民兵制度與中國基層治理的演變，1949～1953

毛澤東時代的基層治理有何種基本特征，其獨特的面向何在，一直以來都是學界關注的重點之一。20世紀80年代，政治學家Vivienne Shue和Jean Oi從國家和社會關系出發(fā)，認識到毛時代的中國雖然建立了一套完整的政治體系，但是政令在基層執(zhí)行時，往往會和農(nóng)民社區(qū)的利益、價值觀產(chǎn)生碰撞，并形成折中的執(zhí)行效果，他們將之稱為“農(nóng)民地方主義”和村民與干部之間的“庇護主義”，[1]這一視角主要著眼于非正式的社會制度如何影響了正式制度的運作。

本文則從另一個角度展開討論：毛澤東時代民兵制度這一正式制度歷經(jīng)革命和建國時期的熏陶之后，如何給基層治理打下深深的烙印。民兵作為中共三級軍事體系的底端，在為軍隊提供后備兵員的同時，因其所具有的強制權力，使之為基層社會的治理和動員提供了一種嶄新的資源。因此，對民兵制度和政策變遷的考察，有助于解釋中共基層治理的生成機制及其演變邏輯，并進一步展示了毛澤東時代國家政權的某些結構特征。為了便于論述，本文借助建國初中共中央和華北局及其轄區(qū)（主要是山西、河北和平原三省）的相關材料，對上述問題進行剖析。

民兵與國家新秩序的建設

中國共產(chǎn)黨的民兵武裝起源于蘇維埃時期的赤少隊（赤衛(wèi)隊和少年先鋒隊）。抗日戰(zhàn)爭期間，在此基礎上中共逐步發(fā)展起一套以民兵為基礎的三級軍事體系，[2]從而在敵我拉鋸的環(huán)境下，為建設穩(wěn)固的農(nóng)村根據(jù)地提供可能。恰如聶榮臻和彭德懷等軍事統(tǒng)帥所指出的，民兵一方面作為正規(guī)軍的后備兵員;[3]另一方面配合正規(guī)軍的作戰(zhàn)行動，并保衛(wèi)農(nóng)村根據(jù)地內部的穩(wěn)定和團結。[4]

1949年，國共內戰(zhàn)走向尾聲，中共將國家新秩序的建設提上議程表。9月，中國人民政治協(xié)商會議第一次全體會議頒布了《共同綱領》，勾勒出對戰(zhàn)后政權建設的最初設想，其中軍事方面規(guī)定實行“民兵制度”以“保衛(wèi)地方秩序，建立國家動員基礎”。[5]由此可見中共試圖將生成于革命年代的民兵制度融入到正式國家制度中。

需要注意的是，在抗日戰(zhàn)爭時期的根據(jù)地建設中，中共對各根據(jù)地的支持有限，除了重要人事安排和重大決策，在其他方面都是放任各根據(jù)地自主發(fā)展，自行嘗試新的辦法以解決自身問題。[6]民兵制度亦不例外，抗日戰(zhàn)爭時期各個根據(jù)地相對獨立，其所面臨的內外形勢差異較大，民兵的建制因而各不相同，各根據(jù)地存在著民兵、自衛(wèi)隊、自衛(wèi)軍、青年抗敵先鋒隊、游擊小組等多種形式的群眾武裝組織;[7]解放戰(zhàn)爭期間，中共中央指示各根據(jù)地整頓群眾武裝組織，但戰(zhàn)爭尚未結束，各解放區(qū)都是結合各自的戰(zhàn)時需要來編組民兵，例如東北解放區(qū)的民兵組織統(tǒng)稱為“人民武裝自衛(wèi)隊”，區(qū)分為自衛(wèi)隊和模范自衛(wèi)隊兩種組織;晉冀魯豫解放區(qū)則根據(jù)民兵保衛(wèi)村莊就地作戰(zhàn)和配合主力遠征支前的任務，將民兵分編為野戰(zhàn)隊和警衛(wèi)隊。[8]

如果要將民兵制度運用到基層社會秩序的建設中，首先須在政策上統(tǒng)一民兵建制，這方面的嘗試最早見于華北局。1948年10月，華北局決定統(tǒng)一建設華北地區(qū)人民武裝，規(guī)定民兵的具體任務為對敵斗爭、支援前線、維持后方治安和積極參加生產(chǎn)。這一決策在強調民兵軍事職能的同時，凸顯其參與政權新秩序建設的新任務。在組織架構上，華北局決定民兵在執(zhí)行基本任務時受地方黨政機構的領導;與此同時，作為民兵組織的領導機構，人民武裝部是對應軍區(qū)的組成部分，直接受上級人民武裝部指揮。上述規(guī)定為建國后民兵組織制度的建設提供了經(jīng)驗。[9]

中共建政以后，在國家層面上開始推動民兵組織的制度化建設。1950年5月28日聶榮臻在提交給毛澤東的部隊編制報告中，計劃在“各級司令部設人民武裝部”。毛批示同意后，[10]5月31日，中央軍委決定“在軍委成立人民武裝部，統(tǒng)管民兵，實行普遍義務民兵制”，[11]人民武裝部則被視為兵役管理的機構。同年9月，中央軍委規(guī)定將人民武裝部劃歸到中央軍委參謀部管理。[12]10月，又正式提出“自上而下地建立人民武裝的領導機構”，并制定《民兵組織條例》，統(tǒng)一民兵建制、名稱和人員征集，[13]這套制度設計基本延續(xù)了建國前華北局確立的民兵組織機制，將民兵組織置于國家軍事結構中，隸屬于中央軍委的組織序列。

與民兵制度變遷相伴隨的是，中共采取措施在實踐上將民兵運用于基層社會秩序的重組、維護和鞏固中。這在作為“共和國雛形”的華北建立政權新秩序的過程中，反映得尤為明顯。1949年1月中共基本解放了華北全境，隨著戰(zhàn)爭的結束，恢復經(jīng)濟、發(fā)展生產(chǎn)成為華北局的工作重心之一。[14]但華北地區(qū)的戰(zhàn)亂甫定，加之該地區(qū)本屬水旱災荒頻發(fā)之地，在某種程度上引致華北地區(qū)“搶糧”“破壞秋收”“鐵路上的破壞盜竊”的事件層出不窮，例如1949年5月，冀中定縣發(fā)生搶糧騷動;8月察哈爾省委向華北局報告當?shù)罔F路不斷出現(xiàn)偷竊破壞事件，甚至有持槍破壞鐵路的情況發(fā)生。[15]

為此，華北各地先后動員農(nóng)村民兵組成“護秋隊”“護路隊”等，并試圖以其（和村干部）為骨干，發(fā)動群眾參與其中，旨在藉此維護基層社會的經(jīng)濟和社會秩序，推動華北地區(qū)經(jīng)濟的恢復。1949年9月華北局的一份通報，重點肯定了“以黨員干部、民兵為骨干，號召群眾按居住地、地段自由結合”的組織模式，而反對片面以行政力量組織群眾，或僅依靠少數(shù)民兵下地巡邏的工作方法，認為前者易引發(fā)“強迫命令”，后者則“收效甚微”。[16]在此之前，河北省委明確提出：“民兵今后主要任務為努力生產(chǎn)，維護交通，配合地方武裝剿匪防特維護社會治安以保護建設?！盵17]

問題在于，建國前民兵制度主要服務于中共的軍事動員，將其納入基層社會的治理結構中，難免會在融合過程中產(chǎn)生新問題。作為統(tǒng)一民兵建制的先行者，建國前后華北局及其轄區(qū)內各省反映了兩個方面突出的問題。

第一，在自上而下建立基層民兵組織的過程中，地方社會與正式制度建構不可避免會發(fā)生沖突。受戰(zhàn)爭時期中共形成的敵情觀念影響，這被理解為民兵組織內部階級成分“不純”。1950年3月，平原省湖西專區(qū)單縣發(fā)生“搶糧騷動”，這次事件中有58名民兵參與，其中37名民兵在事件處理中被收回槍支并開除隊籍，平原省委在總結教訓時，將“村級組織不純”列為原因之一。[18]

華北局內部通報大體將此類問題發(fā)生的原因歸結為兩點：一是地方干部“麻痹輕敵”。1950年7～8月，綏遠托縣發(fā)生所謂“民兵叛亂”事件，基層民兵攜槍參與地方暴動。對此，華北局認為根源是縣領導“麻痹輕敵，將反動政權遺留下的自保自衛(wèi)武裝未加嚴格整頓，即改為‘民兵，對之盲目信賴”;[19]二是村干部的作風和政策問題。同年，時任山西省委副書記賴若愚在對晉南工作的檢查報告中，指出村干部自身作風不好，以及對中農(nóng)政策不當，導致“有一部分民兵，確實為反動分子所掌握”，8月，華北局內部通報了這份檢查報告，并批示“干部思想作風不好幾乎是華北普遍現(xiàn)象”。[20]

需要說明的是，華北局在檢討民兵制度發(fā)展面臨的種種問題時，主要將其歸為內因作用的結果，這源自于中共初掌國家政權，自身內部短暫地形成了謹慎克制的政治文化，所以遇事多反思自身問題。

第二，民兵武裝在基層干部的領導下介入治理，一定程度上引發(fā)基層干部、民兵與民眾的沖突，進而損害中共政權在基層社會的形象。這被歸結為村干部和民兵“強迫命令主義”和“濫用權力”的結果。1949年5月華北局向中共中央的秋征工作報告中，檢討了村干部“強迫命令作風”，“對不交或遲交公糧的群眾，有用扣押、吊打、挨凍、游街等惡劣辦法者”，“糾正干部的自私本位思想和強迫命令作風”被列為華北局當時的工作重點。[21]而民兵武裝正是村干部“強迫命令”權力的重要組成部分。1950年1月，平原省復程、嘉祥等縣發(fā)生會道門騷亂事件，華北局在3月的通報中，將事件的起因歸結為“我們內部不純，干部作風惡劣”。[22]同月中紀委針對該事件的通報中，提到：“（民兵）不但認識差，覺悟低，而且手里又拿有武器，很容易侵犯群眾利益”，“使得黨和政府脫離了群眾”。[23]

總而言之，在建國前后，中共試圖通過種種舉措，理順民兵的組織隸屬關系，并將其漸漸融入地方基層治理之中，但是作為掌握武器的基層組織，民兵本身的構成和狀況卻嚴重地阻礙了這種融合。

抗美援朝、“鎮(zhèn)反”

與普遍民兵制的建立

雖然存在上述問題，但民兵制度在建國初期仍自上而下初步建立起來?？姑涝谄渲衅鸬搅酥匾闹谱饔茫?950年10月中共決定出兵朝鮮，兵員需求陡增。面對兵員征集中的種種問題，中共的軍事將領習慣以戰(zhàn)爭時期的思維來處理，推動傳統(tǒng)民兵制度的建設，以實現(xiàn)兵員的補充。當然，藉助民兵制度來補充中國人民志愿軍的兵員，還與當時中共的現(xiàn)實處境有關。1949年9月的《共同綱領》即規(guī)定，新生政權在推行民兵制度的同時，“準備在適當時機實行義務兵役制”。然而，當時中共政權在征兵上依然嚴重依賴民兵制度，1950年7月聶榮臻指出，如果直接采取義務兵役制的征兵模式，“新區(qū)人民是非常害怕的，這必須采取過渡辦法”。因而需借用老區(qū)的民兵征兵制，“新區(qū)可在反霸、減租、土改過程中組織民兵加以訓練，一邊在這個基礎上逐漸過渡到正規(guī)義務兵役制”。[24]在抗美援朝的推動下，基層民兵的數(shù)量和規(guī)模迅速擴大，1951年僅山西一省就發(fā)展了民兵二十萬。[25]

與抗美援朝同期展開的鎮(zhèn)反運動，其主旨是清理各類“反革命”，[26]但隨著中心工作的展開，也影響到了當時民兵政策的調整。1950年11月，張經(jīng)武（時任中央軍委人民武裝部部長）強調“國民黨殘余匪幫在美帝國主義掩護之下”“在大陸上組織土匪和特務和我們搗亂”，革命尚未完全結束，而民兵作為“人民解放軍強大的后備軍”，應當“從有重點的發(fā)展到普遍的發(fā)展”。[27]此外，由鎮(zhèn)反運動產(chǎn)生出大量的受管制人口，平原省湖西專區(qū)受管制人口一度高達千分之二，而人民武裝力量是基層人口管制的重要依仗，這也推動了中共建立普遍民兵制的進程。[28]

反過來，前述民兵制度建立過程中地方社會與中共政權的沖突，對鎮(zhèn)反運動的展開過程與政策制定亦有影響。1950年末，在平原省委直屬干部會上，省委書記吳德指出，平原省農(nóng)村的民兵組織正受到“匪特”的嚴重滲透，并舉例道：“如破獲之搶劫案，我民兵干部竟占百分之二十五;濮陽有六十七個道徒悔過，其中民兵村干黨員占百分之二十七?！睂Υ耍瑓堑轮甘酒皆∥睂俑刹繎岣邔τ诜锤锩肿拥木?，并對之采取“堅決鎮(zhèn)壓”的態(tài)度。[29]1951年2月，中央人民政府委員會批準公布的《懲治反革命條例》，更是明確規(guī)定策動、勾引或收買“民兵進行叛變，其首要分子或率隊叛變者，處死刑或無期徒刑”，其他參與者“處十年以下徒刑，其情節(jié)重大者，加重處刑”。[30]

換言之，建國初民兵制度的發(fā)展與當時國內外政治情勢的變化密不可分，但國家新秩序的建設已經(jīng)成為彼時中共的工作重心之一，這也反映到了國家對民兵職能的定位上。1951年4月，中央軍委發(fā)布指示，動員全體民兵參加生產(chǎn)，號召民兵同時成為“參軍參戰(zhàn)的模范”和“勞動生產(chǎn)模范”。5月中央軍委再次發(fā)布指示，明確民兵的主要任務為：“擔負國家動員任務，參軍參戰(zhàn)，戰(zhàn)爭勤務，維持與鞏固后方治安，并積極參加地方生產(chǎn)建設事業(yè)”。

抗美援朝運動給國內經(jīng)濟帶來巨大負擔，隨著這一問題日益凸顯，[31]民兵參與經(jīng)濟建設具有了更實質性的含義。1951年12月，中共中央決定開展增產(chǎn)節(jié)約運動，民兵亦被動員參與其中。1952年，山西省軍區(qū)要求省內老區(qū)百分之九十、新區(qū)百分之六十以上的民兵，有組織地參加生產(chǎn)互助合作運動。[32]同年，山西省人民武裝部重點批評了“咱當民兵隊長，就不能再當互助組長”的觀念，并指示“大量發(fā)展民兵必須與愛國增產(chǎn)運動結合”。[33]概言之，在軍事職能之外，民兵還被賦予了維持地方穩(wěn)定和經(jīng)濟建設的雙重任務。

抗美援朝運動給國內經(jīng)濟帶來的巨大負擔，對民兵制度變遷還有另一重影響：中共冀圖通過重點整編軍事部門，[34]減少軍費支出，確保將有限的財力投入到經(jīng)濟建設當中。因此，實行義務兵役制被提上了中央軍委的日程。1951年12月，中共中央要求各地組訓民兵，為義務兵役制的過渡作準備。在這一決議中，明確規(guī)定將有一定軍事訓練根基的民兵作為義務兵役的征兵對象。[35]這表明中共意圖實現(xiàn)義務兵役制和民兵制之間的并軌。

1952年8月，聶榮臻在給毛澤東和中共中央的報告中，提出“在已有民兵1860多萬人的基礎上，按農(nóng)村總人口9%的比例實行普遍民兵制，并在縣一級建立基干民兵團，加強組織訓練”，這里基干民兵團是“實行義務兵役制時的征兵對象”。[36]12月，中央軍委正式頒布《民兵組織暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》），[37]決定在全國范圍內實行普遍民兵制。

值得進一步討論的是，由于民兵既處于中共三級軍事體系的底端，同時又處在基層社會治理結構中，所以普遍民兵制的設計者就不得不面對如何平衡上級人民武裝部（軍委）垂直管理和同級黨委、政府平行管理的問題，這突出表現(xiàn)在中共關于人民武裝部和人民武裝委員會的組織設計中。根據(jù)《暫行條例》的規(guī)定，人民武裝委員會隸屬于中央軍委序列，同年12月14日，中央軍委頒發(fā)文件，詳細規(guī)定了人民武裝委員會的管理辦法，提出其應吸納“有關部門的主要干部”，大區(qū)級以下人民武裝委員會主任由同級黨委書記兼任。[38]人民武裝部則是同級人民武裝委員會的辦事機構?！稌盒袟l例》規(guī)定在上級人民武裝機關之外，各級人民武裝機關及其所屬之民兵還“應接受同級人民政府之領導”。[39]

以上制度設計大體延續(xù)了涉及建國前華北局的思路，但又做了更為細致的規(guī)定，一方面確保自上而下對基層社會的軍事動員能力，另一方面為人民武裝部與同級政府部門、群眾團體的協(xié)作提供一個管道，使得民兵制度在基層社會得以有效地運轉。由此，普遍民兵制在國家政策層面上正式固定了下來。

民兵組織管理的短暫下沉

由《暫行條例》的規(guī)定可見，糾正基層干部和民兵“強迫命令作風”和“濫用權力”，是中共建設普遍民兵制的重點環(huán)節(jié)。其規(guī)定“凡小隊、分隊、中隊、鄉(xiāng)（行政村）隊之干部，均由隊員民主選舉”，意欲通過民主選舉的辦法來限制基層干部、民兵的權力濫用。[40]然而，主要掌握武器的基干民兵“除在集中執(zhí)行任務及集中訓練時由團、營指揮外，平時教育訓練仍屬鄉(xiāng)（村）隊部建，不脫離原有的民兵的組織”。[41]這就為基層干部動用國家強制權力提供了一個制度化渠道，中共所擔憂的“強迫命令作風”和“濫用權力”現(xiàn)象難以就此消弭。1953年1月，中央軍委參謀部組織工作組，檢查河南、山東、安徽和廣東地區(qū)的民兵工作。人民武裝部長傅秋濤在3月的報告中指出“民兵及民兵基層干部的強迫命令、違反亂紀是嚴重的”。[42]

與此相關的一個問題是，盡管在普遍民兵制的架構設計中，軍事職能與國家建設的工作被整合起來，但實際操作情況卻不盡如人意，具體表現(xiàn)為三個方面：

第一，民兵參與經(jīng)濟建設的政令，在基層社會往往無法得到有效執(zhí)行。1953年2月下旬以來出現(xiàn)全國范圍內的農(nóng)村勞動力流入城市現(xiàn)象，根據(jù)中共中央同年4月對流入北京的農(nóng)民的身份統(tǒng)計，其中4%是還鄉(xiāng)轉業(yè)的榮退軍人及民兵、村干。[43]

第二，民兵制在基層社會的建立，在某些時候會對鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生消極影響。1953年3月，河北省委向華北局的報告指出，勞動力外流不僅嚴重影響了農(nóng)村地區(qū)的春耕生產(chǎn)，還使得當時中共大力推動的互助合作運動停滯不前、甚至倒退。在總結原因時，河北省委指出其中之一便是“擴軍和建立民兵基干團的影響（因山東正在擴軍，壞人造謠今年要擴三次兵），有些青壯年怕參軍”。[44]

第三，如果將民兵納入國家軍事結構中，國家財政就不得不擔負這支非正規(guī)軍的補貼經(jīng)費，由此反而會妨礙國家的經(jīng)濟建設。1952年11月參謀部例會上，中央軍委人民武裝部提出的向全國3000萬民兵補助人民幣3000億元（為建國初舊幣，折合新幣3000萬），并提出：在向財政部的報告中應說明，這比過去已經(jīng)節(jié)省得多，由此足見民兵所帶來的財政負擔之大。[45]

1952年7月，因彭德懷正式主持中央軍委的日常工作，民兵制度又出現(xiàn)新的轉型。[46]作為常規(guī)化軍事制度建設的支持者，彭德懷意識到在一個常規(guī)化體制內推行普遍民兵制存在諸多問題：民兵作為地方社會治安管理的重要組成部分，在和平年代卻“仍像戰(zhàn)爭時期強調其軍事任務和優(yōu)先地位”，與地方黨委工作難以協(xié)調，不僅不能實現(xiàn)其社會治安管理的職能，還因為照搬部隊的工作方法，造成地方管理的混亂。[47]而普遍民兵制給國家財政帶來的巨大負擔，更是致力于軍事整編的彭德懷所難以容忍的。因此，彭德懷開始大刀闊斧地改革民兵制度，取消了民兵在地方社會的軍事管理職能和兵役職能。

1953年4月，針對上文提及的傅秋濤于同年3月的報告，中共中央發(fā)出由彭德懷和鄧子恢牽頭草擬的指示，規(guī)定民兵工作歸地方黨委統(tǒng)一管理，民兵活動要適應不脫離生產(chǎn)的特點，不要用現(xiàn)役軍人方法管理，并要有利于生產(chǎn)，受政府和人民監(jiān)督。普遍民兵制的試點和宣傳應即行停止。[48]這首次提出把民兵由軍事系統(tǒng)劃歸到地方黨政機關負責管理。

5月26日，中央軍委和政務院聯(lián)名下發(fā)指示，以規(guī)章的形式確定民兵的任務為殲滅空降匪特、維持農(nóng)村治安和保護生產(chǎn)，同時規(guī)定“區(qū)長、人武部長不得用民兵當通訊員、公務員。鐵路、礦山一律不得使用民兵守衛(wèi)。使用民兵剿匪，主管部門應發(fā)給生活費，并頂當?shù)卣?guī)定的公役”。[49]這一指示改變戰(zhàn)爭年代對民兵進行準軍事化管理的方針，對于使用民兵的補償機制則反映民兵雖應繼續(xù)承擔軍事責任，但這不再是無償?shù)膹娭菩粤x務。

但變革歷程并非一帆風順，中共黨內對于停止普遍民兵制的動議仍存在著一定阻力。1953年6月，中央軍委總參謀部和總政治部在北京召開聯(lián)合會議，會上副總參謀長張宗遜、政治部副主任蕭華報告提出“目前人民武裝工作重心，仍須在普遍民兵制的原則下，應著重組織民兵基干團”。[50]針對這一論調，8月，彭德懷批示：“民兵與人口比例以1%至3%為宜，普遍民兵制的口號不再強調，暫時也不必取消。根本取消所謂基干民兵團”。這次會議的報告按彭德懷批示修改后，10月，中共中央將其轉發(fā)至全國各級黨委和軍區(qū)，[51]這一分歧才告一段落。自此以后，民兵從國家軍事結構的最低層級徹底轉變?yōu)榈胤秸M織，從屬于地方黨政機關而不是接受中央軍委參謀部的垂直管理。

10月，彭德懷對于民兵組織的看法又有一些新變化，在中央軍委會議上提出“民兵的前途，可能在10年到15年之后是不需要的，但民兵目前還是要的，只是不要普遍民兵制，是規(guī)定一定的比例（指基干民兵比例）”。但是這并不影響民兵組織管理的下沉。[52]

但要注意的是，這時民兵依舊擔負著一些軍事任務，如“殲滅空降匪特”，這意味著民兵依然處于準軍事職能和基層日常治理之間。1956年毛澤東對國際形勢的判斷有所變化，認為當時的國際社會是“東風壓倒西風”，因而意圖配合國際社會主義運動，強化現(xiàn)有革命形勢，[53]此外，毛澤東與赫魯曉夫在世界無產(chǎn)階級同盟領導權的問題上逐漸產(chǎn)生分歧，中蘇關系發(fā)生了微妙的轉變，[54]加之臺海形勢緊張，武裝革命又逐漸成為中共政策決議的核心。擴大后備役以“應付可能發(fā)生的突然事變”，[55]成為了兵役政策的關鍵。

作為對這一要求的回應，1957年5月的中央軍委會議上，彭德懷提出將預備役士兵與民兵合而為一，[56]民兵再度被賦予了兵役職能，1958年8月中央政治局擴大會議上，通過決定“把生產(chǎn)、工作、學習的組織軍事化，把全民武裝起來，工、農(nóng)、商、學、兵結為一體，實行全民皆兵，把軍隊的后備力量建立在全民的基礎上”，首次提出“全民皆兵”的概念，強調“以人民公社為單位，逐步實行全民武裝”。[57]民兵由地方政府組織被提到了準軍事化治理的位置，一躍成為兵役和人民公社準軍事化管理的制度基石。常規(guī)的地方民兵組織又再度拉回“繼續(xù)革命”的洪流中。

余論

從民兵制度來看中國基層治理的演變，不難發(fā)現(xiàn)它始終處于國家的軍事需要、財政狀況和地方治理的拉鋸之中，實則反映的是國家治理能力的一些狀況。中國共產(chǎn)黨建國之初，必須要在戰(zhàn)爭的財政需求和國家建設之間尋求平衡，而這一平衡的結果很快就傳導到了民兵制度。民兵既是軍事動員的基礎，又是財政的負擔;既是國家維持地方穩(wěn)定的基礎，又和地方黨政的組織架構存在脫節(jié)之處。中共在建國前幾年的改革舉措顯示，民兵制度逐漸褪去了戰(zhàn)爭時期的準軍事底色，開始融入地方社會的治理之中，尤其是維系地方社會的公共安全;但在革命氛圍的籠罩之下，其又不得不承擔起諸多軍事的職能。

進一步而論，民兵制度作為一項正式制度的轉變，恰恰也說明了我們不能將建國之初的中國理解為一個無所不能的政體。即便是在政體內部，應著財政的限制、地方社會的需要，制度也不得不做出多方面的變革和調適，以回應種種現(xiàn)實的需要和客觀條件的限制。

民兵這一正式制度建立的過程，實則映照的是中共正式制度從實驗到建立，再到轉型的一種路徑。在建國前后，中國共產(chǎn)黨在建立制度前總是先要去取得經(jīng)驗，在建立之后，再借由新的經(jīng)驗去調整制度，所以制度往往也處于變化之中。如果僅從國家和社會關系出發(fā)，將國家理解為靜態(tài)的存在，我們就無法把握新中國國家性質的某些基本特征。

最后，本文以民兵制度和政策的變遷為切入點，勾勒了建國初中共基層治理機制的生成及其演變軌跡，但留下一個值得進一步探索的問題：民兵制度因其具有的強制權力，賦予中國基層治理以嶄新的資源。從微觀實踐的層面上，如何看待民兵制度與中國基層治理的相互聯(lián)動、交互影響？限于文章篇幅，這一問題只能留待另文探討了。

（作者單位：《文化縱橫》雜志社）

注釋：

[1]Vivienne Shue， The Reach of the State： Sketches of the Chinese Body Politic， Stanford University Press， 1988; Jean Oi， State and Peasant in Contemporary China： The Political Economy of Village Government， University of California Press， 1989.

[2]此處指中共在抗日戰(zhàn)爭中發(fā)展起來的，主力軍、地方軍和民兵自衛(wèi)隊三結合的武裝力量體制，參見肖裕聲：《中國共產(chǎn)黨軍事史論》，中央文獻出版社2007年版，第262頁。

[3][24]聶榮臻傳記編寫組編：《聶榮臻軍事文選》，解放軍出版社1992年版，第330頁;第342頁。

[4]彭德懷：《民兵制度》，載彭德懷傳記編寫組（編）：《彭德懷軍事文選》，中央文獻出版社1988年版，第625頁。

[5]《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》，載中共中央文獻研究室（編）：《建國以來重要文獻選編》（第1冊），中央文獻出版社2011年版，第5～6頁。

[6]楊龍、李湘寧、徐書鳴：《中共建立請示報告制度的曲折歷程，1948-1949》，載《文化縱橫》2016年4月。

[7][8]傅秋濤編：《中國民兵》，人民出版社1983年版。第133～153頁;第256～257頁。

[9][14]中央檔案館編：《共和國雛形：華北人民政府》，西苑出版社2000年版，第180-186頁;第209頁。

[10]中共中央文獻研究室編：《建國以來毛澤東軍事文稿》（上卷），軍事科學出版社2010年版，第144～145頁，注釋部分。

[11][36][45]周均倫編：《聶榮臻年譜》，人民出版社1999年版，第 527頁;第551頁;第555頁。

[12][13]軍事科學院歷史研究部：《中國人民解放軍全史》（第2卷），軍事科學出版社2004年版，第179頁;第180頁。

[15][16][17][18][19][20][21][22][23][28][43][44]《華北局關于定縣發(fā)生搶糧騷動的通報》、《察哈爾省委關于經(jīng)濟保衛(wèi)工作的檢查與今后措施的報告》;《華北局關于三秋工作的通報》;《河北省委當前的基本任務》;《華北局對平原高樓搶糧事件的指示》、《平原省處理高樓倉庫被搶事件的經(jīng)驗教訓》;《綏遠托縣“民兵”叛亂事件的教訓》;《賴若愚同志關于晉南工作的檢查報告》;《華北一九四九年秋征工作總結》;《平原復程、嘉祥等縣會門騷動之處理及教訓》;《中央紀律檢查委員會關于加強對村干民兵紀律檢查的通報》;《平原省湖西專區(qū)管制工作的情況和問題》;《中央關于停止農(nóng)民盲目流向城市的指示》;《迅速停止農(nóng)村勞動力盲目流入城市的現(xiàn)象》，載《建設》第92期、第98期;第43期;第36期;第68期、第86期;第86期;第81期;第70期;第65期;第66期;第116期;第215期;第210期。

[25][30][32]《省軍區(qū)蕭思明代司令員關于全省民兵工作報告》;《中華人民共和國懲治反革命條例》;《省軍區(qū)蕭思明代司令員關于全省民兵工作報告》，載《山西政報》1952年第8期;1951年第3期;1952年第8期。

[26]關于這場運動的全面展開過程，請參見楊奎松：《新中國“鎮(zhèn)壓反革命”運動研究》，載《史學月刊》2006年第1期。

[27]張經(jīng)武：《加強民兵工作》，載《時事手冊》1950年第3期。

[29]1950年12月，山西省委關于稷山縣反革命事件的報告中，也提出“此次事件，縣府、公安隊及民兵中均有匪特內應，可見內部不純”，要求各地“對反革命活動務須高度警惕，與一切輕敵麻痹思想作斗爭，并堅決貫徹中央政府鎮(zhèn)壓反革命的方針”。參見《山西省委關于稷山反革命事件的指示》，載《建設》第98期。

[31]根據(jù)1951年12月美國國務院的評估，1951年中國軍費份額在總預算中由1950年的40%增加到1951年的50%，同時通貨膨脹的壓力也在加大，1951年上半年，中國批發(fā)商品價格上漲了15%，衣服和紡織品的成本上漲了25%?！秶鴦赵呵閳笱芯克P于朝鮮給中國帶來的國內壓力的報告》，載沈志華、楊奎松主編：《美國對華情報解密檔案（1948-1976）》（第二卷），東方出版中心2009年，第21頁。

[33]《山西省人民武裝建設中的幾個問題》，載《八一雜志》第24期;《目前發(fā)展民兵工作中應注意的幾個問題》，載《山西政報》1952年第10期。

[34][35]《中共中央關于實行精兵簡政、增產(chǎn)節(jié)約、反對貪污、反對浪費和反對官僚主義的決定》，載中共中央文獻研究室（編）：《建國以來重要文獻選編》（第2冊）。

[37][39][40] 《中華人民共和國民兵組織暫行條例》，載《八一雜志》第24期。

[38][41]《中央關于建立各級人民武裝委員會的決定》;《中央、軍委關于建立民兵基干團的指示》，載《八一雜志》第24期。

[42]傅秋濤：《關于民兵和民兵基層干部違法亂紀的情況報告》，《八一雜志》第30期。

[46][49][55][56] 中共中央文獻研究室編：《彭德懷年譜》，人民出版社1998年版，第530頁;第551頁;第601頁;第652頁。

[47][50]彭德懷傳記組：《彭德懷全傳》，中國大百科全書出版社2009年版，第1068頁;第1069頁。

[48]《中央關于民兵建設工作中的幾點指示》，載《八一雜志》第30期;中共中央文獻研究室編：《彭德懷年譜》，第548頁。

[51]中共中央文獻研究室編：《彭德懷年譜》，第556頁;《中央批發(fā)全國人民武裝工作會議綜合報告給各級黨委和軍區(qū)的指示》，載《建設》第249期。

[52]分別是1953年全國軍事系統(tǒng)高干會上的報告，1956年3月關于戰(zhàn)略方針的報告，1957年1月軍委擴大會議上的講話，參見彭德懷傳記組：《彭德懷全傳》，第1069頁。

[53]沈志華：《處在十字路口的選擇：1956～1957年的中國》，廣東人民出版社2013年版，序言。

[54]沈志華編：《中蘇關系史綱：1917～1991年中蘇關系若干問題再探討》，社會科學文獻出版社2011年版，第109～276頁。

[57]《中共中央關于民兵問題的決定》，載中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編》（第11冊），中央文獻出版社2011年版，第406～408頁。