遼寧自貿(mào)試驗區(qū)條例立法框架研究

王淑敏，李思美

(大連海事大學(xué)法學(xué)院，遼寧大連 116026)

遼寧自貿(mào)試驗區(qū)條例立法框架研究

王淑敏，李思美

(大連海事大學(xué)法學(xué)院，遼寧大連 116026)

遼寧自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的前提在于夯實自貿(mào)試驗區(qū)的立法基石，以法治引領(lǐng)自貿(mào)實驗區(qū)的探索路徑。一方面，遼寧自貿(mào)試驗區(qū)條例立法框架可以復(fù)制已有自貿(mào)試驗區(qū)的立法成就，通過總則、管理體制、投資開放、貿(mào)易便利和金融服務(wù)等方面的制度設(shè)計借鑒先進(jìn)省份的經(jīng)驗；另一方面須致力于改革與創(chuàng)新，在深化國資國企改革、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、構(gòu)筑科技創(chuàng)新和人才高地、推進(jìn)東北一體化協(xié)同發(fā)展、推進(jìn)東北亞全方位經(jīng)濟合作、加快構(gòu)建雙向投資促進(jìn)合作新機制、構(gòu)建連接亞歐的海陸空大通道、建設(shè)現(xiàn)代物流體系和國際航運中心等方面彰顯獨到的特色。

遼寧自貿(mào)試驗區(qū)；條例；立法框架

中國(遼寧)自由貿(mào)易試驗區(qū)(以下簡稱“遼寧自貿(mào)試驗區(qū)”)正值建設(shè)伊始，盡管百廢待興，但法治先行，如何剖析其他自貿(mào)試驗區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗，通過打造以遼寧自貿(mào)試驗區(qū)條例為核心的自貿(mào)試驗區(qū)“基本法”立法框架，以復(fù)制和創(chuàng)新自貿(mào)試驗區(qū)的體制機制和特點優(yōu)勢，實現(xiàn)遼寧自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)目標(biāo)，成為當(dāng)前學(xué)界亟待討論的問題。現(xiàn)有自貿(mào)試驗區(qū)的建設(shè)經(jīng)驗表明，有自貿(mào)試驗區(qū)“基本法”之稱的《自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》是自貿(mào)試驗區(qū)法治化運行的基石。條例在激發(fā)市場主體活力、管理機構(gòu)和職責(zé)、市場退出機制、人員出入境便利、創(chuàng)新賬戶體系、金融主體發(fā)展、綜合監(jiān)管以及公眾參與及實施準(zhǔn)備等方面取得了革新突破。因此，構(gòu)建遼寧自貿(mào)試驗區(qū)條例，已經(jīng)成為遼寧自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)中亟待解決的首要問題。

一、制定遼寧自貿(mào)試驗區(qū)條例的必要性

《中國(遼寧)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》(以下簡稱《總體方案》)中明確要求遼寧省須出臺地方立法，構(gòu)建有利于改革順利展開的自貿(mào)試驗區(qū)運行規(guī)范。該要求直面的一個問題便是對遼寧自貿(mào)試驗區(qū)立法必要性進(jìn)行相關(guān)原則梳理。

(一)遼寧自貿(mào)試驗區(qū)立法的依據(jù)

一是法律依據(jù)。作為一項地方立法，自貿(mào)區(qū)立法必須符合《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)確立的中央和地方立法權(quán)限?！读⒎ǚā返?條以列舉的方式將民事基本制度、基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)領(lǐng)域的基本制度明確為中央專屬立法權(quán)限。自貿(mào)區(qū)內(nèi)立法顯然不得對這些基本原則進(jìn)行重新定義，但在遵守已有法律、行政法規(guī)規(guī)范下，對一些領(lǐng)域進(jìn)行深入探索和細(xì)化研究則被《立法法》第73條所支持。在遼寧自貿(mào)試驗區(qū)立法中對這些領(lǐng)域作出具有可操作性的規(guī)定便有助于改革的推進(jìn)。厘清國家立法和地方立法的權(quán)限邊界也意在于此。

二是現(xiàn)實依據(jù)。《總體方案》在六大領(lǐng)域追求的自貿(mào)區(qū)的良性運行，分別是切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化投資領(lǐng)域改革，推進(jìn)貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級，深化金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新，加快老工業(yè)基地結(jié)構(gòu)調(diào)整和加強東北亞區(qū)域開放合作。這些主要任務(wù)亦是對遼寧乃至東北地區(qū)現(xiàn)階段區(qū)域發(fā)展思路的歸納和總結(jié)，執(zhí)行和實現(xiàn)這些主要任務(wù)，需要自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)經(jīng)營者、管理者共同付出努力，協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)所有運行環(huán)境要素之間的相互關(guān)系，并使自貿(mào)區(qū)高效率運轉(zhuǎn)。這一動態(tài)演變的運行環(huán)境便呼吁著符合自貿(mào)試驗區(qū)自身制度價值的法律規(guī)范，以確保管理體制、投資機制等諸多自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)部機制的功能發(fā)揮。因此，《總體方案》應(yīng)被視為自貿(mào)試驗區(qū)改革創(chuàng)新的基礎(chǔ)性文件，是遼寧自貿(mào)試驗區(qū)立法的直接現(xiàn)實依據(jù)。

三是法理依據(jù)。自貿(mào)試驗區(qū)立法既觸及稅收、海關(guān)、金融、外資、外貿(mào)等國家事權(quán)，又囊括區(qū)內(nèi)以企業(yè)為代表的各私主體的行為引導(dǎo)，是一種含有涉外因素的綜合性國內(nèi)法[1]。這種立法與其他領(lǐng)域立法相同，都包含了兼具穩(wěn)定性和前瞻性的要求。穩(wěn)定性為公私主體提供經(jīng)濟活動的軟環(huán)境，前瞻性則決定著該軟環(huán)境的包容度。發(fā)揮法律頂層設(shè)計的效用才可有效確保遼寧自貿(mào)試驗區(qū)在法治的軌道上運行。

(二)遼寧自貿(mào)試驗區(qū)立法的模式選擇

遼寧自貿(mào)試驗區(qū)作為第三批自貿(mào)試驗區(qū)的成員之一，在起步階段的立法模式選擇關(guān)乎后續(xù)立法的進(jìn)行。參照國內(nèi)其他自貿(mào)試驗區(qū)的立法模式有助于遼寧進(jìn)行選擇。

前兩批自貿(mào)試驗區(qū)采取了兩步走的立法模式。上海、天津、廣東、福建四個自貿(mào)區(qū)在設(shè)立之初都先以省級人民政府規(guī)章的形式出臺相關(guān)管理辦法，承擔(dān)過渡時期先行先試的立法任務(wù)，在適用一段時間后上升為自貿(mào)區(qū)條例。這種做法的法條依據(jù)是《立法法》第82條，該條規(guī)定制定地方性法規(guī)的條件尚未成熟時，可先制定地方政府規(guī)章，以解決行政管理的燃眉之急。這種兩步走的模式帶來的另一個共性是所制定的管理辦法帶有深厚的政策屬性，具有明顯的內(nèi)化《總體方案》所提任務(wù)的傾向。

兩步走的立法模式也被第三批自貿(mào)試驗區(qū)的一些成員沿用。河南、湖北兩地已經(jīng)出臺了各自的自貿(mào)試驗區(qū)管理辦法，陜西自貿(mào)區(qū)管理辦法也進(jìn)入征求意見階段。兩步走的立法模式無疑具有自合理性，為自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的起步階段提供了基本的法制保障。兩步走模式代表的“過渡性管理辦法—確定性條例”模式盡管有利于保證條例與自貿(mào)試驗區(qū)的契合性，但也導(dǎo)致參與者對于條例出臺后可能產(chǎn)生的法規(guī)變化引發(fā)自身局勢不利的觀望，從而在自貿(mào)試驗區(qū)的初期建設(shè)中未必能最大限度地調(diào)動參與者的積極性。

然而，對于有大連保稅港區(qū)建設(shè)經(jīng)驗的遼寧自貿(mào)試驗區(qū)來說，制定一步到位的遼寧自貿(mào)試驗區(qū)條例不失為更穩(wěn)妥的辦法。吸收前兩批自貿(mào)試驗區(qū)的立法經(jīng)驗，并結(jié)合大連保稅港區(qū)的法律實踐，直接出臺遼寧自貿(mào)試驗區(qū)條例，不僅從立法技術(shù)上順應(yīng)其勢，同時也滿足節(jié)約立法成本的綠色立法需求。

二、遼寧自貿(mào)試驗區(qū)條例框架設(shè)計的可復(fù)制性

充分借鑒第一批自貿(mào)試驗區(qū)(上海)和第二批自貿(mào)試驗區(qū)(天津、廣東、福建)的條例，并汲取第三批自貿(mào)試驗區(qū)中已出臺的管理辦法，可以擷取精華，為我所用。

(一)第一批自貿(mào)試驗區(qū)立法經(jīng)驗的可復(fù)制性

中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)(以下簡稱“上海自貿(mào)試驗區(qū)”)是我國第一個設(shè)立運行的自貿(mào)試驗區(qū)，其條例在立法特點、立法難點和核心制度三個維度具有可復(fù)制性。

從立法特點上看，上海自貿(mào)試驗區(qū)條例具有實施性、自主性和創(chuàng)制性，是一部具有多重特性的法規(guī)。實施性體現(xiàn)于條例屬于自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)政策的法律化，在不突破《立法法》中央立法權(quán)限的前提下，對投資、貿(mào)易、金融、航運、稅收等領(lǐng)域進(jìn)行闡釋性規(guī)定。自主性表現(xiàn)為貫徹落實中央提出的“自主改”要求，以條例為依據(jù)組織實施試點改革工作[2]。創(chuàng)制性根植于上海自貿(mào)試驗區(qū)先行先試的核心制度創(chuàng)新，在行政管理體制、立法聯(lián)動機制和綜合監(jiān)管體系三大方面做出地方立法權(quán)限范圍內(nèi)的制度革新。

從立法難點上看，自貿(mào)試驗區(qū)條例作為一部公法與私法相匯合的社會法，怎樣實現(xiàn)“自主改”與“于法有據(jù)”相合、前瞻性與穩(wěn)定性相合并稱為立法的兩大難題[3]。上海自貿(mào)試驗區(qū)的“自主改”成果若不能滿足“于法有據(jù)”條件，其成果將無法在法制框架內(nèi)向全國推廣。因此，在自貿(mào)試驗區(qū)條例內(nèi)將管理體制、聯(lián)動機制和綜合監(jiān)管的創(chuàng)制性內(nèi)容和投資、貿(mào)易、金融、航運與稅收的實施性內(nèi)容有機結(jié)合，是實現(xiàn)自貿(mào)試驗區(qū)范圍內(nèi)國家宏觀調(diào)控和市場自發(fā)調(diào)節(jié)統(tǒng)一的重要途徑。

從核心制度上看，受上海地區(qū)打造國際金融中心和國際航運中心的戰(zhàn)略定位影響，其改革重點針對了擴大投資、金融改革、貿(mào)易便利和海關(guān)監(jiān)管幾方面，奠定了以負(fù)面清單管理為核心的投資制度、以貿(mào)易便利化為特色的監(jiān)管制度、服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展的金融開放創(chuàng)新制度、與開放型市場經(jīng)濟相適應(yīng)的政府管理制度和改革創(chuàng)新的法治制度在我國大范圍展開的基礎(chǔ)[4]。事實證明，上海發(fā)揮了先行先試、示范引領(lǐng)、服務(wù)全國的作用，實現(xiàn)了上海自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的預(yù)期目標(biāo)。

(二)第二批自貿(mào)試驗區(qū)立法經(jīng)驗的可復(fù)制性

天津自貿(mào)試驗區(qū)、廣東自貿(mào)試驗區(qū)和福建自貿(mào)試驗區(qū)因其獲批時間相同，被并稱為第二批自貿(mào)試驗區(qū)。受上海自貿(mào)試驗區(qū)改革成果的惠及，它們的立法框架也采納了上海自貿(mào)試驗區(qū)條例的立法成果，采用以總則、管理體制、投資、貿(mào)易、金融、監(jiān)管和法治為基礎(chǔ)的體例，并在表述上有所細(xì)化和推進(jìn)。

受各自戰(zhàn)略定位影響，第二批自貿(mào)試驗區(qū)條例在沿用上海立法模式的同時，也在融合各自區(qū)位發(fā)展要求過程中體現(xiàn)出差異性。天津自貿(mào)試驗區(qū)立足于“服務(wù)京津冀協(xié)同發(fā)展，促進(jìn)制造業(yè)升級”的基本定位；廣東自貿(mào)試驗區(qū)則期望聯(lián)動粵港澳，打造深度合作示范區(qū)，側(cè)重貿(mào)易自由化；福建自貿(mào)試驗區(qū)亦以依托閩臺交流合作和海上絲綢之路核心區(qū)建設(shè)為特色。

表1列舉了三個自貿(mào)試驗區(qū)條例的具體特點，這些特點也是其區(qū)位發(fā)展定位的法律化表現(xiàn)。綜合來看，第二批自貿(mào)試驗區(qū)的條例均結(jié)合其區(qū)位優(yōu)勢，體現(xiàn)了突出特色、錯位發(fā)展的差異化特點，并由此提出了自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的思路。

表1 第二批自貿(mào)試驗區(qū)條例的新特點

信息來源:根據(jù)各自貿(mào)試驗區(qū)條例內(nèi)容整理。

(三)第三批自貿(mào)試驗區(qū)立法經(jīng)驗的可復(fù)制性

第三批自貿(mào)區(qū)的七個成員中，河南、湖北已出臺了具有過渡性質(zhì)的自貿(mào)試驗區(qū)管理辦法；陜西自貿(mào)區(qū)管理辦法也在緊鑼密鼓地籌備，現(xiàn)已進(jìn)行到意見征集階段。其管理辦法除了吸收前兩批自貿(mào)試驗區(qū)的制度創(chuàng)新之外，其自體特色法律化的過程也值得借鑒。

如表2所示，在復(fù)制其他自貿(mào)區(qū)制度成果的同時，河南自貿(mào)試驗區(qū)致力于服務(wù)“一帶一路”建設(shè)，重點打造現(xiàn)代綜合交通樞紐；湖北自貿(mào)試驗區(qū)努力成為中部有序承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，發(fā)揮輻射帶動作用；陜西自貿(mào)試驗區(qū)則依托歷史底蘊開展人文交流和旅游合作，并注重農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新。無一例外的是，幾個自貿(mào)試驗區(qū)均被寄托了依靠自身改革形成產(chǎn)業(yè)集群，最終發(fā)揮圈層效應(yīng)帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的厚望。在積極吸收并內(nèi)化前兩批自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新成果的同時，根據(jù)自身發(fā)展需要做出新的制度創(chuàng)新嘗試，并努力營造包容有序的法律環(huán)境。

表2 第三批自貿(mào)試驗區(qū)條例的新特點

注：根據(jù)各自貿(mào)試驗區(qū)管理辦法內(nèi)容整理，信息搜集截至2017年6月1日。

從上述分析可以看出，盡管從服務(wù)國家戰(zhàn)略角度來看，自貿(mào)試驗區(qū)立法的主要目標(biāo)是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，但其背后隱含的經(jīng)濟規(guī)律卻是保護(hù)投資者利益，通過營造良好的營商環(huán)境來吸引資本投入，促成“獲得投資—經(jīng)濟增長—增加就業(yè)—擴大貿(mào)易—引進(jìn)技術(shù)—帶動區(qū)外經(jīng)濟增長—擴大內(nèi)需總需求”的良性循環(huán)鏈條形成。行政環(huán)節(jié)的簡潔高效和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的整合升級是邁向良好的營商環(huán)境的重要步驟[5]。遼寧自貿(mào)試驗區(qū)的立法也應(yīng)當(dāng)吸納遼寧自身區(qū)位特點，既響應(yīng)國家推進(jìn)改革和擴大開放戰(zhàn)略的號召，又致力于為遼寧自貿(mào)試驗區(qū)的建設(shè)提供制度保障和法治環(huán)境支持。

三、遼寧自貿(mào)試驗區(qū)條例框架設(shè)計的創(chuàng)新性

吸納和復(fù)制其他自貿(mào)試驗區(qū)的立法經(jīng)驗固然重要，但距離滿足遼寧自貿(mào)試驗區(qū)立法需求還相去甚遠(yuǎn)。遼寧自貿(mào)試驗區(qū)的立法框架需要基于遼寧自身地域環(huán)境的特殊性，考慮合乎本地區(qū)的地理位置、發(fā)展環(huán)境和發(fā)展規(guī)劃需求，發(fā)掘符合具有本地區(qū)特色發(fā)展要求的特殊制度[6]。這項地方立法應(yīng)當(dāng)依據(jù)《總體方案》，在全面規(guī)范遼寧自貿(mào)試驗區(qū)基本制度的同時注重內(nèi)在創(chuàng)新性，并在條例設(shè)計中專章規(guī)定“加快老工業(yè)基地結(jié)構(gòu)調(diào)整”。

(一)深化國資國企改革

保障國資國企改革深化，需要從四個方面界定條例內(nèi)容。完善國有資產(chǎn)監(jiān)管是首要問題。明確促進(jìn)國資委的職能由“管企業(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)變的管理思路，科學(xué)厘定與國有資產(chǎn)監(jiān)管有關(guān)各方的主要職能。突出以監(jiān)管重點為主要方面的管理重點，從優(yōu)化資本布局、規(guī)范資本運作、提高資本回報、維護(hù)資本安全四個方面改善國有資本分布過寬的問題。其次要推進(jìn)企業(yè)混合所有制改革。鼓勵非承擔(dān)重大專項任務(wù)、充分競爭行業(yè)的商業(yè)類國企實行股份制改革，同時也鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業(yè)，防止國企成為名義上的混合所有制、事實上政府仍保留強有力的干預(yù)的現(xiàn)象。再次要實行現(xiàn)代企業(yè)制度。從股份制改革、健全法人治理結(jié)構(gòu)、建立國企領(lǐng)導(dǎo)人員分類分層管理制度、效率與公平相統(tǒng)一的企業(yè)薪酬分配制度、企業(yè)內(nèi)部用人制度五個角度切入，促進(jìn)區(qū)內(nèi)實行以市場經(jīng)濟為基礎(chǔ)，以企業(yè)法人制度為主體，以公司制度為核心，以產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)為條件的新型企業(yè)制度。最后要簡化地方國有創(chuàng)投企業(yè)股權(quán)投資退出程序。完善全國中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)交易機制，規(guī)范發(fā)展專業(yè)化并購基金，尤其是地方國有創(chuàng)投企業(yè)使用國有資產(chǎn)評估報告實行事后備案制度。

(二)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

2016年9月13日，國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部等五部門聯(lián)合出臺的《關(guān)于支持老工業(yè)城市和資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的實施意見》通過確定遼寧中部(沈陽-鞍山-撫順)等12個經(jīng)濟區(qū)(城市)為首批產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)的形式，再次強調(diào)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級在提振東北地區(qū)經(jīng)濟水平上的重要性。以條例鞏固遼寧自貿(mào)試驗區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級法制規(guī)范，首先要將裝備制造業(yè)明確為產(chǎn)業(yè)集群培育過程中的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，以發(fā)揮競爭優(yōu)勢，培育核心競爭力，并敦促遼寧省產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金助力特色產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。其次，著力穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率，允許自貿(mào)試驗區(qū)企業(yè)跨區(qū)域、跨所有制兼并重組，并在金融領(lǐng)域給予支持。再次，依托區(qū)內(nèi)大連高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、沈陽高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的平臺基礎(chǔ)，培育發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”思維下新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)，形成“互聯(lián)網(wǎng)+裝備制造業(yè)”的互促發(fā)展格局。最后，中德(沈陽)高端裝備制造產(chǎn)業(yè)園、大連國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要平臺，與自貿(mào)試驗區(qū)利益攸關(guān)，充分利用自貿(mào)區(qū)的契機，可以促進(jìn)“中國制造2025”與“德國工業(yè)4.0”戰(zhàn)略交相輝映，加快建設(shè)國際化、智能化、綠色化的高端裝備制造業(yè)園區(qū)，以及國內(nèi)再生資源類產(chǎn)業(yè)，進(jìn)口再生資源類產(chǎn)業(yè)，再生資源深加工類產(chǎn)業(yè)，低碳、綠色、循環(huán)等高科技、帶有靜脈特點的動脈產(chǎn)業(yè)四大產(chǎn)業(yè)集群。

(三)發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)

生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)是依附于制造業(yè)而存在的配套服務(wù)業(yè)，與單純的服務(wù)業(yè)的消費者對象不同，其行業(yè)目標(biāo)定位于為制造業(yè)提供專業(yè)化服務(wù)。遼寧自貿(mào)試驗區(qū)著力促進(jìn)深化產(chǎn)業(yè)融合和提高生產(chǎn)性服務(wù)水平，鼓勵以系統(tǒng)集成、設(shè)備租賃、提供解決方案、再制造、檢驗檢測、遠(yuǎn)程咨詢六方面為重點的增值服務(wù)。搭建生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)研發(fā)和推廣平臺，擴大創(chuàng)新和營銷在提高生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展水平上的能力，提高中國制造走出去的競爭力。調(diào)整過去過分依賴政策和投資的慣性，提高供給體系的質(zhì)量和效率，通過為加工貿(mào)易建立內(nèi)銷平臺、建設(shè)采購和分撥中心的方式，開拓國內(nèi)市場。在航空、海洋、軌道交通、農(nóng)業(yè)、高端醫(yī)療設(shè)備、大型成套設(shè)備等方面鼓勵引進(jìn)融資租賃業(yè)務(wù)，提高這些領(lǐng)域的資金流轉(zhuǎn)效率，從而提高其經(jīng)營效率。

(四)構(gòu)筑科技創(chuàng)新和人才高地

產(chǎn)業(yè)發(fā)展的競爭集中體現(xiàn)為科技創(chuàng)新和人才之間的競爭，提升東北老工業(yè)基地的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級水平也需要強有力的技術(shù)和人才作為支撐。通過引進(jìn)符合自貿(mào)試驗區(qū)高端裝備制造業(yè)等重點特色企業(yè)發(fā)展方向的培育型科技企業(yè)、支持政府主導(dǎo)類公共創(chuàng)新研發(fā)平臺機構(gòu)建設(shè)、鼓勵知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造申請、完善政府引導(dǎo)基金發(fā)放機制以及表彰科技進(jìn)步等方式，支持、引導(dǎo)、鼓勵自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)科技創(chuàng)新，并通過推動科技成果轉(zhuǎn)化交易擴大科技成果引進(jìn)和輸出。充分利用自貿(mào)區(qū)的戶籍政策，加大引進(jìn)海外高層次人才的力度，發(fā)揮國內(nèi)人才吸引的“橋頭堡”作用。在人才引進(jìn)方面，通過實施居住證積分、居住證轉(zhuǎn)辦戶口、直接落戶的人才引進(jìn)直接措施，創(chuàng)新市場發(fā)現(xiàn)、市場認(rèn)可、市場評價的引才機制，注重對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的引進(jìn)，促使高端人才在遼落地生根。在人才流動方面，創(chuàng)新學(xué)歷、職業(yè)資格互相認(rèn)證和留學(xué)生管理，著重引進(jìn)復(fù)合型人才，吸引境內(nèi)外人才。在人才培養(yǎng)方面，加快“雙一流”大學(xué)的建設(shè)進(jìn)程，形成“企業(yè)主體—市場導(dǎo)向—產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合”的人才培養(yǎng)目標(biāo)導(dǎo)向，打造符合國際頂尖水準(zhǔn)的高等學(xué)府。

(五)推進(jìn)東北一體化協(xié)同發(fā)展

2015年10月17日，哈爾濱、長春、大連、沈陽四市聯(lián)合主辦的“經(jīng)濟新常態(tài)下的東北振興論壇”召開，東北振興研究院在論壇開幕式上揭牌成立，確立了東北地區(qū)四個主要城市打造區(qū)域經(jīng)濟共同體的目標(biāo)。遼寧自貿(mào)試驗區(qū)亦需助推東北三省經(jīng)濟協(xié)同聯(lián)動發(fā)展，在清理阻礙要素流動的各種制度上發(fā)力，在構(gòu)筑經(jīng)濟聯(lián)盟、整合創(chuàng)新資源、協(xié)同創(chuàng)新營商環(huán)境方面有所作為。此外，海關(guān)通關(guān)一體化改革是自貿(mào)區(qū)建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。在京津冀、長江經(jīng)濟帶、廣東地區(qū)率先實現(xiàn)區(qū)域通關(guān)一體化的大背景下，2015年3月開始，東北地區(qū)也開啟了通關(guān)一體化改革，為推進(jìn)東北一體化協(xié)同發(fā)展打下地區(qū)通關(guān)基礎(chǔ)。遼寧自貿(mào)試驗區(qū)下一步需要做的是，提高國際陸港(land port)的建設(shè)水平，依照有關(guān)國際運輸法規(guī)、條約和慣例設(shè)立對外開放的國際商港，實現(xiàn)自貿(mào)試驗區(qū)與東北其他地區(qū)口岸間的互通互聯(lián)。

(六)推進(jìn)東北亞全方位經(jīng)濟合作

《總體方案》明確了自貿(mào)區(qū)加強東北亞區(qū)域開放合作的具體目標(biāo)。充分發(fā)揮遼寧的老工業(yè)基地功能，結(jié)合中蒙俄經(jīng)濟走廊的地緣優(yōu)勢，推進(jìn)與大連保稅區(qū)、大連出口加工區(qū)、大連大窯灣保稅港區(qū)、沈陽片區(qū)和營口片區(qū)的互動互聯(lián)，特別是在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)集聚三國合資的企業(yè)，有助于實現(xiàn)先進(jìn)制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)的合作，擴大技術(shù)輸出、服務(wù)輸出和標(biāo)準(zhǔn)輸出。除與中蒙俄經(jīng)濟走廊建設(shè)對接之外，全面深化對日、對韓合作也是自貿(mào)區(qū)的重要使命。

(七)加快構(gòu)建雙向投資促進(jìn)合作新機制

在雙向投資促進(jìn)合作方面，商務(wù)部已進(jìn)行了有益嘗試。在隸屬其直屬事業(yè)單位的投資促進(jìn)事務(wù)局的協(xié)調(diào)下，我國已與51個國家/地區(qū)的91家機構(gòu)簽署88份雙向投資促進(jìn)合作諒解備忘錄(MOU)，積累了大量雙邊投資促進(jìn)資源。*數(shù)據(jù)來源：商務(wù)部公共服務(wù)項目·中國投資指南(http://www.fdi.gov.cn/1800000121_10000488_8.html)。以此為依據(jù)，遼寧自貿(mào)試驗區(qū)則重點發(fā)展與日、韓、朝、俄等國的雙向投資促進(jìn)合作。通過深化合作，推動上述東北亞國家的先進(jìn)制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)在區(qū)內(nèi)集聚發(fā)展。通過雙向投資促進(jìn)合作新機制的建設(shè)，加快優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)拓展國際市場，引導(dǎo)優(yōu)勢企業(yè)開展境外工程承包，并就專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域開展投資合作。

(八)構(gòu)建連接亞歐的海陸空大通道

自貿(mào)試驗區(qū)對于大連東北亞國際航運中心建設(shè)至關(guān)重要，中心意味著“大連組合港”的立體發(fā)展，集聚遼寧港口群的優(yōu)勢，賦予大連港在東北亞國際航運中心建設(shè)中的核心地位，集結(jié)錦州、丹東和營口港等周邊地區(qū)港口優(yōu)勢共同發(fā)展。發(fā)展國際遠(yuǎn)洋集裝箱干線港、中轉(zhuǎn)港和樞紐港，重要資源儲存及轉(zhuǎn)運基地，大宗散貨、雜貨進(jìn)出口中轉(zhuǎn)基地；確立營口、錦州、丹東三個港口的補充作用，為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展提供資源配給，使遼寧省諸港口功能協(xié)調(diào)、資源整合發(fā)展，防止功能同一帶來的不良競爭。推動自貿(mào)試驗區(qū)繼續(xù)整合資源，助力推進(jìn)沈陽—營口陸海聯(lián)運、西部出海鐵路工程、京沈高鐵、桃仙機場和沈陽跨境鐵路通道等重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)，借力遼寧自貿(mào)試驗區(qū)的發(fā)展，打造面向東北亞的綜合門戶型城市。

(九)建設(shè)現(xiàn)代物流體系和國際航運中心

在遼寧自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)中強調(diào)現(xiàn)代物流體系和國際航運中心的建設(shè)，既是溝通自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)部物流運轉(zhuǎn)的需要，更是包含面向東北亞、參與國際競爭的考量。作為東北地區(qū)擁有優(yōu)良自然海港的遼寧，在自貿(mào)試驗區(qū)現(xiàn)代物流體系的打造中必然要承擔(dān)陸海聯(lián)運的“?！敝戎?，發(fā)揮海運集散量卓越的功能。多式聯(lián)運的一個必然結(jié)果在于，通過強大的物流系統(tǒng)的承載力，帶動?xùn)|北其他地區(qū)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的出口，發(fā)展以港口、機場和自貿(mào)試驗區(qū)為依托的流量經(jīng)濟，擴充地區(qū)活力。遼寧省應(yīng)充分利用自貿(mào)區(qū)優(yōu)勢，完善航運交通網(wǎng)絡(luò)，帶動?xùn)|三省乃至泛東北地區(qū)集體“出海”，讓東北地區(qū)的優(yōu)勢制造業(yè)從東北“走出去”。此外，應(yīng)增強空港服務(wù)功能，推動自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)機場建設(shè)，建立航空物流樞紐，促進(jìn)海陸空綜合性快件處理能力提升。還需注重航運人才培養(yǎng)，在船員管理與培訓(xùn)方面加大人力物力支持。

四、結(jié) 語

未來的遼寧自貿(mào)試驗區(qū)需要一部較為成熟的、具有前瞻性的立法。根據(jù)遼寧自身的建設(shè)和發(fā)展情況，需要采用管理辦法和條例一步走的形式，并借鑒國內(nèi)其他自貿(mào)試驗區(qū)在管理體制、國民待遇與負(fù)面清單投資準(zhǔn)入、以貨物狀態(tài)分類監(jiān)管為核心的貿(mào)易監(jiān)管，以及金融監(jiān)管、服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域開放和綜合監(jiān)管新模式等方面的先進(jìn)理念。在此基礎(chǔ)上有所創(chuàng)新，依據(jù)《總體方案》，專門設(shè)計一章“加快老工業(yè)基地結(jié)構(gòu)調(diào)整”，以激勉國有企業(yè)的改革，加速東北一體化的進(jìn)程，深化東北亞的區(qū)域性和次區(qū)域性合作，營造與中蒙俄經(jīng)濟走廊和“遼滿歐”、“遼蒙歐”、“遼海歐”三大運輸通道銜接的貿(mào)易便利化環(huán)境。

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2017-06-12

遼寧省社科規(guī)劃基金重點項目(L16AFX002)；遼寧省經(jīng)濟社會發(fā)展立項一般課題(2017lslktyb-028);中國法學(xué)會2016年度部級法學(xué)研究課題(CLS(2016)D173)

王淑敏(1963-)，女，教授，博士生導(dǎo)師；E-mail：13591728200@163.com

1671-7031(2017)04-0020-06

D922.295

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