我國公立中小學“管辦分離”實踐模式探討

吳高華

一、公立中小學“管辦分離”的內(nèi)涵

公立中小學校是我國基礎教育的主體，隨著基礎教育普及和改革的不斷推進，人們對優(yōu)質(zhì)教育的需求越來越強烈，學校教育質(zhì)量不高和效益低下的問題日益引起人們的關注，成為基礎教育的一個突出問題。計劃經(jīng)濟體制下，政府是公立中小學校的舉辦者、行政管理者和事實上的辦學者。政府舉辦各類學校，對其實施外部行政管理，并且具體控制學校內(nèi)部的辦學事務。這種內(nèi)外兼管的政府角色造成學校與政府關系混亂，政校不分、管辦合一。因此，要理順政府與公立中小學校的關系，就是要分化政府角色，區(qū)分公立中小學校的管理者、舉辦者、辦學者，做到“管辦分離”。

對于“管辦分離”內(nèi)涵的界定，學術(shù)理論界存有爭議，一種觀點認為，“管辦分離”是管理權(quán)與舉辦權(quán)的分離。有學者認為，學?！肮苻k分離”是符合新公共管理理論和新公共服務的理念和原則的要求，順應建立服務型政府的重要舉措。管辦分離在學校管理體制上，將出資人與管理者分開，明確劃分學校管理的立法、辦學、監(jiān)督、評價職能。管辦分離的核心內(nèi)涵是就是政府部門“舉辦事業(yè)”與“監(jiān)管事業(yè)”的職能相分離。

另一種觀點認為，“管辦分離”是管理權(quán)與學校辦學權(quán)的分離。有學者認為，改善政校關系的關鍵是轉(zhuǎn)變政府的教育行政職能，賦予學校更多的自主權(quán)?！越o學校自主管理權(quán)，讓學校自主管理、自主發(fā)展，根本目的在于增進學校的專業(yè)性，促進教師更好地教、學生更好地學，使學生獲得充分、全面的發(fā)展。

理解“管辦分離”，關鍵在于對“辦”的理解。“辦”有時指的是“舉辦”“創(chuàng)辦”，強調(diào)的是辦學經(jīng)費的來源，如“投資辦學”“捐資辦學”中的“辦”即為此意。“辦”還可理解為“經(jīng)營管理”的意思，“辦學者”“辦學理念”中的“辦”即為此意。公辦中小學“管辦分離”的內(nèi)涵，與政事分開是一脈相承的，核心都是政府職能的轉(zhuǎn)變，明晰政府與事業(yè)單位的權(quán)責界限，明確各自的合理分工和職能定位，政府的歸政府，事業(yè)單位的歸事業(yè)單位。在一定意義上，管辦分離是對政事分開的進一步具體化、操作化。管辦分離，其實質(zhì)是厘清政府與事業(yè)單位的責權(quán)邊界，發(fā)揮兩種主體各自的優(yōu)勢。“管”要回歸行政管理本位，給“辦”讓出空間。在政府簡政放權(quán)，給“辦”讓出空間后，學校要提高辦學的專業(yè)化水平，增強辦學的開放性， 提高社會參與和監(jiān)督的程度，積極探索具體辦學模式的創(chuàng)新，實現(xiàn)自我管理、自我約束、自我發(fā)展。

二、公立中小學“管辦分離”的四種代表性實踐模式

長期以來，我國基礎教育實行的是政府出資建設、政府統(tǒng)一管理的體制，政府主管部門既是實施基礎教育監(jiān)督管理的公共管理者，又是舉辦基礎教育的出資人。這種既管又辦的狀況，容易造成政府職能“越位”“缺位”的問題，無法有效滿足人們?nèi)找嬖黾拥慕逃娣招枨?。為改變政府主管部門既管又辦、管辦不分的舊體制，近年來，一些地區(qū)進行了積極探索，在社會事業(yè)領域推行“管辦分離”改革，形成了公立中小學“管辦分離”的四種代表性實踐模式。

1. 上海的“委托管理”模式

2005年6月，上海市浦東新區(qū)社會發(fā)展局（以下簡稱“浦東社發(fā)局”）與上海市成功教育管理咨詢中心正式簽訂協(xié)議，將東溝中學委托給上海市成功教育管理咨詢中心管理，拉開了浦東區(qū)教育嘗試建立“委托管理”機制、轉(zhuǎn)變政府職能的改革序幕。

2007年，上海市通過政府購買服務的方式，以簽訂契約的形式，委托中心城區(qū)優(yōu)質(zhì)教育資源——學?；蚪逃龑I(yè)機構(gòu)對農(nóng)村薄弱學校進行管理。委托管理期間，接受委托學校的原有隸屬關系保持不變，委托學校和受托學校所在的區(qū)縣教育局簽訂委托管理協(xié)議，依照協(xié)議享有辦學自主權(quán)，依法建立規(guī)范的學校管理制度，組織實施教育、教學等各項管理工作，切實提高受委托學校的辦學水平和教育質(zhì)量。截至2009年，上海市成功教育管理咨詢中心管理共托管了40多所學校。

2. 江蘇無錫的“管辦分離”模式

2005年，無錫市教育局將市屬義務教育學校劃歸各區(qū)管理，落實“以縣為主”的義務教育管理體制；將非義務教育階段的市屬高中及中等、高等職業(yè)技術(shù)教育全部歸入學校管理中心管理。

學校管理中心和教育局相對獨立運行，通過合理分流，不增加工作人員，不增添辦公經(jīng)費。教育局重點行使行業(yè)管理職能，主要做好政策導向、規(guī)劃布局、行業(yè)指導與監(jiān)督管理工作，負責組織購買和提供公共服務、營造發(fā)展環(huán)境；學校管理中心直屬市政府領導，代表政府履行出資人職責，負責經(jīng)營原教育局直屬學校。教育局和學校管理中心之間建立聯(lián)席會議制度，確保各項工作銜接協(xié)調(diào)。同時，將原來的市政府教育督導室與市教育局合署辦公調(diào)整為單獨設置，兩個單位人員不交叉任職，從人、財、物等方面為教育督導機構(gòu)獨立開展工作提供有力的保障，在體制和機制上解決了教育督導機構(gòu)和教育行政不分的問題，保證了教育督導的相對獨立性。

3. 山東濰坊坊子區(qū)的“坊子模式”

2009年6月，“濰坊幸福教育研究中心”和山東濰坊坊子區(qū)教育局簽了一個合同。合同主要約定：一是將坊子轄區(qū)的六所規(guī)模較大的街道中心小學納入“濰坊幸福教育學校聯(lián)盟”，政府負責辦學方向、學校規(guī)劃、投入與財政、師資配置、學籍管理等“硬實力”方面的建設，把聯(lián)盟內(nèi)六所學校的辦學的“軟實力”建設，包括辦學理念、文化設計、校長發(fā)展、課程改造與重構(gòu)、教師發(fā)展、課堂教學改革、學生發(fā)展、家校聯(lián)系等交給“濰坊幸福教育研究中心”負責。二是這六所學校的校長選拔，由“濰坊幸福教育研究中心”提名，坊子區(qū)教育局決定聘任。校長的選拔、培訓、考核、使用，實現(xiàn)了政府與社會中介之間兩者的相互制衡。六所學校的教師實行“雙向選擇”的用人機制，按照工作數(shù)量和工作質(zhì)量重新確立起按勞分配的工資制度。三是這六所學校的辦學業(yè)績不由坊子教育局考核，也不由“濰坊幸福教育研究中心”考核，而是引入第三方社會中介——濰坊創(chuàng)新教育研究與評價中心負責評價。

4. 四川成都青羊區(qū)的“學校民主管理委員會制度建設”模式

2003年11月，成都市青羊區(qū)從2004年開始，嘗試讓學校的事務由“學校民主管理委員會”（以下簡稱“民管會”）來進行決策和監(jiān)督?！懊窆軙庇山搪毠ぁ⒓议L、社會人士、高中學生、教育行政機構(gòu)的代表等成員組成，是對學校事務進行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督和咨詢的學校最高級的自治性組織。“民管會”所承擔的一項重要職權(quán)，是直接推選學校校長，并報請教育行政部門核準后聘任；同樣，對不合格的校長，“民管會”有一票否決的權(quán)力——只要有三分之二的民管會成員認為校長在職期間不稱職，那么校長將被“民管會”彈劾。通過區(qū)教育局的審核，校長將“下崗”。在校長選聘和“下崗”的過程中，評價工作主要由外部聘請的教育專家擔任，“民管會”履行程序監(jiān)督的職權(quán)，以保證程序公正。

三、公立中小學“管辦分離”四種改革模式的評價

從四地改革方案及實施情況來看，幾種改革模式有一些共同點。一是四地改革在區(qū)域內(nèi)實施效果良好，為推進政事分開、管辦分離提供了重要的體制保障；二是四地改革設立的管理機構(gòu)性質(zhì)相似，不管是無錫的“學校管理中心”，還是濰坊的“幸福教育中心”，都是試圖通過設立與政府部門不同性質(zhì)的管理機構(gòu)，將管理權(quán)限適度集中，行使不同的職能；三是賦予了學校一定的自主權(quán)，但很不充分，盡管四地的改革在區(qū)域內(nèi)實施取得了良好的效果，

但由于對管辦分離的本質(zhì)、目標認識各不相同，因此，并沒有找到改革的整體出路，改革的局限性也暴露出來。上海的委托管理模式是由政府選取的優(yōu)質(zhì)學校派駐管理團隊對需進行改進的薄弱學校進行全方位的管理，主要針對的是薄弱學校教學質(zhì)量低下進行相應措施的改革。它是在明確政府公共服務的基礎上，將政府公共服務實施中的具體事務，委托給專業(yè)化的機構(gòu)，激活管、辦、評分離并聯(lián)動的機制，擴大優(yōu)質(zhì)資源的輻射效應，推動義務教育的均衡發(fā)展，但是否可以將經(jīng)驗進一步推廣還需要驗證。無錫管辦分離的教育治理模式將管辦分離局限在兩個政府機構(gòu)之間，這種形式上的管辦分離，一方面建立了更多的政府管理機構(gòu)，另一方面學校本身并沒有真正獲得辦學的自主權(quán)。從改革經(jīng)驗的推廣角度來看，其改革可以推廣的余地很小。濰坊的“幸福教育中心”專業(yè)性增強，但設立新的舉辦機構(gòu)，會帶來機構(gòu)臃腫、運行成本增加問題。成都青羊區(qū)的“學校民主管理委員會制度建設”模式的基礎是完善法人治理結(jié)構(gòu)，由于缺乏配套的法律、法規(guī)，法人治理機制難以短期形成，因而學校辦學自主權(quán)的落實還需要一個過程。

“管辦分離”的實質(zhì)是政府教育管理權(quán)力與學校辦學權(quán)利的分離，核心是政府把權(quán)力下放給學校，讓學校成為自主辦學的主體。然而，在下放權(quán)力的同時，如何完善學校自主權(quán)有效行使的監(jiān)督機制，保障學校自主權(quán)有效行使，并提升辦學水平，是更為重要的問題?！肮苻k分離”不是目的，而是推進教育事業(yè)改革發(fā)展的手段，“管辦分離”的根本目的是要使“管”和“辦”都得到加強。因此，對公立中小學校，一方面政府要加強外部督導，另一方面完善中小學校內(nèi)部法人治理。