人口在法律法規(guī)的框架內(nèi)得到有效扶持，促進(jìn)財(cái)政公共資源、社會(huì)資源等向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜。如應(yīng)重點(diǎn)在農(nóng)村危舊土坯房改造、農(nóng)村道路升級(jí)、農(nóng)村校舍危房改造等方面加大支持力度”等，為扶貧立法獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策的有很多人，無(wú)疑是看中了扶貧立法對(duì)農(nóng)村發(fā)展的指導(dǎo)意義。具體來(lái)說(shuō)包括以下幾個(gè)方面：

（一）扶貧立法能夠保持扶貧工作的長(zhǎng)期性

我國(guó)有13億的人口，分布在960萬(wàn)平方公里的土地上，二十三個(gè)省，五個(gè)自治區(qū)，四個(gè)直轄市，要實(shí)現(xiàn)扶貧不是一朝一夕的事情，更不可能是一蹴而就的。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展史也從一個(gè)側(cè)面告訴我們，解決貧困問(wèn)題與人類的發(fā)展史是相伴而生的，做好長(zhǎng)期斗爭(zhēng)的打算必須要有一個(gè)行之有效的并且是非常穩(wěn)定的法律的支撐，這是由法律本身的性質(zhì)決定的，它代表了大多數(shù)人的意志，正如一句話所說(shuō)的那樣“法律對(duì)于權(quán)利來(lái)講是一種穩(wěn)定器，而對(duì)于失控的權(quán)力來(lái)講則是一種抑制器。只有以法律為行動(dòng)的準(zhǔn)繩，才能夠保證農(nóng)村扶貧工作的長(zhǎng)期性和有效性，而不是中斷或者是改變，這樣往往會(huì)斷送之前的勞動(dòng)成果。

（二）扶貧立法能夠維護(hù)大多數(shù)人的權(quán)利

在法律面前人人都是平等的，其追求幸福的權(quán)利，享有社會(huì)資源的權(quán)利以及接受教育、接受救濟(jì)的權(quán)利都是平等的，不會(huì)因?yàn)槭欠褙毨Ф艿较魅酰@種與生俱來(lái)的權(quán)利就需要法律去進(jìn)行維護(hù)。對(duì)于農(nóng)村的發(fā)展來(lái)說(shuō)，扶貧立法無(wú)疑是對(duì)人權(quán)的最高的肯定，把發(fā)貧困作為政府工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，作為一項(xiàng)長(zhǎng)期的規(guī)劃納入法制的軌道，作為一個(gè)政府所必須要承擔(dān)的使命和責(zé)任，正如一句話說(shuō)的，“一個(gè)社會(huì)如果不能充分關(guān)注保障問(wèn)題、特別是社會(huì)脆弱成員的保障問(wèn)題，很可能要忍受破壞性不利后果的折磨?！币虼朔鲐毩⒎軌蚓S護(hù)農(nóng)村人口的切身利益，保障人權(quán)。

（三）扶貧立法能夠監(jiān)督扶貧資金用到刀刃上的

首先，扶貧資金的缺口較大，每年國(guó)家投入的扶貧資金不足以對(duì)所有貧困地區(qū)進(jìn)行扶持，依靠單純的資金投入進(jìn)行扶持收到的效果也是杯水車薪，資金的缺口依舊很大，扶貧資金的來(lái)源和配套也不穩(wěn)定；其次，國(guó)家對(duì)于扶貧的資金投入不少，但是能夠把每一分錢用到刀刃上卻不是某個(gè)團(tuán)體或者是某些個(gè)人能夠保證的，一方面是因?yàn)榉鲐氻?xiàng)目因管理不善造成了無(wú)法回款，投入的部分資金都打了水漂，二是因?yàn)槿狈τ行У谋O(jiān)督和管理導(dǎo)致部分資金在中間環(huán)節(jié)出現(xiàn)了流失。因此說(shuō)扶貧立法能夠?qū)Y金的使用情況進(jìn)行有效的監(jiān)管，確保每一分扶貧的資金用到位少出錯(cuò)。

三、 農(nóng)村扶貧立法制度的職能分析

（一） 農(nóng)村貧困地區(qū)的群眾挑起大梁，依靠全體社會(huì)成員形成合力

群眾是地區(qū)發(fā)展的主力軍，在面對(duì)扶貧立法的問(wèn)題上，應(yīng)首先加強(qiáng)自身對(duì)法律的理解，通過(guò)對(duì)教育的重視，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的學(xué)習(xí)，提高生產(chǎn)力水平，還有加強(qiáng)對(duì)法律的學(xué)習(xí)，能夠理解扶貧法中對(duì)農(nóng)村貧困地區(qū)的政策知識(shí)，通過(guò)對(duì)法律知識(shí)的解讀，把握自身的優(yōu)勢(shì)以謀求發(fā)展，還有就是加強(qiáng)對(duì)信息化的接觸，以增強(qiáng)對(duì)地區(qū)發(fā)展的判斷的能力和執(zhí)行的能力，能夠利用國(guó)家給的扶貧資金和有利的政策，進(jìn)行科學(xué)化的生產(chǎn)。除此之外，扶貧立法也是全社會(huì)的共同責(zé)任，通過(guò)免稅、免租等的方式鼓勵(lì)發(fā)達(dá)地區(qū)近日農(nóng)村貧困地區(qū)投資修路建廠，立法能夠鼓勵(lì)多方人士加入到扶貧的隊(duì)伍中來(lái)，既能夠保證自身的權(quán)益，同時(shí)又會(huì)享受到國(guó)家的政策，扶貧立法無(wú)疑是給了投資者一顆定心丸。

（二）各級(jí)政府正確行使權(quán)利并履行義務(wù)

扶貧法除了要規(guī)定農(nóng)村貧困者應(yīng)該要履行的義務(wù)和享有的權(quán)利之外，還有明確作為扶貧主題的政府應(yīng)該承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)“政府主導(dǎo)”的工作模式，政府要承擔(dān)像社會(huì)募集資金，向農(nóng)村貧困地區(qū)提供基礎(chǔ)設(shè)施和公眾服務(wù)的職責(zé)，形成以政府為主導(dǎo)的專門管理機(jī)構(gòu)，不再停留在簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單的像貧困人群發(fā)放補(bǔ)助方面，而且要進(jìn)行全方位的統(tǒng)籌規(guī)劃，整合社會(huì)資源，利用扶貧資金發(fā)展產(chǎn)業(yè)，理順農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的體系，實(shí)現(xiàn)由這一個(gè)專門機(jī)構(gòu)集中管理的格局，通過(guò)明確主體的方式明確責(zé)任，簡(jiǎn)化流程，增強(qiáng)效率。只有依法規(guī)范農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的各項(xiàng)管理制度和監(jiān)督制度，把扶貧開(kāi)發(fā)真正納入法治軌道，才能進(jìn)一步提高扶貧開(kāi)發(fā)工作的總體水平和標(biāo)準(zhǔn)。

（二） 要求各級(jí)財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門承擔(dān)起監(jiān)督管理的職能

目前在扶貧資金的使用過(guò)程中是存在一些不容小覷的問(wèn)題的，比如扶貧辦對(duì)扶貧資金只有執(zhí)行落實(shí)的義務(wù)，沒(méi)有監(jiān)督的義務(wù)，其他部門負(fù)責(zé)調(diào)撥也不負(fù)責(zé)對(duì)資金使用情況的監(jiān)管，這樣就務(wù)必會(huì)導(dǎo)致部分人員對(duì)這部分扶貧資金進(jìn)行挪用等問(wèn)題，會(huì)滋生貪污腐敗等問(wèn)題，因此由多個(gè)部門形成合力對(duì)這部分資金進(jìn)行監(jiān)管是非常必要的。所以我認(rèn)為必須通過(guò)扶貧立法的方式，設(shè)置專門的資金管理機(jī)構(gòu)，由財(cái)政、紀(jì)檢等部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，并對(duì)之后扶貧資金的使用情況進(jìn)行定期或者不定期的檢查審核，實(shí)現(xiàn)最嚴(yán)控的把關(guān)和追責(zé)制度，這樣才能夠最大程度的實(shí)現(xiàn)專款專用，不僅實(shí)現(xiàn)了法律層面上的公平公正，而且在實(shí)際操作中也能夠最大限度的顧及到農(nóng)村貧困人群的切身利益。

四、 結(jié)語(yǔ)

《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020）》中已經(jīng)明確表示，農(nóng)村的扶貧立法的制定已經(jīng)刻不容緩，已經(jīng)提上了議事日程，這是黨執(zhí)政為民的體現(xiàn)，也表明了政府實(shí)現(xiàn)共同富裕的決心和意志，也反應(yīng)了廣大貧困地區(qū)群眾擺脫貧困的愿望，把扶貧開(kāi)發(fā)的工作從單純的依靠行政手段，變?yōu)榉墒侄魏托姓侄蔚慕Y(jié)合，更能夠加快農(nóng)村地區(qū)的脫貧的步伐，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕，共同享有每個(gè)公平都享有的各種權(quán)益，改變落后面貌。

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