從法治政府評估報告看行政執(zhí)法的改進

張莉

2015年，中國政法大學(xué)法治政府研究院按照黨和國家在依法治國方面的規(guī)范與政策的要求，全方位、多角度地對全國100個城市進行法治政府建設(shè)評估，內(nèi)容涵蓋行政立法、行政決策、行政執(zhí)法、信息公開、監(jiān)督與問責(zé)、社會矛盾化解與行政爭議解決等多個領(lǐng)域。其中，行政執(zhí)法因為與法律、法規(guī)的落實及百姓日常生活息息相關(guān)，向來被認為是法治政府建設(shè)的重中之重。

數(shù)據(jù)分析

2015年度的行政執(zhí)法，一級指標涵蓋執(zhí)法隊伍、執(zhí)法程序、執(zhí)法制度和執(zhí)法狀況四個二級指標，下設(shè)9個觀測點，總分120分，各城市的平均分62.8分，平均得分率為52.33%。在被評估城市中，得分特別高和特別低的較少，三分之二的城市集中在50分到90分之間，但高分和低分之間差距較大，說明低分城市仍有很大提升空間。得分前五位城市為廈門、泉州、東莞、濟寧和大連。

此次評估，行政執(zhí)法隊伍部分得分率41.7%，行政執(zhí)法程序部分得分率59%，行政執(zhí)法制度部分得分率50.62%，行政執(zhí)法狀況部分得分率58.4%，四項二級指標中沒有一項得分率超過60%。與2013年度相比，除了行政執(zhí)法狀況一項外，其他各項的得分率均呈現(xiàn)上升趨勢。而9個觀測點中也僅有執(zhí)法權(quán)力清單、行政執(zhí)法負面典型事件、執(zhí)法人員法律培訓(xùn)及考試三項的得分率超過60%，可見被評估城市在整體上距離嚴格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法的目標尚有一定距離。

存在問題

此次評估暴露出行政執(zhí)法在人員培訓(xùn)、執(zhí)法程序、制度建設(shè)和執(zhí)法效果上仍存在如下問題：一是執(zhí)法人員法律培訓(xùn)“走過場”，缺乏效果檢驗機制；法律培訓(xùn)缺乏及時性、主動性。2014年，所有被評估城市均開展了執(zhí)法人員的法律培訓(xùn)，但部分城市只開展培訓(xùn)，不進行考評，未能充分調(diào)動執(zhí)法人員的學(xué)習(xí)積極性，也浪費了人力與財力。2014年，三分之一的城市環(huán)保部門未能抓住《環(huán)境保護法》修改的契機，及時組織執(zhí)法人員培訓(xùn)?？梢姡胤秸捌渎毮懿块T面對國家重大法律制度修改缺乏敏感性，不能積極引導(dǎo)并督促執(zhí)法人員更新法律知識、提升專業(yè)執(zhí)法技能。

二是行政執(zhí)法主體清理未能做到常抓不懈。執(zhí)法主體及人員資格的有無，直接關(guān)系執(zhí)法行為的合法性，它是保證執(zhí)法質(zhì)量的根基。在本次評估中，有50個城市在本年度未開展此項工作，這或許與地方普遍實行的兩年一清理的做法有關(guān)。但基層執(zhí)法人員流動性大，為了提高執(zhí)法公信力，有必要逐年開展資格審查并將清理結(jié)果對外公布。

三是執(zhí)法程序參差不齊，實用性不強。從本年度評估結(jié)果看，評估對象在行政執(zhí)法程序的制定與公開方面呈現(xiàn)出嚴重的兩極分化局面。在100個被評估城市中，只有較少的城市能夠做到執(zhí)法程序事項完整、內(nèi)容全面，能夠在政府門戶網(wǎng)站上提供清晰、有效的辦事流程圖，近一半城市滿足于申請條件、期限、需提交材料目錄及步驟的羅列，個別城市執(zhí)法部門網(wǎng)站只有新聞報道和法律條文，與公眾辦事需求相距甚遠。另外，絕大多數(shù)城市的網(wǎng)站人性化服務(wù)程度低，缺少場景式導(dǎo)航設(shè)置，無法為用戶提供及時、有效的幫助。

四是選擇性開展案卷評查，評查結(jié)果缺乏透明度。在100個被評估城市中，只有少數(shù)城市在全市范圍內(nèi)開展了案卷評查，大多數(shù)城市只在小范圍內(nèi)開展此項工作，且未公布評查結(jié)果。

五是未建立起全面、規(guī)范的裁量基準制度。行政裁量權(quán)行使是現(xiàn)代行政執(zhí)法的核心問題。此次評估，只有少部分城市的執(zhí)法部門建立了較為完備的行政處罰裁量基準制度，而余下的大部分城市，要么沒有認真落實市政府要求各部門制定行政裁量基準的相關(guān)文件，要么索性照搬上級機關(guān)制定的裁量基準制度。

六是執(zhí)法“權(quán)力清單”重形式、輕內(nèi)容。在本次評估中，雖然大部分城市的工商部門都公布了權(quán)力清單，但清單內(nèi)容各有不同。有些城市的工商部門僅公布了本部門的職能或者機構(gòu)設(shè)置，與行政執(zhí)法職權(quán)梳理相關(guān)度不大，另外一些城市雖然公布了相關(guān)信息，但不夠全面，缺乏職權(quán)類別、執(zhí)法事項、執(zhí)法依據(jù)三類信息中的一類，或者僅僅羅列法律、法規(guī)名稱作為執(zhí)法依據(jù)。另外，大多數(shù)城市沒有隨著法律、法規(guī)的制定、修改與廢止，及時調(diào)整清單內(nèi)容。

七是行政不作為、選擇性執(zhí)法、以罰代管現(xiàn)象普遍。評估小組在“對行政執(zhí)法負面典型事件和違法行為投訴查處實際體驗”兩個三級指標進行測評時發(fā)現(xiàn)，被動執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、以罰代管的現(xiàn)象依然普遍，行政執(zhí)法治標不治本的問題嚴重。另外，一些城市的執(zhí)法人員對于違法行為，查處方式簡單、粗暴，極易激化社會矛盾。

改進建議

針對本次評估暴露出的問題，提出如下改進建議：一是培訓(xùn)+考核，讓培訓(xùn)成為執(zhí)法人員管理的有效抓手。在執(zhí)法人員培訓(xùn)方面，只有將法律培訓(xùn)與考核評價結(jié)合起來，將出勤率、考試成績與執(zhí)法人員的上崗資格、年度考核以及工資晉升等結(jié)合起來，才能切實端正執(zhí)法人員學(xué)習(xí)態(tài)度。未來應(yīng)當(dāng)建立健全執(zhí)法人員法律培訓(xùn)制度，規(guī)范授課內(nèi)容，建立與培訓(xùn)制度相銜接的行政執(zhí)法人員資格、升遷、獎懲、任免制度。一些城市采用有獎問答、網(wǎng)絡(luò)課程等新穎形式調(diào)動執(zhí)法人員學(xué)法、用法的積極性，這種做法值得推廣。另外在培訓(xùn)內(nèi)容上，除了講授法學(xué)知識外，還應(yīng)當(dāng)有針對性地組織執(zhí)法技能培訓(xùn)，這包括與行政相對人的溝通能力和對執(zhí)法行為的解釋、說理能力等。

二是以實用、便民為導(dǎo)向，完善行政執(zhí)法程序。隨著科技發(fā)展，電子政務(wù)將成為未來公共行政的發(fā)展趨勢。政府及其職能部門應(yīng)該在網(wǎng)上提供詳細的辦事指南、辦理流程、辦理依據(jù)、辦事狀態(tài)、結(jié)果查詢等公共服務(wù)。目前，個別城市在政府門戶網(wǎng)站上開設(shè)了在線辦事欄目，此種做法值得借鑒和推廣。

三是執(zhí)法權(quán)力清單從運動式清理走向持續(xù)性、規(guī)范化運作。已經(jīng)公布的權(quán)力清單，要隨著法律制度和機構(gòu)調(diào)整及時更新。要讓權(quán)力清單制度運行從運動式清理走向持續(xù)性、規(guī)范化運作。要通過擴大強制公開的行政權(quán)力類別以及權(quán)力要素的方式，為新形態(tài)的權(quán)力失范提供有力的制約手段。

四是案卷評查全覆蓋，實現(xiàn)常態(tài)化運行。對于未來行政執(zhí)法案卷評查工作，可以做出如下改進：第一公開化。案卷評查活動的開啟以及案卷評查結(jié)果的公布應(yīng)當(dāng)及時錄入門戶網(wǎng)站，以促進執(zhí)法部門積極改進不足。第二常態(tài)化。案卷評查制度應(yīng)當(dāng)定位為常態(tài)化的工作機制，而且不能滿足于一年一次的常規(guī)性檢查，應(yīng)當(dāng)綜合運用自查、互查與抽查多種形式。第三實用化。在案卷評查活動中，可以根據(jù)案卷評查的結(jié)果，對執(zhí)法部門做出適當(dāng)?shù)莫剟詈吞幜P，以充分調(diào)動其積極性，真正發(fā)揮案卷評查的作用。

五是根據(jù)地方情況，全面建立行政裁量基準，加強其合法性審查。裁量基準雖然不能替代行政執(zhí)法人員的個案判斷權(quán)，但可以防止執(zhí)法人員濫用權(quán)力。為此，城市各執(zhí)法部門都要根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，制定全面而細致的裁量基準。政府法制部門應(yīng)當(dāng)審查其合法性，并采用抽查的方式跟蹤其運用情況。

六是建立執(zhí)法后評估制度，在分析消極執(zhí)法成因的基礎(chǔ)上，通過執(zhí)法協(xié)調(diào)實質(zhì)性解決問題。目前，一些城市采用的強制性執(zhí)法滿意度調(diào)查，有助于督促執(zhí)法人員嚴格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法，這種經(jīng)驗值得推廣。對于在繁華路段違章停車、占道經(jīng)營等城市“頑疾”，可以在交管、工商、城管、規(guī)劃、建設(shè)等多家部門“會診”的基礎(chǔ)上，找準成因，從根本上解決問題。