基層治理的變遷與危機(jī)

2016年特大洪災(zāi)肆虐中國南北，而與以往“眾志成城”的救災(zāi)輿論不同，民眾指責(zé)地方官員怠政懶政，而官員則批評民眾的漠不關(guān)心。種種跡象表明，中國基層面臨的治理結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變遷。

中國傳統(tǒng)治理強(qiáng)調(diào)“皇權(quán)不下縣”，士紳階層同時作為社區(qū)代理人和官府代表者，營造出一個和平靜態(tài)的基層治理空間。20世紀(jì)的革命進(jìn)程，徹底摧毀了這一連接原有國家與基層的中介力量和中間社會，建立起一個全新的社會控制和治理體系。但這種全能主義治理模式也遭遇了農(nóng)村和城市經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重困境，改革開放最終引入了市場與資本力量來回應(yīng)這種危機(jī)。但單向度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式缺乏足夠的社會視野與政治關(guān)懷，也未能解決如何在新型社會條件下，吸納各種利益分化的力量和政治參與的訴求，并通過制度化途徑來提高治理效率、整合政治體系、擴(kuò)大合法性基礎(chǔ)、建立現(xiàn)代性政治等問題。某種程度上，中國基層治理的核心，實際關(guān)涉的是政治參與擴(kuò)展、公共利益維護(hù)、國家權(quán)威保持這三種目標(biāo)之間矛盾的協(xié)調(diào)和平衡。這并非一個全新的問題，而是橫跨中國歷史的一個政治難題。

放諸更宏大的比較視野，美國人的村鎮(zhèn)生活，其治理依賴個體化的自我組織，憑借槍支、產(chǎn)業(yè)和議事資格，地方民眾不太關(guān)心華盛頓的白宮政治。這種治理模式主要依托憲法公民權(quán)與私有產(chǎn)權(quán)保護(hù)，有意創(chuàng)設(shè)和國家政治的距離，以此抵制國家與地方豪強(qiáng)精英對地方議程的主導(dǎo)。更有經(jīng)驗比較意義的臺灣地區(qū)模式，則充分利用了政黨政治和儒家傳統(tǒng)的結(jié)合，通過各級農(nóng)會組織、社團(tuán)資源、志愿者組織乃至宗教團(tuán)體的自治性力量，在國家、政黨與社會之間形成了一種有機(jī)的自治與行政相結(jié)合的治理形態(tài)。這種東亞傳統(tǒng)的社會治理有意模糊群己權(quán)利的界限，團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，從而營造出互助互惠的社群主義氛圍。但它始終面臨如何公平利益分配、消弭政治沖突、避免黑金政治與派系政治的各種挑戰(zhàn)。

后革命時代的今日中國，面臨的不僅是鄉(xiāng)村的蕭條，也在遭遇傳統(tǒng)城市社區(qū)和單位的解體與衰落。而且，不只是如何回應(yīng)農(nóng)村居民和城市中產(chǎn)階級的再組織與治理難題。每年以數(shù)億級規(guī)模流動的農(nóng)民工群體，他們的生存和生活如何以一種社區(qū)營造的方式予以安頓，可能是比工傷事故與勞資糾紛更為棘手的治理挑戰(zhàn)。中國的基層治理危機(jī)，一方面在于原有的組織架構(gòu)難以回應(yīng)新的社會需求，另一方面則是由于基層本身的消失，我們需要重新發(fā)現(xiàn)和發(fā)明“基層”。這是一個完全變化了的時代，社會關(guān)系、財產(chǎn)關(guān)系、土地關(guān)系，乃至國家與社會關(guān)系的全面的結(jié)構(gòu)性變化。過去熟知的街道辦、居委會、村委會、工青婦組織，都難以有效對接這一新的社會現(xiàn)實，更不論其自身進(jìn)一步的官僚化與體制化。自然厭惡真空，這為大量的地下邪教、傳銷組織與黑社會團(tuán)體提供了滋生的空間和土壤。

基層治理相比于國家治理，更能彰顯不同的政治與文明秩序的差異。毋庸諱言，面對基層治理危機(jī)，只有充分反思傳統(tǒng)與革命時期的治理經(jīng)驗，充分利用現(xiàn)代市場、契約、法律等新型治理資源，充分考慮既有的黨群關(guān)系和新型的國家社會關(guān)系，超越簡單的強(qiáng)化社會管控與提高財政汲取的思維。在重建中國人新型的歷史文明和生活秩序的理念下，去回應(yīng)這個跨越中國古今的政治難題。

《文化縱橫》編輯部

2016年10月