波黑：國(guó)際治理的回顧與反思

左婭

2月15日，波斯尼亞和黑塞哥維那正式提交加入歐盟申請(qǐng)，歐盟對(duì)此表示歡迎。歐盟外交和安全政策高級(jí)代表莫蓋里尼、歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)擴(kuò)大事務(wù)的委員哈恩對(duì)此發(fā)表聯(lián)合聲明說(shuō)，這一天值得所有人慶祝。20多年前，巴爾干地區(qū)內(nèi)戰(zhàn)為歐洲歷史書(shū)寫(xiě)了最為慘痛的一章，今天波黑申請(qǐng)加入歐盟，標(biāo)志著歐洲大陸向團(tuán)結(jié)與和平又邁出了一步。

1995年11月21日，原南斯拉夫地區(qū)三方最高領(lǐng)導(dǎo)人——南聯(lián)盟塞爾維亞共和國(guó)總統(tǒng)（代表波黑塞爾維亞族）、克羅地亞共和國(guó)總統(tǒng)（代表波黑克羅地亞族）和波黑總統(tǒng)（代表波什尼亞克族）在美國(guó)代頓草簽了《波黑和平框架協(xié)議》（亦稱(chēng)《代頓協(xié)議》），從而結(jié)束了長(zhǎng)達(dá)三年多的波黑戰(zhàn)爭(zhēng)。此后，國(guó)際社會(huì)大量參與對(duì)波黑的戰(zhàn)后治理，從和平鞏固、政治轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)重建等方面予以督導(dǎo)和援助。但20年后的今天，波黑依然未能擺脫“弱國(guó)家”、“非完全功能性國(guó)家”的標(biāo)簽，經(jīng)濟(jì)水平和民主程度在歐洲都居末位，飽受戰(zhàn)爭(zhēng)摧殘的三個(gè)民族仍未實(shí)現(xiàn)和解。

《代頓協(xié)議》的功與過(guò)

從名稱(chēng)可見(jiàn)，《代頓協(xié)議》首先是一個(gè)和平協(xié)議，其最大的功能和貢獻(xiàn)在于結(jié)束了曠日持久的戰(zhàn)爭(zhēng)，給波黑重新帶來(lái)和平，因此《代頓協(xié)議》被認(rèn)為是波黑歷史上最重要的協(xié)議。不僅如此，《代頓協(xié)議》還通過(guò)制定憲法、規(guī)定選舉辦法以及設(shè)立聯(lián)合國(guó)高級(jí)代表辦公室等一系列憲政安排，為建立一個(gè)嶄新的、統(tǒng)一的國(guó)家打下了基礎(chǔ)?！洞D協(xié)議》的核心目標(biāo)是遏制民族分裂趨勢(shì)，緩解族群之間的沖突，在其簽署至今的20年間，波黑確實(shí)未曾發(fā)生因民族矛盾引發(fā)的大規(guī)模武裝對(duì)抗。從這個(gè)意義上說(shuō)，《代頓協(xié)議》在當(dāng)時(shí)的國(guó)際環(huán)境下起到了不可忽視的積極作用。

但是隨著時(shí)代的發(fā)展和國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的改變，波黑面臨的主要任務(wù)也從建國(guó)問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展問(wèn)題，此時(shí)《代頓協(xié)議》的局限與弊端日益顯現(xiàn)。其一，由《代頓協(xié)議》確定的波黑國(guó)家的主要特點(diǎn)是一個(gè)國(guó)家、兩個(gè)實(shí)體、三個(gè)立憲民族。這一安排導(dǎo)致波黑中央政權(quán)極其虛弱，大量實(shí)權(quán)掌握在兩個(gè)實(shí)體——塞族共和國(guó)和波黑聯(lián)邦（為了強(qiáng)調(diào)其民族屬性，我國(guó)國(guó)內(nèi)也稱(chēng)作“穆克聯(lián)邦”）手中，其中波黑聯(lián)邦又在波族和克族之間實(shí)行分治，因此在國(guó)家層面制造出真空狀態(tài)，中央政府制定的具體政策措施難以落實(shí)。其二，《代頓協(xié)議》為使三個(gè)立憲民族維持均勢(shì)，強(qiáng)調(diào)了各民族的權(quán)利而不是民族團(tuán)結(jié)，使三個(gè)民族呈三足鼎立之勢(shì)。各民族均以自己的利益為重，使國(guó)家機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期陷于癱瘓，同時(shí)也加深了民眾間的對(duì)立情緒和隔閡狀態(tài)。其三，《代頓協(xié)議》強(qiáng)化了國(guó)際社會(huì)的監(jiān)管作用，導(dǎo)致波黑難以實(shí)現(xiàn)獨(dú)立自主。為了監(jiān)督《代頓協(xié)議》的執(zhí)行，聯(lián)合國(guó)設(shè)立了駐波黑高級(jí)代表一職。高級(jí)代表是民事協(xié)議解釋的最終權(quán)威，可以行使臨時(shí)立法職能、否決官員的提名、處罰官員和政黨等。因此之后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期，當(dāng)涉及中央銀行、統(tǒng)一貨幣、邊境警察和統(tǒng)一駕駛牌照等方面的重要改革無(wú)法獲得議會(huì)通過(guò)時(shí)，高級(jí)代表就動(dòng)用“波恩權(quán)力”（即“強(qiáng)行立法權(quán)”）強(qiáng)制實(shí)施，這幾乎成為波黑政治發(fā)展的一種模式。波黑官員對(duì)此頗有怨言，認(rèn)為高級(jí)代表的存在限制了波黑民選機(jī)構(gòu)在政治生活中發(fā)揮作用，使波黑中央政權(quán)軟弱無(wú)力、無(wú)所作為，喪失了成為“完全功能性”國(guó)家的可能。

國(guó)際治理的成就

為執(zhí)行《代頓協(xié)議》和重建統(tǒng)一的波黑，聯(lián)合國(guó)、歐安組織、歐盟等國(guó)際組織和機(jī)構(gòu)派出大批人員進(jìn)駐波黑，參加和主持波黑一系列機(jī)構(gòu)的工作，波黑事實(shí)上已成為世界級(jí)的“保護(hù)國(guó)”。面對(duì)戰(zhàn)火中重生的波黑，國(guó)際社會(huì)不僅要幫助其完成國(guó)家構(gòu)建的任務(wù)，還需要在轉(zhuǎn)型過(guò)程中對(duì)其予以引導(dǎo)和監(jiān)督。國(guó)際社會(huì)在對(duì)波黑的治理中秉持這樣的理念，即波黑的和平鞏固必須基于強(qiáng)大的外部壓力，而不可能自然而然地自下而上地產(chǎn)生，因此從國(guó)際治理在波黑的實(shí)踐來(lái)看，不論是國(guó)際高級(jí)代表被賦予“波恩權(quán)力”，還是歐盟通過(guò)一體化來(lái)塑造波黑的政治經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，都是以一種強(qiáng)制性的手段實(shí)施改革。在這一過(guò)程中國(guó)際治理的主體和模式都發(fā)生了變化。

參與波黑戰(zhàn)后治理的主要是五大國(guó)際組織：聯(lián)合國(guó)、世界銀行、北約、歐盟和歐安組織。五大組織分工協(xié)作，聯(lián)合國(guó)負(fù)責(zé)確立沖突和危機(jī)調(diào)解的框架，北約和歐安組織的職責(zé)在于防止沖突、危機(jī)處理、監(jiān)督和構(gòu)建安全體系等，世界銀行主要對(duì)國(guó)家構(gòu)建進(jìn)行貸款或資金支持，歐盟在一體化框架內(nèi)促進(jìn)波黑的民主轉(zhuǎn)型以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)久和平。2000年以后，波黑出現(xiàn)加入歐洲一體化的前景，歐盟逐漸成為波黑治理的主導(dǎo)。歐盟之所以繼聯(lián)合國(guó)和北約之后成為波黑國(guó)際治理中最重要的行為體，原因有三：首先，波黑問(wèn)題畢竟屬于歐洲事務(wù)，波黑安全直接關(guān)系到歐洲的穩(wěn)定，相對(duì)于美國(guó)來(lái)說(shuō)，歐盟作為直接的利益攸關(guān)方，責(zé)無(wú)旁貸地對(duì)波黑投入更多的關(guān)注。其次，《代頓協(xié)議》簽署后，波黑面臨的主要問(wèn)題從結(jié)束戰(zhàn)爭(zhēng)、實(shí)現(xiàn)和平轉(zhuǎn)為國(guó)家重建和民主轉(zhuǎn)型，在這一過(guò)程中建立可運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)秩序、加強(qiáng)法治、消除貧窮、實(shí)現(xiàn)民族和解成為波黑面臨的最大挑戰(zhàn)，這些問(wèn)題的解決有賴(lài)于一個(gè)長(zhǎng)期的制度和觀念的演變。歐盟認(rèn)為，它雖然不具備北約那樣強(qiáng)大的軍事力量支持，但自身積累了一整套成熟的價(jià)值觀念和民主模式，因此在發(fā)揮榜樣的規(guī)范性影響方面比北約更具優(yōu)勢(shì)，更能夠充當(dāng)?shù)貐^(qū)穩(wěn)定的主導(dǎo)力量，正如高級(jí)代表克萊因所說(shuō)，北約確保了波黑的安全，但“在諸如建立國(guó)家機(jī)構(gòu)這樣的民事事務(wù)方面，我們落后了”。第三，歐盟擁有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，可以運(yùn)用貿(mào)易政策與援助手段幫助波黑重建，并對(duì)其施加影響和改造。自2000年以來(lái)，歐盟向波黑提供單向貿(mào)易優(yōu)惠政策以及一系列援助和重建計(jì)劃，2007年?2013年歐盟僅通過(guò)入盟前援助工具對(duì)波黑提供的援助資金就高達(dá)6.55億歐元，這些援助不僅加強(qiáng)了歐盟與波黑的關(guān)系，而且引導(dǎo)了波黑政治經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。

隨著治理主體的轉(zhuǎn)移，國(guó)際社會(huì)對(duì)波黑治理的手段與模式也隨之改變。波黑戰(zhàn)爭(zhēng)后初期，國(guó)際治理以軍事維和為主，向波黑派駐和平協(xié)議執(zhí)行部隊(duì)、多國(guó)穩(wěn)定部隊(duì)、國(guó)際警察特遣隊(duì)等多種軍事力量，僅多國(guó)穩(wěn)定部隊(duì)就由來(lái)自43個(gè)國(guó)家的6萬(wàn)余名軍人組成。波黑局勢(shì)趨于穩(wěn)定后，部隊(duì)的規(guī)模、組成和任務(wù)已經(jīng)逐漸縮減。2004年歐盟部隊(duì)（EUFOR）接替北約負(fù)責(zé)波黑維和任務(wù)，至2012年歐盟部隊(duì)人數(shù)減至600人，且其工作重點(diǎn)由制止沖突轉(zhuǎn)為幫助波黑武裝部隊(duì)的能力建設(shè)及培訓(xùn)。隨著歐盟成為波黑國(guó)際治理的主導(dǎo)，軍事行動(dòng)在其國(guó)際治理實(shí)踐中成為民事行動(dòng)的輔助工具，歐盟更愿意在一體化的框架內(nèi)運(yùn)用條件性約束和規(guī)范性力量對(duì)波黑實(shí)施治理，在歐盟設(shè)定的針對(duì)包括波黑在內(nèi)的西巴爾干國(guó)家的入盟標(biāo)準(zhǔn)中，就包括同海牙法庭的合作、區(qū)域合作、難民返回、保護(hù)少數(shù)民族權(quán)利等特殊標(biāo)準(zhǔn)，希望通過(guò)這樣的“達(dá)標(biāo)”進(jìn)程實(shí)現(xiàn)波黑與歐盟在制度、法律、價(jià)值觀上的趨同。

歐盟對(duì)波黑的治理為何陷入困境

在《代頓協(xié)議》簽訂之后的頭十年，國(guó)際社會(huì)對(duì)波黑的治理取得了巨大的進(jìn)展，百萬(wàn)難民重返家園，建立起了國(guó)家基本行政機(jī)構(gòu)，并且實(shí)現(xiàn)了自由、公正與和平的選舉，極端民族主義者退出政治舞臺(tái)，同時(shí)在國(guó)際社會(huì)的資金援助和后勤支持下，波黑完成了重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的重建，并經(jīng)歷了一段高速增長(zhǎng)期。到2005年，波黑成為和平建設(shè)取得巨大進(jìn)展的樣板。但此后十年，波黑局勢(shì)的發(fā)展并未達(dá)到國(guó)際社會(huì)的預(yù)期，相互制約的三足鼎立局面使國(guó)家機(jī)構(gòu)難以有效運(yùn)轉(zhuǎn)，民族主義論調(diào)甚囂塵上，克族政黨力圖建立第三個(gè)實(shí)體，波族政黨希望建成一個(gè)高度中央集權(quán)國(guó)家，塞族共和國(guó)尋求更大的自主權(quán)，其總統(tǒng)多次宣稱(chēng)將就獨(dú)立問(wèn)題舉行公投。經(jīng)濟(jì)上，波黑仍是歐洲最窮的國(guó)家之一，青年失業(yè)率接近50%，經(jīng)濟(jì)規(guī)模仍比1992年戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)前小20%，人均GDP僅為歐洲國(guó)家人均GDP的33%。如此種種，使得國(guó)際社會(huì)對(duì)波黑前景極度擔(dān)憂(yōu)。2015年11月，聯(lián)合國(guó)再一次延長(zhǎng)了歐盟駐波黑多國(guó)穩(wěn)定部隊(duì)的任期。

那么，歐盟試圖通過(guò)一體化手段對(duì)波黑的治理為何陷入困境？

首先，歐盟高估了波黑對(duì)入盟的渴望。根據(jù)以往歐盟擴(kuò)大的經(jīng)驗(yàn)，歐盟認(rèn)為入盟將成為波黑的優(yōu)先事項(xiàng)，足以支配國(guó)內(nèi)政治議程，民族問(wèn)題便不再凸顯。然而，情況并非如此。從國(guó)家歐洲化的接受度來(lái)看，三個(gè)民族并不愿意過(guò)多地犧牲自身的權(quán)力以換取入盟，當(dāng)歐盟一再提出新的條件時(shí)，波黑認(rèn)為條件限制付出要高于成本，因此出現(xiàn)動(dòng)力缺乏的問(wèn)題。塞族共和國(guó)總統(tǒng)多迪克多次表示，對(duì)塞族人來(lái)說(shuō)，波黑的歐盟成員國(guó)身份不是主要目標(biāo)。政治精英如此，民眾對(duì)歐盟的認(rèn)知也非常矛盾。一方面他們確信自己國(guó)家的未來(lái)存在于歐盟內(nèi)，同時(shí)又感到被出賣(mài)和刁難，這樣矛盾的情緒影響了歐盟發(fā)揮作用。因此，歐盟預(yù)設(shè)的第一個(gè)前提（即候選國(guó)為了歐盟成員國(guó)身份可以接受?chē)?guó)內(nèi)的變化）在波黑被限制了。

其次，歐盟低估了波黑民族分裂的事實(shí)。歐盟所要求的改革多數(shù)是把地方和實(shí)體的權(quán)力向國(guó)家一級(jí)轉(zhuǎn)移，這被認(rèn)為是維護(hù)了波族利益但卻威脅到塞族共和國(guó)的生存，因而遭到了首先是塞族人、其次是克族人的反對(duì)。由于波黑三個(gè)民族都對(duì)行政和立法的每一個(gè)重大決定具有否決權(quán)，因此，大部分為達(dá)到入盟標(biāo)準(zhǔn)而進(jìn)行的改革都無(wú)法在三個(gè)民族中取得共識(shí)，改革便難以推進(jìn)。

再次，歐盟擴(kuò)大的公信力不足。近些年關(guān)于歐盟接納新成員國(guó)能力的爭(zhēng)論和多數(shù)成員國(guó)反對(duì)擴(kuò)大的呼聲日盛，特別是克羅地亞入盟后歐盟對(duì)擴(kuò)大的激情已經(jīng)所剩無(wú)幾，容克上臺(tái)后明確表示五年內(nèi)不會(huì)接納新成員，這使本就對(duì)入盟躊躇不前的波黑更加心灰意冷。同時(shí)，波黑公民深知本國(guó)的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題使其與入盟標(biāo)準(zhǔn)相距甚遠(yuǎn)，入盟希望十分渺茫。民意調(diào)查顯示，絕大多數(shù)波黑人（85%的波黑聯(lián)邦居民和67%的塞族共和國(guó)居民）認(rèn)為，他們的國(guó)家正在朝著錯(cuò)誤的方向前進(jìn)，入盟前景非常悲觀，入盟前景的不確定使波黑缺乏持續(xù)努力的動(dòng)力和信心。

民族和解：道阻且長(zhǎng)

不論是20年前的《代頓協(xié)議》還是波黑戰(zhàn)爭(zhēng)后的國(guó)際治理，都把民族和解作為解決波黑問(wèn)題的核心目標(biāo)，但事實(shí)表明，經(jīng)過(guò)了慘烈戰(zhàn)爭(zhēng)的三個(gè)民族之間的裂痕至今仍難以彌合，和解之路依舊漫長(zhǎng)。

在政治生活中，波黑的民族分裂顯著反映在政黨制度上，幾乎所有的政黨都是按照民族劃分，民族主義政黨都有一批穩(wěn)定而牢靠的擁躉，如波族的民主行動(dòng)黨、塞族的塞爾維亞民主黨、克族的克羅地亞民主共同體長(zhǎng)期把持政壇，他們對(duì)待歷史及其遺留問(wèn)題各執(zhí)一詞，互相抨擊。而民眾在政治家和媒體的煽動(dòng)下，加之自身對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)的痛苦記憶，對(duì)異族持有強(qiáng)烈的排斥和仇恨，他們對(duì)波黑國(guó)家的認(rèn)同感很差，卻對(duì)本民族及其母體表現(xiàn)出強(qiáng)烈的認(rèn)同。民意調(diào)查顯示，在波黑僅有10%的塞族人和20%的克族人表示對(duì)波黑國(guó)家的認(rèn)同，而87%的塞族人和79%的克族人承認(rèn)對(duì)母體塞爾維亞和克羅地亞懷有強(qiáng)烈的歸屬感。盡管戰(zhàn)爭(zhēng)已經(jīng)結(jié)束20年了，但各民族對(duì)異族的排斥傾向不但沒(méi)有削減，反而趨于加重。在克族和波族聚居的莫斯塔爾至今都能見(jiàn)到“塞族人不得入內(nèi)”的標(biāo)識(shí)，城中的內(nèi)雷特瓦河成為克族和波族之間的天然分界線，兩族互不往來(lái)，井水不犯河水，誰(shuí)能想到這里在戰(zhàn)前曾是波黑跨民族跨宗教婚姻最多的地方。甚至于沒(méi)有經(jīng)歷戰(zhàn)火的年輕一代，由于從小受到父輩、社會(huì)和學(xué)校潛移默化的灌輸，潛意識(shí)中已然植入對(duì)異族深深的不信任感和仇恨，在學(xué)校，他們分時(shí)上課，學(xué)習(xí)著截然不同的歷史教材；在校外，他們不敢跟異族交朋友，不敢離開(kāi)自己的社區(qū)，人為造成的疏離加深了彼此間的隔閡，而這種隔閡又帶來(lái)更深的恐懼，如此惡性循環(huán)，正如一名波族中學(xué)生所說(shuō)：“所有的恐懼都源自無(wú)知和不了解，仇恨已經(jīng)成為波黑最常見(jiàn)的情緒。”

國(guó)際治理20年下的波黑，盡管已經(jīng)不再劍拔弩張，但三個(gè)民族始終小心翼翼地維持著一種緊張的和平，要真正實(shí)現(xiàn)寬容與和解還需要幾代人和國(guó)際社會(huì)的共同努力。