論我國審判委員會制度的問題及完善

靳揚(yáng)　楊明慧　方文坤

摘 要 審判委員會（以下簡稱審委會）作為我國法院內(nèi)部的最高審判組織，在司法審判工作中發(fā)揮著重要作用。審委會的存廢之爭在我國已經(jīng)持續(xù)了近30年。我國現(xiàn)行的審委會的成員構(gòu)成非專業(yè)化，所受理的案件泛化，討論案件的程序簡單化，做出決議所遵循的原則行政化，因而影響了審委會的社會形象。我們應(yīng)當(dāng)推動實(shí)現(xiàn)審委會委員的專業(yè)化，受理案件的特殊化，討論程序的法律化，組織原則的民主化，不斷完善審委會的工作機(jī)制，提升審委會的社會地位。

關(guān)鍵詞 審委會 問題 審判

作者簡介：靳揚(yáng)、楊明慧、方文坤，北京交通大學(xué)法學(xué)院，本科。

中圖分類號：D926.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-032-06

2015年，圍繞法官責(zé)任制推行的多項司法改革措施，確實(shí)在一定程度上解決了司法審判工作中的問題。9月21日頒布的《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》（以下簡稱2015年《意見》）中提到的有關(guān)審委會的規(guī)定，也是學(xué)界多年來熱議的話題。加之審委會的保留與廢除、改革的方向與方案歷來是討論的熱點(diǎn)。在我國積極推進(jìn)司法改革的大背景下，重新討論審委會的種種，既切合法院實(shí)際審判情況，亦符合司法改革之追求。

一、審委會制度之概要

（一）審委會之產(chǎn)生及演變

審委會制度發(fā)端于新民主主義革命時期，各省、縣、區(qū)設(shè)立裁判委員會。抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭時期，裁判委員會逐步演變?yōu)槿嗣穹ㄔ夯蛉嗣穹ㄍサ膶徫瘯?，這是我國法院審委會制度的雛形。二十世紀(jì)四十年代，各革命根據(jù)地學(xué)習(xí)前蘇聯(lián)司法制度，強(qiáng)調(diào)黨對審判工作的具體領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步加速了審委會制度的形成。

1948年1月1日頒布的《東北解放區(qū)人民法庭條例》首次正式在立法上使用了“審委會”這一名詞。

1954年第一屆全國人民代表大會制定的《中華人民共和國人民法院組織法》（以下簡稱《法院組織法》）第一次以法律形式對審委會制度作出了規(guī)定，為我國審委會制度的正式確立奠定了法律基礎(chǔ)。

1955年3月，最高人民法院審委會第一次會議在北京召開，宣布最高人民法院審委會成立，并制定了一些工作制度。隨后，全國各級法院相繼組建了審委會，至此審委會作為一種法定制度正式確立并運(yùn)行。

此后，審委會制度在實(shí)踐中逐步細(xì)化與改革，通過一系列文件漸次落實(shí)，諸如1993年《最高人民法院審委會工作規(guī)則》、2010年《最高人民法院關(guān)于改革和完善人民法院審委會制度的實(shí)施意見》（以下簡稱2010年《意見》）、2015年《意見》。

（二）審委會之工作程序

1.審委會之構(gòu)成：根據(jù)《法院組織法》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院、人民檢察院工作的決定》等文件的規(guī)定，審委會由法院院長、檢察院檢察長、各業(yè)務(wù)庭庭長、辦公室主任、資深法官等人員構(gòu)成。

《法院組織法》第10條規(guī)定，地方各級人民法院審委會委員，由院長提請本級人民代表大會常務(wù)委員會任免。根據(jù)中共中央發(fā)布的相關(guān)規(guī)定，人民法院審委會可以設(shè)置專職委員兩名左右，從具備良好政治業(yè)務(wù)素質(zhì)、符合任職條件的法官中產(chǎn)生。

此外，2010年《意見》規(guī)定，各級人民法院審委會應(yīng)當(dāng)配備若干名不擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，政治素質(zhì)好、審判經(jīng)驗豐富、法學(xué)理論水平較高、具有法律專業(yè)高等學(xué)歷的資深法官委員。

2.審委會之職能：《法院組織法》規(guī)定，審委會的任務(wù)是總結(jié)審判經(jīng)驗，討論重大的或者疑難的案件和其他有關(guān)審判工作的問題。2015年《意見》在這一基礎(chǔ)上又指出審委會還具有明確本院裁判標(biāo)準(zhǔn)的職責(zé)，并強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化其總結(jié)審判經(jīng)驗、討論決定審判工作重大事項的宏觀指導(dǎo)職能。

而就當(dāng)前情況而言，上述職能中最重要的即為討論重大疑難案件，此處的“討論”是指討論并作出或維持或改變的決定。

3.審委會受理案件之類別：《法院組織法》第10條和2010年《意見》對各級人民法院審委會審理案件的標(biāo)準(zhǔn)做出了明確的規(guī)定。大致可概括為以下兩類：（一）疑難案件，包括法律適用問題疑難，案件審判疑難需要再審等案件。（二）重大案件，包括宣告無罪，免于刑罰或刑罰低于法定刑，以及認(rèn)為應(yīng)當(dāng)判處無期徒刑、死刑等案件。

2015年《意見》規(guī)定，審委會只討論涉及國家外交、安全和社會穩(wěn)定的重大復(fù)雜案件，以及重大、疑難、復(fù)雜案件的法律適用問題。

4.審委會會議之流程：一是準(zhǔn)備階段：審委會委員事先審閱合議庭提請討論的材料，了解合議庭對法律適用問題的不同意見和理由，根據(jù)需要調(diào)閱庭審音頻視頻或者查閱案卷；二是確定列席人員階段：審委會討論案件時，合議庭全體成員及審判業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)列席會議。對本院審結(jié)的已發(fā)生法律效力的案件提起再審的，原審合議庭成員及審判業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人也應(yīng)當(dāng)列席會議；三是討論案件階段：會議應(yīng)當(dāng)由院長主持，討論案件按照聽取匯報、詢問、發(fā)表意見、表決的順序進(jìn)行。

5.審委會之最終決議：審委會的組織原則為民主集中制，委員發(fā)表意見不受追究，并應(yīng)當(dāng)記錄在卷。按多數(shù)意見擬出決議，付諸表決。審委會的決議以全體委員二分之一以上多數(shù)意見作出。審委會評議實(shí)行全程留痕，錄音、錄像，作出會議記錄。所有參加討論和表決的委員應(yīng)當(dāng)在審委會會議記錄上簽名。

二、審委會現(xiàn)存問題

（一）委員構(gòu)成存缺陷，集體智慧難發(fā)揮

一方面，我國現(xiàn)有法官隊伍的人員構(gòu)成較為復(fù)雜，法官個人的專業(yè)化程度參差不齊，法官無法跨越所謂“專業(yè)分工”的限制。另一方面，我國現(xiàn)有法律沒有詳細(xì)規(guī)定審委會委員的入選標(biāo)準(zhǔn)，審委會委員的入選并非法定，而是“人定”。該兩方面缺陷使得審委會難以發(fā)揮其“集體智慧”。

1.審委會委員專業(yè)方向不同，在不屬于自己日常業(yè)務(wù)范圍的案件中難以充分表達(dá)意見，使“集體智慧”大打折扣。且部分審委會委員因缺乏專業(yè)性，不能表達(dá)有指導(dǎo)性和參考作用的意見。設(shè)立審委會所想要達(dá)到的“利用集體智慧，實(shí)行民主集中制”的目的就變成了一紙空談。

2.審委會委員行政化過強(qiáng)，出于服從領(lǐng)導(dǎo)的心理，難于充分表達(dá)意見。審委會的委員構(gòu)成存在明顯的行政化色彩，這也是多年來，許多學(xué)者對審委會制度進(jìn)行批判的原因之一。

3.審委會委員流動性較差，固化的群體，固化的思維模式，容易使“集體智慧”變成“集體思維”。挑選審委會委員的限定之一是“資深法官”，法院內(nèi)部對于“資深”的定義大多以職位高低判斷，而且重視資歷工齡。且審委會委員過于固定，將會在同一專業(yè)領(lǐng)域的問題上形成固定化的理解，造成審委會只是做集體決策的工作。

（二）組織原則行政化，委員之間級別化

審委會職能的組織原則為民主集中制，然而民主集中制能否真正作為審委會職能的支撐是有待考究的。所謂民主集中制是指，民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主，亦即為極少數(shù)個體對大多數(shù)的絕對服從。同時民主與集中相輔相成，既避免個人獨(dú)斷專行，又防止極端民主化和無政府狀態(tài)。 民主集中制中的服從是指“黨員個人服從黨的組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級組織服從上級組織，全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會”。

在人民法院中，審委會擁有對案件“討論”并進(jìn)而做出“決定”的權(quán)利，因此盡管其并不直接主持或參與法庭審判，卻實(shí)際承擔(dān)著審判職能，成為一級審判組織。 與同為審判組織的合議庭相較，兩者并非上下級，亦不存在上述其他“服從”關(guān)系。因此，對審委會職能而言，民主集中制這一組織原則并不恰當(dāng)。這樣的行政化又間接導(dǎo)致了委員內(nèi)部的級別化，更加印證了“民主集中制”的有名無實(shí)。

（三）重審判輕總結(jié)，職能重心偏廢

按照前蘇聯(lián)的理論，職能是指主體活動的直接目的、任務(wù)和對象的客觀標(biāo)志，決定主體的法律地位、作用和在訴訟中的地位。按照這一邏輯，作為人民法院的最高審判組織，審委會的職能在整個訴訟中必然十分重要。

根據(jù)我國《法院組織法》、2015年《意見》等相關(guān)規(guī)定，“總結(jié)審判經(jīng)驗”應(yīng)當(dāng)為當(dāng)前審委會的三大職能之首，然而，在當(dāng)今司法實(shí)踐中，該職能并未得到很好的落實(shí)。一方面，大量的個案討論占用了審委會例行會議的大部分時間，案件討論成為審委會最主要、甚至唯一職能。而總結(jié)審判經(jīng)驗及其他審判工作的指導(dǎo)、監(jiān)督等職能被擱置。 另一方面，相關(guān)法律和各級法院對于個案的議事規(guī)則流程有著較為明確的規(guī)定，對于總結(jié)審判經(jīng)驗等宏觀指導(dǎo)性的職能卻缺乏相應(yīng)的程序限定。

（四）案件標(biāo)準(zhǔn)存模糊，實(shí)際適用難把握

司法實(shí)踐中，各級人民法院合議庭對于以下案件，可提請院長決定提交審委會討論決定：（一）擬判處死刑的；（二）合議庭成員意見有重大分歧的；（三）人民檢察院抗訴的；（四）在社會上有重大影響的；（五）其他需要由審委會討論決定的。根據(jù)一些法官的介紹，由于行政訴訟案件直接涉及法院與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，各級法院在對行政訴訟案件進(jìn)行裁決甚至受理時，就經(jīng)常要將案件提交審委會討論。

2015年《意見》將審委會的案件標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了嚴(yán)格限制，但“國家外交、安全和社會穩(wěn)定”案件是要討論案件事實(shí)和法律適用問題的。事實(shí)上，仍然難以具體細(xì)化案件標(biāo)準(zhǔn)?！皣彝饨?、安全”類案件一旦發(fā)生便引發(fā)極嚴(yán)重的后果，交給審委會討論確有必要。但“社會穩(wěn)定”卻是一個非常模糊的標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)《中華人民共和國刑法》和《中華人民共和國民事訴訟法》規(guī)定，刑事訴訟案件和民事訴訟案件都涉及到社會穩(wěn)定。因此，在此規(guī)定之下，相當(dāng)數(shù)量的刑事、民事訴訟案件又可以全部交由審委會討論。

如此看來，現(xiàn)行審委會的案件標(biāo)準(zhǔn)，解決了“重大、疑難、復(fù)雜”，但依舊模糊不清。

（五）違背回避原則，公正審理無保障

所謂回避原則是指，法律所規(guī)定的、與案件當(dāng)事人有某種利害關(guān)系的審判人員、檢察人員、偵查人員，以及其他相關(guān)人員，不得參加該案件訴訟活動。回避原則有助于防止利用職權(quán)徇私舞弊、影響案件公正審理；有助于消除當(dāng)事人思想疑慮，提高司法公信力。審委會現(xiàn)行會議流程與回避原則相違背，主要體現(xiàn)在：

2000年《最高人民法院關(guān)于審判人員嚴(yán)格執(zhí)行回避制度的若干規(guī)定》第9條將審委會委員納入了回避范圍。近年來，一些地方法院的審委會工作規(guī)則中就審委會委員的回避問題也作出了專門規(guī)定。然而法律中不論是直接還是間接，均沒有對審委會回避問題予以規(guī)定，導(dǎo)致回避制度在實(shí)際操作中形同虛設(shè)，司法程序和結(jié)果的公平公正無從實(shí)現(xiàn)。一方面會導(dǎo)致程序正義的缺失。任何人不得作自己的法官，裁判者中立是程序正義的最基本要素。只有參與審判的人員與案件無瓜葛，方能為公正審判奠定基礎(chǔ)，審委會委員作為審判人員自然也不能例外。另一方面會造成實(shí)體正義的落空。自古以來，中國就是一個以血統(tǒng)關(guān)系維系、血緣倫理維持的人情氣氛十分濃郁的社會，審委會委員更易感染上“說情風(fēng)”。 回避制度的缺失可能使得審委會成為“人情司法”的溫床。此外，申請回避是當(dāng)事人的一項實(shí)體權(quán)利，但現(xiàn)階段當(dāng)事人無法對審委會提出有效的回避申請，這無疑會極大的影響審委會裁判的公信力。

（六）舍棄直接言詞，案件真相難查明

所謂直接言詞原則是指，凡參與案件裁決的法官必須親自投身于該案的庭審之中，直接聽取當(dāng)事人、證人及其他訴訟參與人的陳述、言詞辯論，耳聞目睹當(dāng)事人雙方的舉證、質(zhì)證活動，掌握第一手材料。沒有直接參與庭審的法官不得對案件的判決發(fā)表意見。直接言詞原則實(shí)踐了司法親歷性，有助于發(fā)現(xiàn)案件真實(shí)、提高訴訟效率。審委會現(xiàn)行會議流程與直接言詞原則相違背，主要體現(xiàn)在：

1.審委會討論案件主要依據(jù)案件審理報告這一書面材料。案件的審理過程是心證不斷加強(qiáng)的過程，庭審對于心證的加強(qiáng)作用是書面審理等活動無法替代的。審委會通過文字材料而非直接接觸的庭審了解案件、作出決定是對直接言詞原則的否定。此外，實(shí)踐中委員一般都不詳細(xì)研究材料，“根據(jù)需要調(diào)閱庭審音頻視頻或者查閱案卷”亦是新規(guī)定，“根據(jù)需要”四字體現(xiàn)了審委會的自由裁量，該規(guī)定能夠落實(shí)至何種地步仍待考證。

2.審委會采取法官匯報制，訴訟當(dāng)事人無法參與其中。一方面，承辦人匯報案情沿用口頭形式，主觀隨意性很大，其對案件形成的感性認(rèn)識和理性認(rèn)識會隨時間推移而日漸模糊。承辦人畢竟自身能力有限，加上匯報時間較短，實(shí)踐中案件往往僅由承辦人負(fù)責(zé)，匯報案件時，難免因自身素質(zhì)或利益等原因避重就輕、具有主觀傾向性。另一方面，與案件結(jié)果有直接利害關(guān)系的訴訟當(dāng)事人無法參與其中。據(jù)調(diào)查，在由審委會討論決定的案件中，基本上都聽取了合議庭的意見，這類案件大概占到了所有案件數(shù)的88.7%。 直接言詞原則中極為重視的與案件結(jié)局有直接利害關(guān)系的人，尤其是控辯雙方，都無法對審委會決定的產(chǎn)生施加積極、有效的影響。

（七）法律適用無標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐操作易混淆

審委會討論案件的決議，無非是維持合議庭決議和變更其判決。如若維持，一般不會出現(xiàn)問題。但如果改判，就會涉及改判的權(quán)力基礎(chǔ)。

所謂“法律問題”是指，對已認(rèn)定的事實(shí) ，按照法律規(guī)范應(yīng)如何作出評價的問題。 法律問題實(shí)質(zhì)包括法律解釋和法律適用兩個階段。2015年《意見》中的“法律適用問題”，本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)做擴(kuò)張解釋，即包括法律解釋和法律適用。

根據(jù)規(guī)定，除涉及國家外交、安全、社會穩(wěn)定等重大復(fù)雜的案件外，審委會僅有權(quán)對其他重大疑難案件的法律適用問題進(jìn)行討論決議。然而，在司法實(shí)踐中，所謂的“法律問題”審查客觀上卻變成了對“事實(shí)問題”的審查。

對于事實(shí)問題和法律問題，我國訴訟法主張的“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的基本原則看似可將二者截然分開，但現(xiàn)實(shí)卻并非如此。一方面，不同于英美法系的陪審團(tuán)制度，我國的審判機(jī)制似乎并不需要法官區(qū)分事實(shí)問題與法律問題，使得我國司法缺乏相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗。另一方面，在借鑒國外成果時存在一定的困難。因為大陸法系沒有陪審團(tuán)制度，法律問題的審理大多通過立法形式得以實(shí)現(xiàn)。 但立法畢竟是有限的。

（八）集體責(zé)任難落實(shí)，法官逃責(zé)“避風(fēng)港”

在我國不斷深化司法改革的大環(huán)境下，審委會的“集體負(fù)責(zé)制”不免格格不入，且為新推出的“法官責(zé)任制”的落實(shí)帶來了不小的阻力。

“集體負(fù)責(zé)制”是指，包括領(lǐng)導(dǎo)成員在內(nèi)的一個集體的全體成員在重大問題的決策或決定上享有平等的權(quán)利。全體成員集體討論，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則作出決定，并由集體承擔(dān)責(zé)任。集體負(fù)責(zé)制主要保障的是集體決策的民主。“法官責(zé)任制”是指，法官對其承辦的案件在其職權(quán)范圍內(nèi)享有獨(dú)立的相對完整的裁斷權(quán)，其應(yīng)當(dāng)對自己的審判結(jié)果承當(dāng)責(zé)任，嚴(yán)格錯案責(zé)任追究。法官責(zé)任制主要是通過對法官這一群體的權(quán)利規(guī)制實(shí)現(xiàn)公平。表面上看，二者并不矛盾。但在實(shí)際操作中，前者的確對后者造成了阻力。

一方面，在長期的司法實(shí)踐中，一個案件，由法官審理、審委會決定，一旦出錯卻無人負(fù)責(zé)。所謂“集體負(fù)責(zé)制”，到最后往往是都不負(fù)責(zé)。而且這種無人負(fù)責(zé)的狀態(tài)也使得一些害怕承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險的法官總將相關(guān)案件上報審委會，形成一種依賴心理，使得審委會成為了“法官責(zé)任制”的“避風(fēng)港”。

另一方面，最新的司法責(zé)任制強(qiáng)調(diào)“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”。這與“法官責(zé)任制”的要求不謀而合，而一些案件具體承辦案件的合議庭，往往沒有獨(dú)立處斷自己承審的案件的權(quán)力，法院院長和審委會掌握著實(shí)際裁決權(quán)。 同時司法改革中套在法官頭上的“行政化”色彩正逐漸剝離，“法官責(zé)任制”的推行即強(qiáng)化了裁判者負(fù)責(zé)的理念。但實(shí)行集體責(zé)任制的審委會，作為法院內(nèi)部最高審判組織，在錯案追責(zé)制度上都無法與獨(dú)任庭、合議庭保持一致，又怎能樹立其威信？

三、審委會的完善

（一）去行政化重專業(yè)化，優(yōu)化委員會成員結(jié)構(gòu)

為優(yōu)化審委會成員結(jié)構(gòu)，以維護(hù)法律權(quán)威、實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義與程序正義、實(shí)現(xiàn)審判獨(dú)立，提出如下改革建議：

第一，案件與委員適用共同的分類標(biāo)準(zhǔn)，集成專業(yè)人員的智慧。把專業(yè)領(lǐng)域的工作經(jīng)驗作為選擇和劃分審委會委員的標(biāo)準(zhǔn)，將未進(jìn)行過具體案件審判的純行政人員從審委會中剔除，保持審委會工作的權(quán)威性和公正性：既可以解決審判意見不公正的情況，又能保證我國民主集中制的有效性，使審委會能夠總結(jié)出真正具有司法實(shí)踐意義的審判經(jīng)驗。

第二，開放審委會委員選擇標(biāo)準(zhǔn)，增加審委會活力。審判工作更多需要的是實(shí)際審判經(jīng)驗和專業(yè)業(yè)務(wù)水平。應(yīng)將選擇范圍擴(kuò)大到部門主任、合議庭庭長以下的法官：既能使審判意見更加民主、科學(xué)，又能夠較好傳承審判經(jīng)驗、形成“以老帶新”、“討論中學(xué)習(xí)”的優(yōu)良風(fēng)氣。

第三，隨機(jī)選擇審委會委員，避免權(quán)力濫用?？蓪徫瘯瘑T全部作為組成某一案件審委會會議的人員提名，由電腦隨機(jī)選擇參加具體案件的審委會會議的成員：既可以避免行政因素對案件討論的影響，有效限制法院院長權(quán)力，又能夠保證民主集中制作用發(fā)揮。

（二）限制審委會職權(quán)，強(qiáng)化合議庭職能

為弱化審委會內(nèi)部組織行政化色彩、淡化委員內(nèi)部的級別劃分而改變由來已久的“民主集中制”組織原則確有難度，故從審委會內(nèi)部改革阻力較大，應(yīng)當(dāng)將目光聚集到強(qiáng)化合議庭職能上來。要真正發(fā)揮審委會的指導(dǎo)作用，盡量化解合議庭執(zhí)行審委會決議而帶來的權(quán)責(zé)不統(tǒng)一的矛盾，勢必要強(qiáng)化合議庭的職能。此外，對于絕大多數(shù)普通案件來說，合議庭起著關(guān)鍵的作用。要實(shí)現(xiàn)公平正義，強(qiáng)化合議庭的職能、提高合議庭的判案水平是必經(jīng)之路。

第一，爭取獨(dú)立審判地位。2015年《意見》明確指出，合議庭審理案件形成的裁判文書，由承辦法官、合議庭其他成員、審判長依次簽署；審判長作為承辦法官的，由審判長最后簽署。除審委會討論決定的案件以外，院長、副院長、庭長對其未直接參加審理案件的裁判文書不再進(jìn)行審核簽發(fā)。這一規(guī)定大大提升了合議庭和主審法官的獨(dú)立地位。司法實(shí)踐中，無論是深圳福田法院的“審判長負(fù)責(zé)制”還是東莞首創(chuàng)的“新型獨(dú)立合議庭”都印證了法官獨(dú)立、合議庭獨(dú)立的重要性。

第二，全面提高法官素質(zhì)。法官之所以習(xí)慣于將棘手的案件推給審委會，除了怕承擔(dān)責(zé)任外，還說明其職業(yè)素質(zhì)亟待提高。要提高法官素質(zhì)，可以兩方面入手：一是提高法官職業(yè)準(zhǔn)入門檻，通過法院系統(tǒng)內(nèi)部考核方式篩選出真正有能力的人才。二是強(qiáng)化法官在職培訓(xùn)。打鐵還需自身硬，在司法實(shí)踐的過程中，加強(qiáng)法官經(jīng)驗總結(jié)意識，通過適時的理論培訓(xùn)與經(jīng)驗交流不斷提升法官的綜合實(shí)力。

（三）轉(zhuǎn)移審委會工作重心，強(qiáng)調(diào)宏觀性指導(dǎo)作用

“只可審查除國家外交、安全、重大社會影響的案件外重大疑難案件的法律適用問題”的規(guī)定，在相當(dāng)程度上限制了審委會討論個案的職能。然而要真正明確其職能重心，還需強(qiáng)化其宏觀指導(dǎo)作用。

第一，總結(jié)審判經(jīng)驗。一方面，審委會應(yīng)當(dāng)對已有的具有指導(dǎo)性意義的案例進(jìn)行討論總結(jié)。“實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗”豐富的審委會成員自然有捕捉典型案例的敏銳，只是需要一個常規(guī)性的工作機(jī)制，明確討論案件的標(biāo)準(zhǔn)、時間、流程。當(dāng)然，最重要的是在討論結(jié)果基礎(chǔ)上出臺研究性案例，在全院乃至全區(qū)、全市法院審判業(yè)務(wù)座談會上予以公布，加強(qiáng)學(xué)習(xí)，以此保障本地區(qū)法院審判的統(tǒng)一性。 另一方面，審委會應(yīng)當(dāng)就典型的、有示范意義案例主動展開調(diào)研。通過采集數(shù)據(jù)，理論分析，得出在一定區(qū)域內(nèi)相對普遍適用的規(guī)則示范。

第二，強(qiáng)化業(yè)務(wù)指導(dǎo)。即使是審委會的法官，也是需要不斷進(jìn)步不斷學(xué)習(xí)的。而平時，法官沒有時間、或礙于業(yè)務(wù)上的顧忌沒有機(jī)會進(jìn)行交流溝通。這就需要審委會充當(dāng)一個中間的溝通連接者，搭建一個平臺。例如由審委會組織，就新出臺的法律法規(guī)、審委會審議通過的適用法律的規(guī)范性文件進(jìn)行學(xué)習(xí)研討。

（四）細(xì)化案件標(biāo)準(zhǔn)，解決適用難題

細(xì)化案件標(biāo)準(zhǔn)，首先要明確“涉及國家外交、安全和社會穩(wěn)定”的具體含義，其次要明確此三類案件與其他“重大、疑難、復(fù)雜”案件的區(qū)別。

第一，明確含義。所謂“國家外交”是指，國家為了實(shí)現(xiàn)其對外政策，通過互相在對方首都設(shè)立使館，派遣或者接受特別使團(tuán)，領(lǐng)導(dǎo)人訪問，參加聯(lián)合國等國際組織，參加政府性國際會議，用談判、通訊和締結(jié)條約等方法，處理其國際關(guān)系的活動。

“國家安全”是指，一個國家處于沒有危險的客觀狀態(tài)，亦即國家沒有外部的威脅和侵害也沒有內(nèi)部的混亂和疾患的客觀狀態(tài)。當(dāng)代國家安全包括國民安全、領(lǐng)土安全、主權(quán)安全、政治安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、科技安全、生態(tài)安全及信息安全。當(dāng)然，司法實(shí)踐中，大可不必將一個個案件與上述十個方面的內(nèi)容對號入座，而是要基于我國法律規(guī)定，在“有法可依”的基礎(chǔ)上予以劃分。但這并非易事，例如對于一些危害市場經(jīng)濟(jì)秩序的犯罪是否屬于國家安全這一行列的確有所爭議，無法簡單的從法律法規(guī)對相關(guān)罪名的表述判斷，而要結(jié)合具體的案例分析。

至于“社會穩(wěn)定”，這是個更加寬泛而模糊的概念。甚至沒有一個框架性的定義。但任何制度都必然要考慮其背后所蘊(yùn)含的價值。鑒于此，本文擬從文義解釋的角度用法的價值之“秩序”代替“社會穩(wěn)定”。美國法理學(xué)家博登海默認(rèn)為，秩序是指在自然進(jìn)程和社會進(jìn)程中都存在著某種程度的一致性、連續(xù)性和確定性。主要包括國家權(quán)力秩序、經(jīng)濟(jì)秩序和社會生活秩序。而此處又衍生出另一問題，即“秩序”也是一個抽象的概念，無法對是否擾亂秩序制定一個量化的標(biāo)準(zhǔn)。對此，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)依賴主審法官的自由裁量權(quán)，但這并不意味著違背公正的準(zhǔn)則，相反，適當(dāng)?shù)挠残砸?guī)定加適當(dāng)?shù)姆ü僮杂刹昧壳∏∈菍?shí)現(xiàn)高效率的標(biāo)配。

第二，明確區(qū)別。審委會只有權(quán)對“一般的”重大疑難復(fù)雜案件的法律適用問題進(jìn)行審查，而對涉及國家外交、安全和社會穩(wěn)定的重大案件可進(jìn)行事實(shí)和法律全方位的審查，就相關(guān)的程序和結(jié)論而言，這二者都存在著重大差別。而目前模棱兩可的解釋，留下這樣的“灰色地帶”可能會對一些本應(yīng)只進(jìn)行法律適用問題審理的案件的帶來不公。

故更進(jìn)一步來說，就目前的司法實(shí)踐狀況，更理想的處理方式是化繁為簡，規(guī)定無論何種案件，審委會審查范圍僅限于案件的定性與量刑，即只討論法律適用問題，亦即審委會的討論是建立在事實(shí)清楚的基礎(chǔ)上的。如若案件事實(shí)都不清楚，那審委會便也就不能進(jìn)行討論。

（五）完善回避制度，切實(shí)保障權(quán)利

借鑒全國各地法院審委會改革相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗，完善審委會會議流程中回避制度應(yīng)著眼于以下方面：

第一，可參照現(xiàn)行合議庭人員回避制度建立包括申請回避、自行回避、指令回避的審委會委員回避制度，在法律上將回避制度落歸實(shí)處，使得相關(guān)實(shí)踐有法可依。諸如廣東省高級人民法院于2012年5月發(fā)布的對于審委會工作機(jī)制改善的文件中，該辦法對審委會委員和當(dāng)事人申請回避的情形和程序等作出了明確的規(guī)定。

第二，應(yīng)當(dāng)完善審委會委員名單信息披露制度，明確告知案件擬提交審委會討論決定的當(dāng)事人申請回避的權(quán)利。諸如廣東省高院對審委會的規(guī)定：審委會全體委員的相關(guān)信息，應(yīng)以一定形式公開，如網(wǎng)絡(luò)或其他形式。并在案件提交審委會討論之前，由合議庭向當(dāng)事人以書面形式公開審委會名單，并告知當(dāng)事人的相關(guān)權(quán)利。

第三，可建立與審委會委員回避相關(guān)申請記錄、指令回避記錄、不予回避記錄等，在實(shí)踐中形成對回避制度的有效監(jiān)督。諸如2011年10月20日，廣西省北海市中級人民法院制定《告知審委會委員名單及申請回避權(quán)利通知書（樣式）》，要求由立案庭或其他審判庭、執(zhí)行庭負(fù)責(zé)征詢當(dāng)事人關(guān)于案件需提交本院審委會討論決定是否申請審委會委員回避的意見并記錄在案。

第四，可考慮建立審委會委員特別回避制度，諸如案件所在合議庭組成人員應(yīng)在匯報案情、接受詢問后退席，不旁聽審委會討論表決；案件所在庭庭長是審委會委員的，在補(bǔ)充介紹案件后應(yīng)退席，不再參加審委會討論表決。

（六）貫徹直接言詞，書面開庭相結(jié)合

結(jié)合全國各地法院審委會改革實(shí)踐及現(xiàn)今司法信息化建設(shè)成果，本文建議對現(xiàn)行會議流程改革采取繁簡分流方式：以書面審理與開庭審理相結(jié)合，以庭審錄像為補(bǔ)充。

第一，合議庭開庭審理后，認(rèn)為須經(jīng)審委會討論決定的案件，由合議庭提交審委會。審委會如認(rèn)為屬于其案件審理范圍，首先應(yīng)調(diào)取庭審錄像、查閱案卷、了解案情。這樣既可以保證審委會親歷案件審理過程，又不會影響合議庭作用的發(fā)揮。此種做法雖未從根本上解決會議流程與直接言詞原則相沖突的問題，但綜合司法成本、訴訟效率考慮，不失為現(xiàn)今司法實(shí)踐中一條良好的解決路徑。諸如北京知識產(chǎn)權(quán)法院明確，審委會直接審理案件程序分為書面審理、開庭審理。在書面審理程序中，審委會將當(dāng)事人提交的相關(guān)材料與合議庭已查明的案件事實(shí)相結(jié)合，由此對案件的特定法律適用問題進(jìn)行審理并作出決定。

第二，如果經(jīng)由上述步驟，審委會委員對于法律適用問題仍無法確定時，則可采取開庭審理的方式，直接聽取訴辯（控辯）雙方的意見。此種做法真正使得審委會委員“直接”參與案件審理，聽取當(dāng)事人的“言詞”。諸如2014年3月，安徽省高級人民法院出臺了《全省法院開展“庭審親歷”活動實(shí)施方案》，要求全省各級法院的審委會委員每月至少集體現(xiàn)場旁聽一件擬報審委會討論案件庭審情況。此外，北京知識產(chǎn)權(quán)法院明確，對于審委會直接審理的案件，在開庭審理程序中，應(yīng)由合議庭提前告知各方當(dāng)事人開庭日期，合議庭應(yīng)在開庭前及時告知審委會已查明的案件事實(shí)，同時報送相關(guān)材料供審委會查閱。為保障合議庭、審委會分別對同一案件先后行使審判權(quán)程序上的有效銜接，可在庭審過程中設(shè)置如下程序：由法官助理將合議庭已查明的案件事實(shí)對審委會進(jìn)行總結(jié)和匯報，并由審委會主持人（院長）將審委會與合議庭的分工情況，明確向當(dāng)事人進(jìn)行告知。即審委會現(xiàn)僅審理案件中的某一特定法律適用問題，仍由合議庭決定其他事實(shí)與法律問題。

（七）明確“法律問題”，尊重“自由裁量”

公平正義是法律追求的根本目標(biāo)，審委會的審判職能恰恰體現(xiàn)著對公平正義的追求。其中，最重要的環(huán)節(jié)莫過于明確 “法律適用問題”?；谟⒚婪ㄏ祵κ聦?shí)問題、法律問題的區(qū)分界定，結(jié)合法官的自由裁量權(quán)，提出如下完善建議：

第一，借鑒英美法系判例制思路，設(shè)立以“法律問題”為名的指導(dǎo)性案例。由審委會組織，合議庭具體跟進(jìn)，統(tǒng)一司法源源不斷地提供素材，以此填補(bǔ)立法空白，促進(jìn)法律規(guī)范體系的充實(shí)完善。 同時，對于一些社會影響較大、頻繁出現(xiàn)的案件，也應(yīng)將其納入法律問題的范疇，以形成統(tǒng)一適用的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

第二，尊重法官的自由裁量權(quán)。對于事實(shí)與法律問題的區(qū)分，最好的方法是將其交給法官。當(dāng)然，這要建立在良好的法官專業(yè)素養(yǎng)的基礎(chǔ)之上。如此，從實(shí)現(xiàn)法的形式公正與實(shí)質(zhì)公正相平衡的目標(biāo)而言，適當(dāng)限度的法官自由裁量權(quán)構(gòu)成了區(qū)分法律問題與事實(shí)問題的合理路徑。

（八）劃分責(zé)任范圍，實(shí)現(xiàn)“雙管齊下”

調(diào)和審委會“集體負(fù)責(zé)制”與法官的“法官責(zé)任制”之間的沖突，其關(guān)鍵不在限制其中任意一方，而應(yīng)當(dāng)著力于為二者劃分出清晰的“楚河漢界”。讓其各自在自己的“管轄范圍”內(nèi)發(fā)揮作用。

即實(shí)現(xiàn)事實(shí)問題與法律問題的真正分離，前者適用“法官責(zé)任制”，后者適用“集體責(zé)任制”。正如2015年《意見》中對責(zé)任承擔(dān)的相關(guān)規(guī)定所述，首先，明確了責(zé)任劃分。即審委會在討論案件時，案件的事實(shí)部分由匯報的合議庭負(fù)責(zé)，而審委會委員僅對其本人發(fā)表的意見及最終表決負(fù)責(zé)；其次，只有案件經(jīng)審委會討論的，當(dāng)其構(gòu)成違法審判責(zé)任追究情形時，才會根據(jù)實(shí)際情況合理確定委員的責(zé)任。審委會改判導(dǎo)致裁判錯誤的，由持多數(shù)意見的委員共同承擔(dān)責(zé)任，合議庭不承擔(dān)責(zé)任。審委會維持合議庭意見而導(dǎo)致裁判錯誤的，由合議庭和持多數(shù)意見的委員共同承擔(dān)責(zé)任；此外，合議庭匯報案件時，如故意隱瞞主要證據(jù)或重要情節(jié)、故意提供虛假情況，而導(dǎo)致審委會作出錯誤決定的，則合議庭應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，而審委會委員根據(jù)具體情況承擔(dān)部分責(zé)任或不承擔(dān)責(zé)任。

如此，“法官責(zé)任制”追求的公平與“集體負(fù)責(zé)制”追求的民主即能并行不背。如前所述，這兩個責(zé)任制本身及其所追求的價值目標(biāo)并無矛盾，只是在實(shí)際運(yùn)用過程中出現(xiàn)了意料之外的碰撞。解決矛盾有時不一定要“兩敗俱傷”，劃清界限亦可使二者“各司其職”。

四、結(jié)論

審委會制度肇始于新民主主義革命時期，隨歷史年輪的轉(zhuǎn)動逐步成形，至1955年正式作為法院的一項制度確立并運(yùn)行，在隨后的發(fā)展過程中弊端漸次顯露，學(xué)界及實(shí)務(wù)界就該制度的討論此起彼伏、紛繁復(fù)雜。在新一輪的司法改革浪潮中，最高人民法院在《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要（2014-2018）》中明確指出，必須在始終堅持的前提和基礎(chǔ)上，通過改革，實(shí)現(xiàn)審委會制度的不斷發(fā)展和完善。本文即是在此背景下探討審委會現(xiàn)行程序及其現(xiàn)存問題，并就該制度的發(fā)展完善路徑提出一點(diǎn)不成熟看法。

本文以審委會委員構(gòu)成、機(jī)構(gòu)職能、案件標(biāo)準(zhǔn)、會議流程、最終決議的現(xiàn)行程序為視角，主要參考了《法院組織法》、2010年《意見》、2015年《意見》的相關(guān)規(guī)定。進(jìn)而結(jié)合法學(xué)理論及司法實(shí)踐挖掘于上述程序中存在的問題：諸如委員專業(yè)性較弱、行政化過強(qiáng)，審委會職能定位模糊、“總結(jié)審判經(jīng)驗”這一重要職能無法實(shí)現(xiàn)，實(shí)踐中何種案件歸于審委會審理范圍難于確定，會議流程與直接言詞原則、回避原則相違背，審委會“集體負(fù)責(zé)制”如何落實(shí)錯案責(zé)任等等。最后，本文秉持有利于實(shí)現(xiàn)司法公開、公平、公正的理念，結(jié)合司法改革趨勢下各級各地法院改革實(shí)踐及學(xué)界觀點(diǎn)，基于現(xiàn)有學(xué)識及能力，就審委會制度的完善路徑提出一己觀點(diǎn)，以資參考。

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