中國財政支農(nóng)規(guī)模與效率的實(shí)證分析：1978～2013

韓占兵

？眼摘 要？演財政是國家支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要手段。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的進(jìn)程中，如何完善財政支農(nóng)制度，調(diào)整財政支農(nóng)目標(biāo)，提高財政支農(nóng)效率，成為當(dāng)前迫切需要研究和解決的重大課題。文章采用描述性統(tǒng)計分析方法，系統(tǒng)梳理改革開放以來中國財政支農(nóng)規(guī)模與效率狀況。研究得出，導(dǎo)致財政支農(nóng)水平低下的主要原因是支農(nóng)規(guī)模過低和效率不高以及支農(nóng)資金分配結(jié)構(gòu)不合理、自籌資金部分所占比重依然過大等問題突出，高效、規(guī)范的財政支農(nóng)機(jī)制還未形成。

？眼關(guān)鍵詞？演財政支農(nóng)；規(guī)模；效率

[中圖分類號]F812.8 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號]1673-0461（2016）05-0035-08

一、引 言

農(nóng)業(yè)是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，它不僅提供糧食和食品等重要的生存物質(zhì)，而且是支撐工業(yè)、服務(wù)業(yè)等其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展的堅強(qiáng)保障。但是，農(nóng)業(yè)又是弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)，主要表現(xiàn)為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者眾多且比較分散，農(nóng)產(chǎn)品需求彈性較小但是供給彈性大[1]，差異性小、進(jìn)入壁壘低，生產(chǎn)周期長、生產(chǎn)不易根據(jù)市場需求進(jìn)行調(diào)整，生產(chǎn)條件對自然高度依賴、生產(chǎn)風(fēng)險大等等。上述特征決定著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要面對市場、自然、社會等多重風(fēng)險，投資效益不高，普遍存在著農(nóng)業(yè)資金匱乏的難題?；诖?，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)給予保護(hù)與補(bǔ)貼就顯得尤為重要，當(dāng)然這也是世界各國的通行做法[2]。改革開放以來，國家依靠財政手段對農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金支持力度也在日益加大。特別是2004～2015年，中央一號文件連續(xù)12年關(guān)注農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展，“三農(nóng)”問題被作為“重中之重”上升為國家戰(zhàn)略定位的制高點(diǎn)。同時，在“支農(nóng)惠農(nóng)”和“強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)”思想的指導(dǎo)下，國家加大了支農(nóng)力度，先后出臺并實(shí)施了以“四減免”和“四補(bǔ)貼”為核心的一系列政策[3]。

目前，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)支持制度建設(shè)，完善農(nóng)業(yè)支持政策體系，是黨的十八大關(guān)于新一輪農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展部署的重要內(nèi)容[4]。如何在經(jīng)濟(jì)增速放緩、農(nóng)業(yè)面臨“雙重擠壓”和資源環(huán)境約束趨緊的背景下創(chuàng)新財政支農(nóng)政策，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位是必須破解的重大課題。為此，本文將采用描述性統(tǒng)計分析方法，系統(tǒng)梳理改革開放以來中國財政支農(nóng)規(guī)模與效率狀況，以進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化財政支農(nóng)的政策體系，提升財政支農(nóng)效率。

二、財政支農(nóng)規(guī)模分析

當(dāng)前有關(guān)財政支農(nóng)支出的概念尚未達(dá)成一致意見，這是因為財政支農(nóng)包攬的業(yè)務(wù)范圍廣，涉及的部門多，加之相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)不完整①。從數(shù)據(jù)的可獲取性考慮，本文將“財政支農(nóng)支出”定義為如下計算公式：

財政支農(nóng)支出=國家財政用于農(nóng)業(yè)的支出+全國農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)財政投入 （1）

在此定義上，對1978年改革開放以來中國財政支農(nóng)規(guī)模進(jìn)行相關(guān)研究。

（一）絕對量的對比分析

1.國家財政狀況

從1978年到2013年財政收支狀況來看，大部分年份保持一定規(guī)模的赤字，且總體處于上升趨勢。1978年財政赤字總額為-10.17億元，1979年則攀升到135.41億元，隨后在個別年份稍有盈余的波動中，上升至2013年的11 002.46億元。36年間，財政赤字總額年均增幅為13.4%，具體變化詳見表1?？傮w而言，國家財政壓力持續(xù)處于偏緊狀態(tài)。

2.財政支農(nóng)資金規(guī)模

從財政支農(nóng)的資金規(guī)模來看，除去1981年以及1999年的環(huán)比小幅下跌外，大部分年份都處于持續(xù)上升趨勢，1981年為110.21億元，隨后增加至1998年的1 237.82億元，1999年略減為1 179.85億元，2003年繼續(xù)增加到1 903.67億元。在“中央一號文件”連續(xù)聚焦“三農(nóng)”的背景下，財政支農(nóng)資金總額高速增長， 2013年高達(dá)12 732.95億元。1981年支農(nóng)規(guī)模下降是國家體制性“重工輕農(nóng)”的結(jié)果，這在未來改革中逐漸得到扭轉(zhuǎn)；而1999年的降低則是1998年特大洪災(zāi)后的一種自然回調(diào)。從1978～2013年全階段看，年均增幅約為13.68%，如果從2003～2013年分階段看，年均遞增22.44%（見表2）。因此可以說，財政支農(nóng)資金規(guī)模年均增幅在持續(xù)增加，但與其他支出項目相比，總體數(shù)量還偏小，需要進(jìn)一步加大財政支農(nóng)力度。

3.國家財政狀況與財政支農(nóng)資金規(guī)模的對比分析

從1978～2013年的發(fā)展歷程來看，在國家財政總體偏緊的硬約束下，財政支農(nóng)資金規(guī)模持續(xù)上升。尤其是2003年以來，在黨中央提出的“三農(nóng)”工作是“重中之重”思想的指導(dǎo)下，國家財政對于農(nóng)業(yè)的支持力度明顯增強(qiáng)，支農(nóng)資金規(guī)?？焖僭黾?。如表1，尤其是2003～2013年間，快速上升的財政赤字額并沒有影響乃至改變財政支農(nóng)資金額穩(wěn)定增長的良好態(tài)勢。

（二）相對量的對比分析

1.財政赤字占比與財政支農(nóng)資金占比的對比分析

由表1可以看出，1978～2000年財政赤字占財政總支出之比處于上升趨勢，從0.91%增至15.68%。其后出現(xiàn)階段性下跌，減少至2013年的7.85%，36年間共增加了6.94個百分點(diǎn)。而另一方面，財政支農(nóng)支出占比僅出現(xiàn)細(xì)微波動，由1978年的13.43%略微增加到1979年的13.60%，然后持續(xù)降低到1995年的9.10%，后又增加到1998年的11.46%，此后上下浮動在8%左右，36年間降低了4.06個百分點(diǎn)（見表1）。1978～2013年間，財政赤字占比呈快速增加趨勢，而財政支農(nóng)支出占比僅出現(xiàn)略微降低，基本保持穩(wěn)定。這說明，國家對財政支農(nóng)工作非常重視，只能加強(qiáng)，不能削弱。

2.財政風(fēng)險的對比分析

用財政赤字占GDP的比重作為衡量財政風(fēng)險的指標(biāo)，國際經(jīng)驗以3%②為警戒線。這一指標(biāo)顯示，過去的36年內(nèi)，僅有1979年財政赤字占GDP之比超過3%，達(dá)到3.33%。其余年份中，超過2%的有2000、2001、2002、2003年；超過1%的有1980、1991、1994、1998、1999、2004、2005、2010、2011、2012、2013年，其余14年均低于1%（見表1）。這說明我國財政風(fēng)險尚處于可控范圍。

3.財政支農(nóng)資金占比與農(nóng)業(yè)GDP占比的對比分析

1978～2013年間，財政支農(nóng)支出占比處于下降趨勢，從1978年的13.43%下降到2013年的9.55%，下降幅度僅為3.88個百分點(diǎn)；而農(nóng)業(yè)GDP占比從1978年的27.94%以較快的速度下降到2013年的10.21%，下降了17.73個百分點(diǎn)，降幅遠(yuǎn)高于前者。由表3可見，改革以來的36年間，在財政支農(nóng)資金占比僅出現(xiàn)略微降低的情況下，農(nóng)業(yè)GDP占比出現(xiàn)了顯著下降趨勢。這說明，盡管國家支農(nóng)資金規(guī)模持續(xù)在增加，但依然處于偏小的狀態(tài)，無力改變農(nóng)業(yè)GDP占比迅速下滑的態(tài)勢，未來需要進(jìn)一步加大“三農(nóng)”投入力度。

本文將財政支農(nóng)資金占財政總支出的比例與農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比例之比界定為財政支農(nóng)系數(shù)。該指標(biāo)能夠很好地展現(xiàn)財政支農(nóng)資金占比與農(nóng)業(yè)GDP占比之間的動態(tài)變化關(guān)系。該系數(shù)值越大，表明國家對農(nóng)業(yè)投入力度越大。如表3所示，從1978～2013的36年間，財政支農(nóng)系數(shù)明顯呈現(xiàn)上升趨勢，從0.48變化到0.94。所以，整體而言，國家對“三農(nóng)”工作日益重視，財政投入也逐漸在增強(qiáng)。

4.財政支農(nóng)資金內(nèi)部結(jié)構(gòu)的對比分析

如表4所示：①1978年以來，財政支農(nóng)支出1占比總體上呈現(xiàn)上升趨勢，只是在個別年份出現(xiàn)環(huán)比下降（如1998年、2000年、2003年）。②農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出占比總體呈現(xiàn)出先下降、后增加、再下降、再增加的趨勢。第一輪增加是因為1998年特大洪災(zāi)的影響，國家大力加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出。第二輪增加是因為國家提出“新農(nóng)村建設(shè)”的歷史任務(wù)。這說明農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出所占份額的大小常常受制于國家政策的調(diào)整變動。③農(nóng)業(yè)科技三項費(fèi)用在1978～2013年的36年間年均占比僅為0.82%，而且在1991～2013年間，該指標(biāo)都低于平均水平。這說明，農(nóng)業(yè)科技三項費(fèi)用占比在相當(dāng)長的時期內(nèi)，處于極低的水平上，這是造成我國農(nóng)業(yè)科技發(fā)展緩慢的重要原因，同時也反映出我國財政支農(nóng)資金分配結(jié)構(gòu)不合理。④農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)占比盡管有所波動，但一般比較平穩(wěn)，多處于3%～5%之間。⑤農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)財政投入占比總體呈現(xiàn)出先升高后降低的“倒U型”曲線狀態(tài)，該項支出還處于不穩(wěn)定的上下波動之中，不利于穩(wěn)步提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力?？傮w來看，財政支農(nóng)資金的內(nèi)部結(jié)構(gòu)比較失衡，財政支農(nóng)支出占比太大，過高的“財政吃飯供養(yǎng)”份額嚴(yán)重削弱了“生產(chǎn)性支農(nóng)”部分。嚴(yán)重制約了財政支農(nóng)效率的提高。

5.農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)各項投入內(nèi)部結(jié)構(gòu)的對比分析

由表5看出：①農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投入中，中央財政投入占比呈現(xiàn)逐步增加的趨勢，并且日益占據(jù)份額第一的位置，這說明國家財政支農(nóng)的力度在加大；②地方財政投入占比相對比較穩(wěn)定，這可能與地方財政投入多是配套支出有關(guān)；③銀行貸款占比在持續(xù)降低，這說明逐漸增加的財政投入使得農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)單位不再過多的借助于金融機(jī)構(gòu)的貸款支持；④自籌資金占比呈現(xiàn)日益下降的趨勢，并且逐步從份額第一的位置上退居其次，但是該部分比例依然過大，這說明在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)中，國家財政支農(nóng)投入依然任重而道遠(yuǎn)。

三、財政支農(nóng)效率分析

（一）財政支農(nóng)資金投入散亂、渠道復(fù)雜、項目重復(fù)交叉、管理無序等問題突出

首先是資金投入散亂，如表6所示，現(xiàn)階段，中央層面具有分配、使用和管理涉農(nóng)資金權(quán)限的部門涵蓋發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部、科技部、水利部、林業(yè)局等12個國家部委。在基層，多個農(nóng)口部門和涉農(nóng)單位同時在管理和分配著支農(nóng)資金。上述管理機(jī)制直接造成大量支農(nóng)資金在使用上不同程度的存在著小、散、亂等現(xiàn)象[5]，支農(nóng)資金的利用效率低下，管理成本較高，規(guī)模效應(yīng)無從談起。其次是渠道復(fù)雜。僅中央財政涉農(nóng)支出項目就包括建設(shè)投資（國債資金）、農(nóng)業(yè)科學(xué)事業(yè)費(fèi)、農(nóng)業(yè)科技三項費(fèi)用、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出、農(nóng)林水氣等部門事業(yè)費(fèi)、支援不發(fā)達(dá)地區(qū)支出、水利建設(shè)基金、農(nóng)業(yè)稅災(zāi)歉減免補(bǔ)助、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)產(chǎn)品政策性補(bǔ)貼支出、農(nóng)村中小學(xué)教育支出、農(nóng)村衛(wèi)生支出、農(nóng)村救濟(jì)支出、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格補(bǔ)貼等15個大項[6]。這直接導(dǎo)致支農(nóng)資金下達(dá)渠道分散復(fù)雜，難以形成有效合力。再次是項目重復(fù)交叉。支農(nóng)資金管理部門繁多的現(xiàn)實(shí)在一定程度上造成了涉農(nóng)部門職能重復(fù)交叉的弊端，多個涉農(nóng)項目重復(fù)投入，重疊立項的情況屢見不鮮。如農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施項目既在水利部門立項，又歸屬農(nóng)業(yè)開發(fā)部門投資，造成支農(nóng)資金的浪費(fèi)和無效使用。最后是管理無序。財政支農(nóng)資金的管理涉及多個部門，常常出現(xiàn)政出多門、無人負(fù)責(zé)、相互推諉的情況，造成支農(nóng)資金使用中的無序，甚至出現(xiàn)涉農(nóng)資金被擠占、挪用的惡劣情況，導(dǎo)致財政支農(nóng)資金利用效率和社會引導(dǎo)效應(yīng)不高。

（二）財政支農(nóng)資金投入結(jié)構(gòu)不合理

首先是在財政支農(nóng)資金使用對象上，對于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資過于重視，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)建設(shè)投資占據(jù)較大比重，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接投資所占比例較小[7]。其次是涉農(nóng)部門事業(yè)費(fèi)支出過高，行政人員經(jīng)費(fèi)開支較大，影響支農(nóng)資金規(guī)模效應(yīng)的發(fā)揮。再次是財政支農(nóng)資金對于農(nóng)村人力資源投入偏少，而且對于農(nóng)村教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)支持力度較弱，影響了財政支農(nóng)整體效益的顯現(xiàn)。最后是財政支農(nóng)資金對于社會公益性強(qiáng)、戰(zhàn)略意義顯著的基礎(chǔ)性農(nóng)業(yè)項目如農(nóng)業(yè)病蟲害防治、土壤與種子改良、配方施肥等投入明顯不足，發(fā)展較為滯后。

（三）財政支農(nóng)資金來源不均衡

當(dāng)前，中央財政與地方財政存在著“事權(quán)”和“財權(quán)”的不均衡現(xiàn)象。中央財政較為豐盈的財政實(shí)力擔(dān)負(fù)著落實(shí)中央政府惠農(nóng)政策的任務(wù)，但是較為清貧的地方財政很難進(jìn)行資金配套，但是卻承擔(dān)著各項支農(nóng)政策在基層實(shí)施的重任。地方政府尤其是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基本上維持著吃飯財政的窘迫局面[8]，缺乏落實(shí)支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展各項政策的財力保障。上述現(xiàn)象直接造成中央財政與地方財政在支農(nóng)資金支出方面的不平衡。

（四）農(nóng)業(yè)科研投入長期不足，農(nóng)業(yè)R&D效率不高

改革開放以來，伴隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，我國構(gòu)建了較為完備的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技政策體系，推動了農(nóng)業(yè)科技水平的提高和農(nóng)業(yè)科技資源的優(yōu)化配置。然而，由于我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技投入的實(shí)施涉及多個部門，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，再加上各個區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展水平差異顯著，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技投入產(chǎn)出效率和科技資源的均衡化配置還存在諸多問題。突出表現(xiàn)在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)業(yè)科技投入之間缺乏有效支撐、農(nóng)業(yè)科技資源供求失衡、農(nóng)業(yè)科技投入力度偏弱、農(nóng)業(yè)科技推廣活力不足等方面。如圖1所示，1978～2012年，我國的農(nóng)業(yè)科技三項費(fèi)用占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的比重長期處于較低水平，普遍低于1%的發(fā)展中國家平均水平（FAO標(biāo)準(zhǔn)）[9]。

（五）財政支農(nóng)資金使用中存在著錯位、越位和缺位現(xiàn)象

首先是錯位現(xiàn)象。目前，財政支農(nóng)資金補(bǔ)貼過多地支持了“綠箱”補(bǔ)貼政策，造成了農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口價格體系的紊亂和扭曲，不符合WTO規(guī)則的相關(guān)要求[10]，需要對上述錯位的農(nóng)業(yè)支持政策進(jìn)行調(diào)整和完善。其次是越位現(xiàn)象。WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》對糧食風(fēng)險基金和購銷公司的各種財務(wù)掛賬行為做出了約束，但是我國的財政支農(nóng)投入方式卻在上述兩個方面出現(xiàn)了越位現(xiàn)象。再次是缺位現(xiàn)象?，F(xiàn)行WTO規(guī)則對農(nóng)業(yè)發(fā)展較為支持的科研投入、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、供銷信息服務(wù)、農(nóng)民合作等形式的“綠箱”政策在我國財政支農(nóng)體系中處于弱勢地位，支持力度亟待加強(qiáng)。

四、研究結(jié)論

從財政支農(nóng)支出的規(guī)模、效率、結(jié)構(gòu)等方面考察，可得出以下5點(diǎn)結(jié)論：

第一，規(guī)模不高是導(dǎo)致財政支農(nóng)水平低下的重要因素。改革開放以來，在國家財政總體偏緊的硬約束下，財政支農(nóng)資金規(guī)模持續(xù)上升。尤其是2003年以來，在黨中央提出“三農(nóng)”工作是“重中之重”思想的指導(dǎo)下，財政對于農(nóng)業(yè)的支持力度明顯增強(qiáng)，支農(nóng)資金規(guī)?？焖僭黾印５мr(nóng)資金規(guī)模絕對數(shù)量依然處于偏小的狀態(tài)，無力改變農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占比迅速下滑的態(tài)勢，未來需要進(jìn)一步加大“三農(nóng)”投入力度。

第二，效率低下是導(dǎo)致財政支農(nóng)水平不高的重要因素。一方面，我國財政支農(nóng)重點(diǎn)不突出，“撒胡椒面”式的投入方式致使效率低下；另一方面，資金來源渠道多和投入分散弊端造成資金管理成本高，調(diào)度困難，體制轉(zhuǎn)軌的不完善性又使得該問題變得更加復(fù)雜。因此，財政支農(nóng)資金迫切需要大力度進(jìn)行整合。

第三，財政支農(nóng)資金結(jié)構(gòu)失衡，嚴(yán)重影響了財政支農(nóng)的效率。財政支農(nóng)資金內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理，其中，支農(nóng)支出1占比太大，過高的“財政吃飯供養(yǎng)”份額嚴(yán)重削弱了“生產(chǎn)性支農(nóng)”部分。“生產(chǎn)性”支農(nóng)資金比重亟待提高，尤其是農(nóng)業(yè)基本建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技三項費(fèi)以及農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等方面。

第四，國家財政支農(nóng)仍是未來財政支農(nóng)的主要力量。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投入中，中央財政投入占比呈現(xiàn)逐步增加的趨勢，并且日益占據(jù)份額第一的位置，這說明國家財政支農(nóng)的力度在加大。但是自籌資金部分所占比重依然過大，這說明在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)中，國家財政支農(nóng)投入依然任重而道遠(yuǎn)。

第五，目前尚未形成高效、健全、規(guī)范的財政支農(nóng)機(jī)制。近年來，財政支農(nóng)資金管理取得了顯著優(yōu)化，但管理中“重分配、輕監(jiān)管”的現(xiàn)象仍然大量存在。支農(nóng)資金使用過程中程序長，環(huán)節(jié)多，成本高，績效考評和問責(zé)機(jī)制薄弱的情況仍未得到明顯改觀。