小議航道行政處罰自由裁量權(quán)

錢(qián)興根

【摘 要】《江蘇省航道管理?xiàng)l例》自2006年正式頒布實(shí)施以來(lái)航道行政執(zhí)法已實(shí)施多年，雖然執(zhí)法體系和各項(xiàng)配套制度基本完善，但由于在航道行政執(zhí)法中行政處罰案件很少運(yùn)用，上級(jí)航道管理部門(mén)不重視自由裁量權(quán)。我從事航道行政執(zhí)法工作已經(jīng)十多年了，就自由裁量權(quán)在航道行政處罰活動(dòng)中的存在及運(yùn)用，在這里粗淺探討一下。

【關(guān)鍵詞】航道行政處罰 自由裁量權(quán) 運(yùn)用

自由裁量權(quán)客觀存在于具體航道行政處罰中，就存在的合理性與必須性而言是無(wú)可置疑的。合理的自由裁量權(quán)，是顯示航道行政執(zhí)法公平、公正最好的詮釋?zhuān)呛降佬姓?zhí)法公信力的具體展現(xiàn)，也是依法行政的具體實(shí)踐。

1航道行政處罰自由裁量權(quán)概論

1.1行政自由裁量權(quán)的概念

行政自由裁量權(quán)是國(guó)家賦予行政機(jī)關(guān)在法律法規(guī)規(guī)定的幅度和范圍內(nèi)所享有的一定選擇余地的處置權(quán)力，它是行政權(quán)力的重要組成部分，是行政主體提高行政效率所必需的權(quán)限，也是現(xiàn)代行政的必然要求。 何謂行政自由裁量權(quán)？英國(guó)著名法官霍爾斯伯勛爵提出：“自由裁量是指任何事情應(yīng)在當(dāng)局自由裁量權(quán)范圍內(nèi)去行使，而不是按照個(gè)人觀點(diǎn)行事，應(yīng)按照法律行事，而不是隨心所欲。它應(yīng)該是法定的和固定的，而不是獨(dú)斷的、模糊的、幻想的，它必須在所限制的范圍內(nèi)行使”。

1.2航道行政處罰自由裁量權(quán)的特點(diǎn)

航道行政處罰作是交通運(yùn)輸行政處罰的一類(lèi)，其自由裁量權(quán)與其他交通運(yùn)輸行政自由裁量權(quán)相比，除了有一定的相似之處，另外又有其自身的特征。

①重視程度不一樣。航道行政處罰的主體是交通運(yùn)輸主管部門(mén)所屬的航道管理機(jī)構(gòu)（或部門(mén)），與其他交通運(yùn)輸部門(mén)對(duì)比而言，是否重視行政處罰自由裁量權(quán)的程度相差很大。航道行政處罰案件在實(shí)際航道行政執(zhí)法行為中運(yùn)用并不多，以我處為例，2014年我處的行政處罰案件是18起，今年至今是4起，盡管如此我處的行政處罰案件數(shù)比同在蘇州大市內(nèi)其他同級(jí)別航道管理機(jī)構(gòu)相比多得多，但與我區(qū)交通運(yùn)輸系統(tǒng)的海事管理機(jī)構(gòu)、公路管理機(jī)構(gòu)和道路運(yùn)輸和水路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)每年都有上千起甚至幾千起行政處罰案件相比，我處的案件又顯得微不足道，所以其他部門(mén)非常重視行政處罰自由裁量權(quán)的運(yùn)用，都有針對(duì)行政案件的情節(jié)、危害程度等制定了相應(yīng)的罰款數(shù)等，執(zhí)法人員在具體辦理行政處罰案件過(guò)程中較為容易。由于，在航道行政執(zhí)法活動(dòng)中運(yùn)用航道行政處罰的機(jī)會(huì)很少，所以我處上級(jí)機(jī)關(guān)及我處對(duì)行政處罰自由裁量權(quán)沒(méi)有具體規(guī)定，只有在省條釋義中有這樣一段話(huà)——情節(jié)是否到嚴(yán)重程度，屬于執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)。

②適用的法律規(guī)范不一樣。以為每個(gè)部門(mén)法的立法宗旨和目的是不盡相同的，我們航道行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)在運(yùn)用過(guò)程中，首要任務(wù)是服務(wù)于本部門(mén)法的立法精神，然后才會(huì)考慮其他相關(guān)部門(mén)的法律法規(guī)。

③執(zhí)法環(huán)境不一樣。與海事、運(yùn)政行政相對(duì)人相對(duì)單一相比，航道行政相對(duì)人就龐雜，有沿航道的廠礦企業(yè)，有專(zhuān)業(yè)碼頭等，有一般自然人，甚至還有政府機(jī)關(guān)及事業(yè)單位等。在執(zhí)法活動(dòng)中，既要維護(hù)正常通航標(biāo)準(zhǔn)和保護(hù)航道及航道設(shè)施，又要服務(wù)于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)，來(lái)自方方面面的壓力是非常大的。

2航道行政處罰自由裁量權(quán)的現(xiàn)狀及實(shí)際運(yùn)用

截至2015年10月，共有航道法律有2部，行政法規(guī)5部，各類(lèi)規(guī)章7部賦予了航道管理部門(mén)的行政處罰權(quán)，航道行政執(zhí)法人員對(duì)于每項(xiàng)處罰條款的種類(lèi)、幅度都可以根據(jù)實(shí)際情況作出自已的選擇。因?yàn)樽杂刹昧繖?quán)在航道行政處罰活動(dòng)中普遍存在，所以在行政處罰活動(dòng)中，如何正確運(yùn)用自由裁量權(quán)就顯得尤為重要，也就有了探討的需要了。

①認(rèn)定違法性質(zhì)的自由裁量。通常，違法行為的定性是基本沒(méi)有自由裁量的空間的，但在某些特定狀況下，執(zhí)法機(jī)關(guān)還是可以選擇的。

例如對(duì)某些特定的牽連行為，在這種情況下，違法行為可以分為目的行為與手段行為，其目的行為與手段行為都可構(gòu)成作查處違法的依據(jù)。例如某公司為新建自備碼頭而將航道部門(mén)修建維護(hù)的駁岸拆除。其手段行為違反了省條例第二十七條第（三）項(xiàng)，構(gòu)成危害、損壞航道設(shè)施，其目的行為違反了省條例第十八條第一款第（四）項(xiàng)，構(gòu)成擅自新建臨河設(shè)施。根據(jù)上述例子，《江蘇省航道管理?xiàng)l例》沒(méi)有明確是依據(jù)其手段行為來(lái)處理，還是依據(jù)其目的行為來(lái)處理。鄙人認(rèn)為此時(shí)應(yīng)從社會(huì)不良影響和危害性后果等綜合考慮、看手段行為與目的行為的社會(huì)不良影響更廣、危害后更大，從而進(jìn)行選擇。

②認(rèn)定情節(jié)輕重的自由裁量。違法行為情節(jié)的輕重直接關(guān)系到自由裁量，也就是量罰情節(jié)，一般有法定情節(jié)和酌定情節(jié)兩種。法定情節(jié)必須有法律明文規(guī)定，例如省條例第四十五條規(guī)定，違反本條例第二十四條規(guī)定，未按照要求疏浚、清障的，由航道管理機(jī)構(gòu)責(zé)令限期改正；逾期不改正的，航道管理機(jī)構(gòu)可代為疏浚、清障，費(fèi)用由責(zé)任人承擔(dān)，并處二千元以上一萬(wàn)元以下罰款?！坝馄诓桓恼痹谶@里就是法定情節(jié)。自由裁量情節(jié)就是除法定情節(jié)外，其他影響行政處罰輕重的情節(jié)，例如當(dāng)事人是否明知故犯、主觀動(dòng)機(jī)等等，裁量時(shí)應(yīng)當(dāng)予以區(qū)分；在查處案件過(guò)程中，是否對(duì)損害結(jié)果采取補(bǔ)救措施，當(dāng)事人是否積極配合調(diào)查，也是影響處罰決定的因素。

③認(rèn)定違法事實(shí)的自由裁量?？陀^違法事實(shí)本是不存在自由裁量的，但違法行為的被發(fā)現(xiàn)和被調(diào)查一定有時(shí)間差的，而行政處罰所依賴(lài)的只能是調(diào)查得來(lái)的法律事實(shí)而不是客觀事實(shí)。如果客觀事實(shí)與事實(shí)事實(shí)一致時(shí)，也就沒(méi)了對(duì)自由裁量選擇的空間。在客觀事實(shí)與法律事實(shí)之間存在差異情況下，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)只能根據(jù)調(diào)查取證得來(lái)的證據(jù)材料進(jìn)行分析后，最后確定違法案件的事實(shí)。

④處罰數(shù)額的自由裁量權(quán)。在各類(lèi)實(shí)體行政法中，罰則規(guī)定的數(shù)額一般都有一定的范圍，例如省條四十六條違反本條例第二十六條第一款規(guī)定，未按照規(guī)定設(shè)置、維護(hù)專(zhuān)設(shè)標(biāo)志的，由航道管理機(jī)構(gòu)責(zé)令限期改正；逾期不改正的，處二千元以上一萬(wàn)元以下罰款。若某管網(wǎng)公司違法了上述規(guī)定，到底是罰款二千元，還是一萬(wàn)元，法規(guī)中沒(méi)明確規(guī)定，我處上級(jí)機(jī)關(guān)也沒(méi)有規(guī)定，如何確定這個(gè)數(shù)額，就成了衡量自由裁量權(quán)的問(wèn)題了。

3結(jié)語(yǔ)

正確運(yùn)用自由裁量全不僅是社會(huì)公平、公正的需要，更是在實(shí)際航道行政處罰活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)需要。我們航道行政執(zhí)法人員要在實(shí)際工作中不斷探索，不斷總結(jié)，循序漸進(jìn)，以形成一整套良好的航道自由裁量運(yùn)作體系，服務(wù)于國(guó)家依法行政與和諧社會(huì)戰(zhàn)略。

參考文獻(xiàn)：

[1]江蘇省航道管理?xiàng)l例釋義（試用本）[M].2007.