彌補(bǔ)公共服務(wù)供求缺口：政府購買公共服務(wù)離此目標(biāo)還有多遠(yuǎn)？

摘要：本文試圖通過測算政府購買公共服務(wù)與公共服務(wù)供求缺口的差距分析政府購買公共服務(wù)的合理購買比例及推進(jìn)路徑。實(shí)證分析結(jié)果表明即使在最小口徑最低標(biāo)準(zhǔn)下，我國政府購買的公共服務(wù)至少應(yīng)以25%的財(cái)政支出比例才能使公共服務(wù)的供求缺口在2023年基本得到彌補(bǔ)，而現(xiàn)行的政府采購服務(wù)支出比例（109%）與此相比相差甚遠(yuǎn)。現(xiàn)實(shí)情況要求政府優(yōu)化現(xiàn)有的政府購買公共服務(wù)推進(jìn)路徑，在購買公共服務(wù)過程中改革財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制、轉(zhuǎn)移支付制度、政府職能、購買戰(zhàn)略及預(yù)算制度。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；供求缺口；政府購買服務(wù)；彌補(bǔ)路徑

中圖分類號：F8102文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、引言

國務(wù)院頒布的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》和中共十八屆三中全會(huì)的《決定》均明確凡是可以用市場方式進(jìn)行提供的公共服務(wù)均可以采用政府購買的方式進(jìn)行提供。在政府購買公共服務(wù)的政策推動(dòng)下，我國的公共服務(wù)供求失衡有所改善，但由于總量供給嚴(yán)重不足，仍存在供求失衡缺口巨大和結(jié)構(gòu)不合理等問題。本文對我國公共服務(wù)供求缺口定量分析的基礎(chǔ)上對政府購買公共服務(wù)政策實(shí)施路徑進(jìn)行研究，主要探討和回答以下問題：未來中國公共服務(wù)的供求趨勢及政府購買公共服務(wù)離彌補(bǔ)公共服務(wù)供求缺口的差距；針對公共服務(wù)供求的未來趨勢如何定位政府購買公共服務(wù)的發(fā)展目標(biāo)；為彌補(bǔ)未來公共服務(wù)供求缺口，目前政府購買公共服務(wù)可選擇的推進(jìn)路徑。

二、文獻(xiàn)綜述

國外的研究文獻(xiàn)大多認(rèn)為政府購買公共服務(wù)是有效彌補(bǔ)公共服務(wù)供求缺口的可行方式[1]，從理論上看沒有理由不相信政府購買公共服務(wù)可以有效提升公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率；除此之外，還對政府購買公共服務(wù)彌補(bǔ)公共服務(wù)供求缺口的推進(jìn)路徑進(jìn)行了探尋。Jakob Edler and Luke Georghiou（2007）[2]指出社會(huì)對公共服務(wù)的需求是政府進(jìn)行服務(wù)供給創(chuàng)新的推動(dòng)力，為彌補(bǔ)共服務(wù)的供求缺口，政府購買公共服務(wù)的核心是推行政策創(chuàng)新[3]。K. Karjalainen（2011）實(shí)證分析了集中購買的成本降低效應(yīng)，并指出彌補(bǔ)公共服務(wù)供求缺口的方式可以從很多角度出發(fā)，其中一個(gè)比較可行的方式就是通過集中購買來降低購買的成本；通過平衡購買者的附加成本和公共服務(wù)承接主體的服務(wù)成本可以更加有效地節(jié)約公共服務(wù)的購買成本，從而進(jìn)一步減少公共服務(wù)供求缺口。除了從節(jié)約成本角度的研究，還有學(xué)者從其他角度對彌補(bǔ)公共服務(wù)供求缺口的政府購買公共服務(wù)政策進(jìn)行了研究，Marco Guerzoni and Emilio Raiteri（2014）[4]指出為彌補(bǔ)公共服務(wù)的供求缺口，政府購買公共服務(wù)需要協(xié)調(diào)公共服務(wù)需方和供方之間隱藏的互動(dòng)關(guān)系來均衡公共服務(wù)的供求。Matthew J. Hannon et al（2015）[1]對如何協(xié)調(diào)二者之間的互動(dòng)關(guān)系進(jìn)行了更為深入的研究，指出政府購買公共服務(wù)的政策需要遵循需求拉動(dòng)供給推動(dòng)的邏輯進(jìn)行設(shè)計(jì)，從構(gòu)建均衡的激勵(lì)與監(jiān)督機(jī)制、提供間接的政策資助、重新設(shè)計(jì)現(xiàn)有的公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)、提升地方政府供給公共服務(wù)的參與度等方面展開。

可見，政府購買公共服務(wù)作為彌補(bǔ)公共服務(wù)供求缺口的一種創(chuàng)新方式已被國外大部分學(xué)者認(rèn)同。近年來，隨著政府購買公共服務(wù)逐步在國內(nèi)推行，國內(nèi)許多學(xué)者也展開了相關(guān)的基本問題理論和實(shí)證研究；隨著公共服務(wù)供求矛盾的加劇，很多學(xué)者也展開應(yīng)對公共服務(wù)供求缺口的研究。夏峰（2007）[5]指出轉(zhuǎn)型時(shí)期我國公共服務(wù)供求缺口已經(jīng)成為社會(huì)的主要問題之一，認(rèn)為公共服務(wù)供給總量不均衡、效率低、邊界不清是造成我國公共服務(wù)供求巨大缺口的重要原因，并從轉(zhuǎn)型政府管理體制、財(cái)政體制、簡化政府行政層級等方面提出了改進(jìn)措施。林萬龍（2007）[6]研究了農(nóng)村公共服務(wù)的供求缺口問題，他指出我國農(nóng)村公共服務(wù)的供求存在嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性失衡，認(rèn)為當(dāng)前財(cái)政體制的不健全是導(dǎo)致公共服務(wù)結(jié)構(gòu)供求缺口加大的重要原因。事實(shí)上，財(cái)政體制的不匹配不僅是導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)供求不均衡的原因之一，而且也是導(dǎo)致公共服務(wù)整體供給不均衡的重要原因[7]。對此，很多學(xué)者從完善政府購買公共服務(wù)制度角度進(jìn)行了研究。章輝（2013）[8]指出彌補(bǔ)我國公共服務(wù)有效供給不足的重要方式是增加公共服務(wù)的購買規(guī)模，因?yàn)槟壳肮卜?wù)的購買規(guī)模在政府采購中比例相對較低，這是與社會(huì)對公共服務(wù)的需求不匹配的。葉托（2014）[9]強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的多元供給需要從經(jīng)濟(jì)、管理、政治、法律等多個(gè)視角推行政府購買公共服務(wù)，不能僅僅停留在民營化的階段。在此基礎(chǔ)上，孫曉莉（2015）[10]提出促進(jìn)公共服務(wù)多元供給的政府購買公共服務(wù)的優(yōu)化路徑，指出為有效滿足社會(huì)對公共服務(wù)的有效需求，政府購買公共服務(wù)不僅要合理處理政府、市場和社會(huì)的關(guān)系，還要制定規(guī)范的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)監(jiān)管。劉小川等（2015）[11]提出公共服務(wù)的有效供給需要政府在職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上創(chuàng)新政府購買公共服務(wù)的體制機(jī)制，改革并培育現(xiàn)行的公共服務(wù)承接組織，建立充分機(jī)制的購買制度。

在總結(jié)和吸納國內(nèi)外研究成果的基礎(chǔ)上，本文嘗試分析我國公共服務(wù)供求缺口的實(shí)際水平，從政府購買公共服務(wù)的角度對彌補(bǔ)公共服務(wù)缺口的推進(jìn)過程和彌補(bǔ)比例進(jìn)行探討。本研究的主要思路和方法如下：（1）從理論方面假設(shè)政府購買公共服務(wù)是彌補(bǔ)公共服務(wù)供求缺口的有效方式，并嘗試從彌補(bǔ)公共服務(wù)供求缺口的角度，運(yùn)用ARIMA模型測算了2010-2030年我國公共服務(wù)供求缺口的實(shí)際水平；（2）通過考慮公共服務(wù)供求缺口的現(xiàn)狀和政府購買公共服務(wù)的購買現(xiàn)狀，定量測算了政府購買公共服務(wù)在彌補(bǔ)公共服務(wù)供求缺口方面的差距，并對進(jìn)一步彌補(bǔ)公共服務(wù)供求缺口的財(cái)政購買比例進(jìn)行了測度；（3）根據(jù)政府購買公共服務(wù)的實(shí)施現(xiàn)狀和現(xiàn)行公共服務(wù)供求缺口水平，重新定位政府購買公共服務(wù)在彌補(bǔ)公共服務(wù)供求缺口方面的發(fā)展目標(biāo)；（4）細(xì)化政府購買公共服務(wù)在彌補(bǔ)公共服務(wù)供求缺口方面的推進(jìn)路徑，不僅考慮了政府購買公共服務(wù)的整體發(fā)展戰(zhàn)略，而且考慮了公共服務(wù)供求的現(xiàn)實(shí)水平，使得政府購買公共服務(wù)的推進(jìn)政策更具現(xiàn)實(shí)意義。

三、我國公共服務(wù)未來供求缺口的測算

（一）研究假設(shè)

1.公共服務(wù)的需求可以量化。由于公共服務(wù)涉及的范圍比較廣泛，其結(jié)構(gòu)的構(gòu)成非常復(fù)雜，分析公共服務(wù)構(gòu)成的所有需求量十分困難，為更好地分析公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)的需求，本研究首先假設(shè)公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)需求可以量化，并選取與人們生活密切相關(guān)的公共服務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。

2.國外對公共服務(wù)需求水平的衡量標(biāo)準(zhǔn)對我國具有借鑒價(jià)值。對公共服務(wù)需求的衡量目前在國內(nèi)還找不到合適的指標(biāo)，本文采用國外對公共服務(wù)的供給水平作為衡量中國公共服務(wù)需求的潛在指標(biāo)。采用這一假定主要是考慮國外公共服務(wù)供給的市場化程度比較高，而且開始公共服務(wù)市場化供給的時(shí)間比較早，所供給的公共服務(wù)更能反映公眾的社會(huì)公眾的需求，其發(fā)展過程和發(fā)展模式對中國公共服務(wù)未來發(fā)展具有很高的借鑒價(jià)值，因此選取國外高收入國家、中等收入國家、世界平均收入水平國家的公共服務(wù)供給水平作為衡量中國公共服務(wù)潛在有效需求的參考指標(biāo)。雖然會(huì)有失精確，但是在國內(nèi)數(shù)據(jù)獲取難度偏大的情況下，國外的數(shù)據(jù)對我國公共服務(wù)的供給具有一定的參考價(jià)值，另一方面利用國外的數(shù)據(jù)有助于我國明確下一步的發(fā)展目標(biāo)。

3.公共服務(wù)供給水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)。公共服務(wù)供給是政府的重要職能，但是一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平通常是決定公共服務(wù)供給水平的重要影響因素，尤其是在我國重經(jīng)濟(jì)輕服務(wù)這樣一個(gè)國家，公共服務(wù)的供給處于從屬地位，其發(fā)展更受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平。因此，本研究假設(shè)公共服務(wù)的供給受GDP、財(cái)政支出水平影響，并將其作為預(yù)測公共服務(wù)供給水平的基礎(chǔ)。

（二）研究模型

1.ARIMA模型。這是一種時(shí)間序列預(yù)測模型，是經(jīng)濟(jì)學(xué)中對未來數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)測的常用方法，能夠根據(jù)對現(xiàn)有數(shù)據(jù)的變動(dòng)情況、周期等信息測算出未來數(shù)據(jù)的變動(dòng)趨勢及可能達(dá)到的水平。

（三）相關(guān)參數(shù)設(shè)定

1.公共服務(wù)內(nèi)容界定。公共服務(wù)涉及的內(nèi)容頗多，量化公共服務(wù)的供求缺口很難將所用的公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行核算。為了更為直觀地反映公共服務(wù)的供求狀況，選取與人們生活密切相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、科技服務(wù)四個(gè)領(lǐng)域①作為公共服務(wù)的內(nèi)容，對其未來供求的變動(dòng)趨勢進(jìn)行測算。

2.未來公共服務(wù)需求參數(shù)。公共服務(wù)需求的衡量指標(biāo)，一種是通過實(shí)地調(diào)查直接數(shù)據(jù)來反映，一種是采用國外的數(shù)據(jù)作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。本文根據(jù)世界銀行發(fā)展指標(biāo)數(shù)據(jù)庫（WDI）和國際貨幣基金組織（IMF）的數(shù)據(jù)，采用高收入國家、中等收入國家、世界平均收入水平國家2013年公共服務(wù)占GDP的比重分別作為高、中、低三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)對中國的公共服務(wù)結(jié)構(gòu)需求量進(jìn)行測算②。

（四）2015-2030年公共服務(wù)供求缺口的預(yù)測

1.2015-2030年公共服務(wù)需求量的測算。根據(jù)上述參數(shù)設(shè)定、研究假設(shè)和ARIMA模型，首先測算出中國2015-2030年GDP的預(yù)測值，其次將這些數(shù)值分別與2013年世界高收入水平、中等收入收入、世界平均收入水平國家的公共醫(yī)療衛(wèi)生、公共教育、社會(huì)保障與就業(yè)、科技服務(wù)四項(xiàng)的GDP占比（見表1）相乘便得到高標(biāo)準(zhǔn)、中標(biāo)準(zhǔn)、低標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)水平下可供我國參考的公共服務(wù)需求值。

對GDP進(jìn)行ARIMA模型測算的輸出結(jié)果表明模型對GDP的測算精度極高（平均絕對百分誤差為1132341，泰爾不等系數(shù)為0006511，偏差率為0000006）。另外，也反映出模型測算的系統(tǒng)性誤差較?。y算模型的方差率僅為為0348664），而且也表明誤差大多來自于非系統(tǒng)性誤差（因?yàn)閰f(xié)變率僅為為0651330），這進(jìn)一步也說明模型的擬合效果較好。根據(jù)這些結(jié)果，返回到具體的測算列表中，可以得到模型對中國2015-2030年的測算值④如表2所示。

為了更加直觀地反映測算的精確度，本研究在Eviews72中對其測算值與實(shí)際值的接近程度進(jìn)行了具體的描述（見圖2）。

從圖2可以看出，LNGDP的測算值與實(shí)際值比較接近，這也與上述分析結(jié)果也是一致的，由此可以利用上述模型測算我國的GDP值。

根據(jù)上述對中國2015-2030年GDP的預(yù)測值和國外2013年公共服務(wù)占GDP的比重，可以粗略得到在三種預(yù)測標(biāo)準(zhǔn)下中國2015-2030年公共服務(wù)潛在的需求規(guī)模，見表3。

2.2015-2030年公共服務(wù)供給量的測算。本研究同樣采用兩種標(biāo)準(zhǔn)。第一種標(biāo)準(zhǔn)：以公共服務(wù)⑤在GDP中的占比作為預(yù)測依據(jù)，首先，對1980-2013年中國公共服務(wù)與GDP的關(guān)系進(jìn)行回歸，建立二者之間的回歸方程；其次，將2015-2030年的GDP預(yù)測值代入到該方程，得到中國2015-2030年公共服務(wù)的供給量。第二種標(biāo)準(zhǔn)：以公共服務(wù)在政府公共財(cái)政支出的比例作為預(yù)測依據(jù)，首先，以1999-2013年公共服務(wù)與政府公共財(cái)政支出的關(guān)系建立回歸方程；其次，預(yù)測中國2015-2030年中國政府公共財(cái)政支出的數(shù)值，然后將預(yù)測值與帶入到回歸方程中得到2015-2030年中國公共服務(wù)的供給量。采用這兩種衡量標(biāo)準(zhǔn)的出發(fā)點(diǎn)主要是：第一，GDP是衡量一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要水平，采用GDP來衡量中國公共服務(wù)的供給可以較好地體現(xiàn)出中國公共服務(wù)供給的理論值；第二，政府公共財(cái)政支出也是衡量一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要現(xiàn)實(shí)指標(biāo)，采用公共財(cái)政支出來反映公共服務(wù)的供給量能夠體現(xiàn)出中國公共服務(wù)供給的實(shí)際值。

（1）第一種標(biāo)準(zhǔn)下公共服務(wù)供給總量的計(jì)算。根據(jù)上述假設(shè)，本研究建立公共服務(wù)與GDP之間的回歸模型：

PUBSEV=β0+β1X+ε

其中，PUBSEV為公共服務(wù)供給量，β0為常數(shù)，β1為系數(shù)，X為GDP水平，ε為誤差項(xiàng)。由于本文以教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障與就業(yè)、科技服務(wù)四項(xiàng)基本公共服務(wù)為例，這里對公共服務(wù)供給預(yù)測的起點(diǎn)也是基于對這四項(xiàng)預(yù)測的加總。

根據(jù)上述原理得到的公共服務(wù)供給量與GDP的回歸擬合關(guān)系見表4。

從表4可以看出，方程的R2為0987544，擬合優(yōu)度比較高，于是根據(jù)公共服務(wù)供給量與GDP的回歸擬合關(guān)系，可以得到公共服務(wù)與GDP的回歸方程：

PUBSEV=-891957+0100039Y

將2015-2030年GDP的預(yù)測值代入到該方程，得到2015-2030年公共服務(wù)的預(yù)測值見表5。

（2）第二種標(biāo)準(zhǔn)下公共服務(wù)供給總量的計(jì)算。第二種標(biāo)準(zhǔn)下建立公共服務(wù)與公共財(cái)政支出的回歸關(guān)系為：

根據(jù)表6結(jié)果可知方程的R2為0992821，擬合優(yōu)度比較高，于是根據(jù)此關(guān)系將2015-2030年公共財(cái)政支出的預(yù)測值（見表7）代入該方程，得到公共服務(wù)在公共財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)下的預(yù)測值（見表8）。

3.2015-2030年公共服務(wù)供求缺口。根據(jù)上述測算，可以得到兩種標(biāo)準(zhǔn)測算下中國2015-2030年公共服務(wù)總量供求的缺口，見表9和表10。

可以看出，在不考慮通貨膨、政府政策變動(dòng)等隨機(jī)變動(dòng)因素的情況下，中國公共服務(wù)未來的總量供求缺口在兩種公共服務(wù)供給量衡量標(biāo)準(zhǔn)下都很大，目前中國的公共服務(wù)發(fā)展水平也很低。雖然在GDP衡量標(biāo)準(zhǔn)下，中國公共服務(wù)的供求缺口稍微小些（見圖3），但是仍然不能達(dá)到世界平均水平，這對于經(jīng)濟(jì)上已經(jīng)進(jìn)入中等甚至接近中高等收入水平的國家來說顯然其配比是不合適的。中國政府需要調(diào)整公共服務(wù)的供給方式，加快制定促進(jìn)滿足公共服務(wù)需求的政策，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與公共服務(wù)的供給水平相協(xié)調(diào)。

四、政府購買公共服務(wù)離彌補(bǔ)公共服務(wù)供求缺口的差距測算及合理購買比例的確定

在政府購買公共服務(wù)的實(shí)際支出數(shù)據(jù)方面，目前中央和廣東已經(jīng)公布了政府購買公共服務(wù)的支持比例。根據(jù)2015年中央公布的2015年中央本級基本支出預(yù)算表中按經(jīng)濟(jì)分類的數(shù)據(jù)，政府用于購買服務(wù)的預(yù)算金額為3 06552億，占中央本級預(yù)算總支出（25 012億元）的比例為1225%。按照廣東省2015年部門預(yù)算支出明細(xì)表（按經(jīng)濟(jì)分類）中的數(shù)據(jù)可知，廣東省2015年用于服務(wù)的購買金額為7 72512億元，占廣東省2015年財(cái)政支出的3105%（廣東省2015年部門財(cái)政支出預(yù)算總金額為24 87862億元）。另外，從公共服務(wù)未來區(qū)域未來缺口的數(shù)據(jù)來看，各區(qū)域的公共服務(wù)供求缺口基本上在2020年左右出現(xiàn)大幅度增加。為此，分別以中央和廣東的公共服務(wù)占比為基點(diǎn)來分析GDP口徑下低標(biāo)準(zhǔn)供求缺口在2015-2030年左右的彌補(bǔ)差距狀況，見表11。

為進(jìn)一步直觀地反映這種變動(dòng)趨勢，將表11的內(nèi)容用柱狀圖來表示，見圖4。

根據(jù)圖4可以看出，按照中央和廣東的比例對公共服務(wù)的供求缺口進(jìn)行彌補(bǔ)的結(jié)果有很大不同。按照中央比例，彌補(bǔ)的過程比較緩慢，到2020年離國家的目標(biāo)和很遠(yuǎn)；按照廣東的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行彌補(bǔ)，缺口彌補(bǔ)的過程比較明顯，基本上到2016年，缺口便得以彌補(bǔ)。如何確定政府購買公共服務(wù)彌補(bǔ)公共服務(wù)供求缺口的合理比例，本文結(jié)合上述彌補(bǔ)情況和國家對政府購買公共服務(wù)的發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)一步設(shè)定15%、20%、25%三個(gè)比例來觀測公共服務(wù)缺口的彌補(bǔ)情況（見表12）。

同樣，為進(jìn)一步明確不同比例彌補(bǔ)公共服務(wù)供求缺口的變動(dòng)趨勢，將表12的內(nèi)容進(jìn)行整理，得到圖5。從圖中可以看出，在25%的彌補(bǔ)水平下，大致到2023年中國的公共服務(wù)供求缺口可以得到彌補(bǔ)，這也與目前我國對政府購買公共服務(wù)的發(fā)展規(guī)劃是一致的。目前國家和地方都在對政府購買公共服務(wù)的開展進(jìn)行規(guī)劃，國務(wù)院在2013年9月26日頒布了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，該意見指出要在2020年前在全國范圍內(nèi)構(gòu)建起比較完善的政府購買服務(wù)制度。2015年6月8日上海市市政府出臺《關(guān)于進(jìn)一步建立健全本市政府購買服務(wù)制度的實(shí)施意見》，提出該市政府購買服務(wù)的目標(biāo)任務(wù)為：2015-2017年，政府購買服務(wù)工作在全市逐步推開，基本形成規(guī)范統(tǒng)一、安全高效的購買服務(wù)公共管理平臺和運(yùn)行機(jī)制；到2020年，在全市建立比較完善的政府購買服務(wù)制度。因此以25%的比例進(jìn)行彌補(bǔ)比較適合中國對政府購買公共服務(wù)的發(fā)展規(guī)劃。

五、政府購買公共服務(wù)彌補(bǔ)公共服務(wù)供求缺口的推進(jìn)路徑

（一）財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制轉(zhuǎn)型：實(shí)行分層次按比例購買

上文分析表明，我國的公共服務(wù)供求缺口在高、中、低三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)下均比較大，如果僅依靠財(cái)政資金來解決該缺口，政府購買公共服務(wù)的財(cái)政支出比例要至少達(dá)到25%才能基本上使得最低標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)供求缺口得以彌補(bǔ)，但是這與我國的現(xiàn)實(shí)情況相比，顯然短期內(nèi)彌補(bǔ)全國范圍內(nèi)的公共服務(wù)供求缺口是不現(xiàn)實(shí)的，需要根據(jù)國家的公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃，實(shí)行分層次分比例購買。即一方面結(jié)合政府財(cái)力，另一方面根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的計(jì)劃和公共服務(wù)供求缺口增加幅度制定彌補(bǔ)公共服務(wù)供求的具體規(guī)劃，并按比例分地區(qū)對公共服務(wù)的供求缺口進(jìn)行彌補(bǔ)。

（二）轉(zhuǎn)移支付制度轉(zhuǎn)型：提倡地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付

公共服務(wù)的供求缺口主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是公共服務(wù)的供給大于需求；二是公共服務(wù)的供給小于需求。目前從地區(qū)之間的公共服務(wù)供求來看，還存在發(fā)達(dá)地區(qū)的公共服務(wù)供給大于需求，非發(fā)達(dá)地區(qū)公共服務(wù)供給小于需求的情況，為有效地彌補(bǔ)地區(qū)之間的公共服務(wù)供求缺口，可以在現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，引入地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付制度。具體而言，發(fā)達(dá)地區(qū)與非發(fā)達(dá)地區(qū)之間可以進(jìn)行公共服務(wù)資源的交換，鼓勵(lì)發(fā)達(dá)地區(qū)將富裕的公共服務(wù)資金轉(zhuǎn)向公共服務(wù)供給缺乏的非發(fā)達(dá)地區(qū)，同時(shí)非發(fā)達(dá)的落后地區(qū)可以用本地區(qū)富裕的公共資源進(jìn)行交換。這樣不僅可以有效地彌補(bǔ)公共服務(wù)總體供求缺口，而且也可以彌補(bǔ)公共服務(wù)地區(qū)間的供求缺口，從而進(jìn)一步提高公共服務(wù)資源配置的效率。

（三）政府職能轉(zhuǎn)型：建立績效型政府

公共服務(wù)供求缺口的解決僅僅依靠財(cái)政支出的增加明顯是不現(xiàn)實(shí)的，面對社會(huì)對公共服務(wù)的多元需求，通過政府購買公共服務(wù)來提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率是政府的必然選擇。為更好地實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，政府購買公共服務(wù)首先需要進(jìn)行職能轉(zhuǎn)型，不能僅停留在服務(wù)型政府的層面，還需要建設(shè)績效型政府，來有效地提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率[12]。具體而言，首先將公共服務(wù)供給質(zhì)量作為衡量地方政府政績考核的指標(biāo)內(nèi)容之一，適度增加公共服務(wù)供給質(zhì)量指標(biāo)在考核機(jī)制中的比重，增設(shè)公眾對政府購買公共服務(wù)的滿意度指標(biāo)，并將其作為政府公共服務(wù)供給績效考核的重要內(nèi)容。改革過去以經(jīng)濟(jì)增長為單一考核指標(biāo)的考核體制，將市場競爭機(jī)制和績效考核機(jī)制有效結(jié)合起來。其次，重塑基層政府的職能，因?yàn)榛鶎诱鳛楣卜?wù)的最直接責(zé)任方，其上對中央政府負(fù)責(zé)，其下對民眾負(fù)責(zé)，在公共服務(wù)的供給中經(jīng)常在財(cái)力和權(quán)力方面受到限制，這導(dǎo)致了基層政府在公共服務(wù)的供給中經(jīng)常帶有自利性，為此轉(zhuǎn)變政府職能需要將增加對基層政府公共服務(wù)供給的績效型考核，改變基層政府的自利性傾向。

（四）購買戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型：在更多領(lǐng)域適用PPP模式

PPP是在工程項(xiàng)目已被廣泛采用的一種公私合作模式，為有效彌補(bǔ)公共服務(wù)供求缺口，可以將該模式應(yīng)用到政府購買公共服務(wù)中，從而吸引更多的社會(huì)資本參與到公共服務(wù)的供給中。另一方面，在政府購買公共服務(wù)中引入PPP模式不僅可以有效緩解政府在公共服務(wù)購買中的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且可以將更多的社會(huì)資本引入到公共服務(wù)的供給中，從而更有效的滿足社會(huì)對公共服務(wù)的多元需求。具體而言，首先對于一些運(yùn)營狀況欠佳的公共服務(wù)承接主體，政府可以給予資助、補(bǔ)助等形式給予支持，從而推動(dòng)公共服務(wù)的供給。其次，充分發(fā)揮市場的資源配置作用，政府主要起調(diào)節(jié)作用，適度地將以往的財(cái)政直接支持項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)檎徺I服務(wù)，適度將公共服務(wù)供給轉(zhuǎn)變?yōu)楣嫘院图婢呱虡I(yè)價(jià)值的服務(wù)項(xiàng)目，提升承接主體的盈余空間，從而進(jìn)一步提升公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。但需要注意的是，引入PPP的項(xiàng)目周期比較長，這加劇了資金鏈的使用風(fēng)險(xiǎn)，為更好地發(fā)揮社會(huì)資本的作用，需要對引入PPP模式的服務(wù)項(xiàng)目的資金鏈的監(jiān)管，可以考慮引入市場化的第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)來對資金進(jìn)行專業(yè)的監(jiān)管。

（五）預(yù)算制度的轉(zhuǎn)型：構(gòu)建政府購買公共服務(wù)預(yù)算項(xiàng)目

在政府財(cái)政收支矛盾加重、公共服務(wù)供求缺口逐漸增大的現(xiàn)實(shí)背景下，政府需要建立全面的預(yù)算管理體系，將政府履行購買公共服務(wù)職能發(fā)生的支出都要納入預(yù)算體系，從而使得政府購買公共服務(wù)的收支受到有效的管理。這也已經(jīng)在2014年新預(yù)算法中充實(shí)了全口徑預(yù)算體系，將一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算全部納入到政府預(yù)算中。而且2014年新預(yù)算法的實(shí)施后部門預(yù)算首次按經(jīng)濟(jì)分類進(jìn)行編制，雖然還沒有完全很詳細(xì)地反映經(jīng)濟(jì)分類支出的全部內(nèi)容，但是這是預(yù)算管理改革的很大進(jìn)步。政府購買公共服務(wù)作為服務(wù)的重要內(nèi)容，也需要在預(yù)算管理體系中進(jìn)一步明確，但是目前還沒有針對公共服務(wù)專門的經(jīng)濟(jì)分類，這需要在進(jìn)一步的預(yù)算體系中逐步完善。

六、結(jié)束語

面對公共服務(wù)的巨大缺口，本文從定量研究未來公共服務(wù)的供求趨勢出發(fā)，研究了政府購買公共服務(wù)的彌補(bǔ)公共服務(wù)供求缺口的目標(biāo)定位和推進(jìn)路徑。實(shí)證研究結(jié)果表明我國目前的供求缺口即使按照占財(cái)政支出25%的比例來進(jìn)行彌補(bǔ)，也要到2022年左右才能大致將公共服務(wù)的供求缺口補(bǔ)平，目前距離這一比例還相差甚遠(yuǎn)。因此，為了進(jìn)一步彌補(bǔ)公共服務(wù)的供求缺口，不僅需要按比例分階段增加財(cái)政投入，更重要的是從建立穩(wěn)定的財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制、通過政府購買公共服務(wù)引導(dǎo)公共服務(wù)的合理需求、建立可監(jiān)督、可評估、可考核的公共服務(wù)績效評價(jià)體系、嘗試建立地區(qū)間的公共服務(wù)資源共享的激勵(lì)機(jī)制、適當(dāng)擴(kuò)大PPP的適用范圍等推進(jìn)公共服務(wù)的供給。

注釋：

①這里選取與人們生活密切相關(guān)的公共醫(yī)療衛(wèi)生、公共教育、社會(huì)保障與就業(yè)、科學(xué)技術(shù)四項(xiàng)指標(biāo)的數(shù)據(jù)作為衡量公共服務(wù)整體水平的指標(biāo)，將四項(xiàng)指標(biāo)的加總作為公共服務(wù)的總體指標(biāo)。其中公共醫(yī)療衛(wèi)生總支出、公共教育、科學(xué)技術(shù)三項(xiàng)指標(biāo)的數(shù)據(jù)來自于世界銀行（WDI）中的數(shù)據(jù)，醫(yī)療為公共醫(yī)療衛(wèi)生支出與私營醫(yī)療衛(wèi)生支出之和。涵蓋醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)（預(yù)防和治療）、計(jì)劃生育、營養(yǎng)項(xiàng)目、緊急醫(yī)療救助，但是不包括飲用水和衛(wèi)生設(shè)施提供。公共醫(yī)療衛(wèi)生支出由政府（中央和地方）預(yù)算中的經(jīng)常性支出和資本支出、外部借款和贈(zèng)款（包括國際機(jī)構(gòu)和非政府組織的捐贈(zèng)）以及社會(huì)（或強(qiáng)制）醫(yī)療保險(xiǎn)基金構(gòu)成。醫(yī)療衛(wèi)生總支出為公共醫(yī)療衛(wèi)生支出與私營醫(yī)療衛(wèi)生支出之和。涵蓋醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)（預(yù)防和治療）、計(jì)劃生育、營養(yǎng)項(xiàng)目、緊急醫(yī)療救助，但是不包括飲用水和衛(wèi)生設(shè)施提供。這里采用的公共醫(yī)療衛(wèi)生占GDP的比值作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，具體計(jì)算時(shí)根據(jù)醫(yī)療衛(wèi)生總支出占GDP的比值、公共醫(yī)療衛(wèi)生占醫(yī)療衛(wèi)生總支出的比值綜合計(jì)算；公共教育支出指標(biāo)主要由教育方面的公共經(jīng)常性支出和資本支出構(gòu)成，包括政府在教育機(jī)構(gòu)（公立和私立）、教育管理以及私人實(shí)體（學(xué)生/家庭和其它私人實(shí)體）補(bǔ)貼方面的支出；社會(huì)保障與就業(yè)指標(biāo)支出以國際貨幣基金組織（IMF）中社會(huì)福利（Social Benefits）中統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，主要包括社會(huì)保障福利（Social Security Benefits）、社會(huì)救助福利（Social Assistance Benefits）、員工社會(huì)福利（Employer Social Benefits）三項(xiàng)內(nèi)容；科技支出主要包括研發(fā)支出，具體指系統(tǒng)性創(chuàng)新工作的經(jīng)常支出和資本支出（國家和私人），其目的在于提升知識水平，包括人文、文化、社會(huì)知識，并將知識用于新的應(yīng)用。R&D包括基本研究、應(yīng)用研究和實(shí)驗(yàn)開發(fā)。

②教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科技三項(xiàng)指標(biāo)采用世界銀行的高收入國家、中等收入標(biāo)準(zhǔn)、世界平均水平作為衡量標(biāo)準(zhǔn)；社會(huì)保障和就業(yè)指標(biāo)選取了國際貨幣基金組織中統(tǒng)計(jì)的28個(gè)國家的數(shù)據(jù)為參考，選取社會(huì)福利水平比較高的德國、中等水平的巴西、低水平的巴拉圭的數(shù)據(jù)依次作為我國的高、中、低三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，這主要因?yàn)閲H貨幣基金組織沒有關(guān)于高收入國家、中等收入國家和世界平均水平的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。另一方面，因?yàn)槭澜玢y行的各指標(biāo)數(shù)據(jù)目前才公布到2013年，所以采用2013年的數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

③M為LNGDP的值，MF為LNGDP的預(yù)測值。

④預(yù)測GDP時(shí)，選擇2015-2030年的主要原因是中長期的預(yù)測比較能夠反映一種趨勢。

⑤為增強(qiáng)結(jié)果的可比性，這里仍將教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科學(xué)技術(shù)和社會(huì)保障與就業(yè)四項(xiàng)指標(biāo)的加總數(shù)據(jù)作為公共服務(wù)的衡量指標(biāo)。

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Abstract： This paper tries to analyze the rational purchase ratio and implementation path of government purchase public services through estimating the disparity between the supply and demand of public services gap and government purchasing public services. The empirical results show that， even in the smallest minimum standard， the government purchasing public services to achieve the current policy objectives at least 25% of the proportion of fiscal expenditure can make the gap between supply and demand of public services in 2023 to make up for the basic， however， the current government procurement services ratio which is 109% is still far from the current policy support ratio. This reality requires that the government must optimize the current implementation path of government purchase of public services， reform financial compensation mechanism， transfer payment system， government function， purchasing strategy and budget system in the process of government purchase public services.

Key words：public services； supply and demand gap； government purchase services； compensation path

（責(zé)任編輯：李江）