民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的政府責(zé)任研究

魏菲

摘 要：隨著我國(guó)人口老齡化的不斷加深，人們對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的需求越來(lái)越大，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)進(jìn)一步完善了養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)。通過(guò)對(duì)西安市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的調(diào)查，分析民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)目前面臨的問(wèn)題和困境，從政府責(zé)任角度出發(fā)對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展提出對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：人口老齡化；民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；政府責(zé)任

中圖分類號(hào)：C913.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2016）05-0085-02

《2014年全國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，我國(guó)60歲以上老年人口達(dá)到2.12億，占總?cè)丝诘?5.5%。與此同時(shí)，空巢老人、失獨(dú)老人和失能老人數(shù)量不斷增加，老年人問(wèn)題成為需要全社會(huì)迫切關(guān)注的問(wèn)題。隨著社會(huì)福利和養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化的推進(jìn)，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)日漸興起并取得較快發(fā)展。

一、現(xiàn)有研究綜述

政府是責(zé)任的主體，在管理活動(dòng)中承擔(dān)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多種形式的責(zé)任。張成福（2000）把政府責(zé)任分為道德責(zé)任、政治責(zé)任、行政責(zé)任、訴訟責(zé)任和賠償責(zé)任五種。陳建先（2006）通過(guò)各學(xué)科的比較分析，認(rèn)為政府責(zé)任主要包括社會(huì)責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、制度責(zé)任和生態(tài)責(zé)任。武萍（2014）運(yùn)用博弈論的分析方法，認(rèn)為政府部門應(yīng)具備差別監(jiān)管意識(shí)，針對(duì)監(jiān)管對(duì)象適時(shí)調(diào)整監(jiān)管力度。

在促進(jìn)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的政策方面，周清（2011）認(rèn)為應(yīng)根據(jù)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的公共服務(wù)的性質(zhì)和效果給予政策扶持，對(duì)于直接與公共服務(wù)數(shù)量相關(guān)的優(yōu)惠政策，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)采取與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相同的政策。范西瑩（2013）發(fā)現(xiàn)稅收減免和補(bǔ)貼政策能有效吸引社會(huì)富余資金，民辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)最需要融資和貸款方面的政策支持。

二、西安市政府對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政策支持

（一）西安市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀

根據(jù)對(duì)西安市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多數(shù)機(jī)構(gòu)的床位數(shù)在200張以上，只有少數(shù)機(jī)構(gòu)的入住率不足30%。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)模式主要有采用將養(yǎng)老院與醫(yī)院相結(jié)合的醫(yī)養(yǎng)型，入住民政部門托養(yǎng)的五保老人、三無(wú)老人的托養(yǎng)型，多家民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)連鎖經(jīng)營(yíng)型，針對(duì)當(dāng)?shù)丶爸苓呣r(nóng)村老年人口的家庭式機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際采用多元化的經(jīng)營(yíng)模式。

服務(wù)內(nèi)容主要分為日常生活照料、護(hù)理康復(fù)和休閑娛樂(lè)服務(wù)，收費(fèi)主要包括床位費(fèi)、護(hù)理費(fèi)和伙食費(fèi)，其中床位費(fèi)根據(jù)居住樓層和房間類型收取，護(hù)理費(fèi)用按老人自理情況分級(jí)收取。在人員方面，平均一名護(hù)理人員照顧6位老人，護(hù)理人員的年齡普遍位于40-60歲，參加養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自己組織的培訓(xùn)后直接上崗，普遍存在護(hù)理人員數(shù)量少、專業(yè)素質(zhì)較低的現(xiàn)象。在設(shè)施配備上，基本配備簡(jiǎn)單的防護(hù)設(shè)施、消防設(shè)施和應(yīng)急設(shè)施，配有電視機(jī)、衛(wèi)生間等生活設(shè)施。少數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在配套設(shè)施短缺、已有設(shè)施利用率不高的現(xiàn)象。

（二）西安市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政策支持

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理方面，《陜西省社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》明確了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、監(jiān)督管理和扶持獎(jiǎng)勵(lì)。在收費(fèi)管理上，規(guī)定市、縣價(jià)格主管部門商同級(jí)民政部門負(fù)責(zé)本轄區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的收費(fèi)管理和監(jiān)督檢查工作，有關(guān)收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與入住老人雙方協(xié)議約定。在消防安全上，西安市民政局成立消防安全檢查工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行消防安全大檢查。人才培養(yǎng)方面，陜西省民政廳實(shí)施“千人培訓(xùn)計(jì)劃”，每年舉辦養(yǎng)老護(hù)理員培訓(xùn)班，在職業(yè)素養(yǎng)、生活照料、老年常見病預(yù)防與護(hù)理等方面進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)和鑒定。

資金支持方面，《西安市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)施意見》提出，床位數(shù)達(dá)50張以上且平均入住率達(dá)60%以上的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，給予一次性補(bǔ)貼，對(duì)已運(yùn)營(yíng)的社會(huì)力量興辦的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)制度。為促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)健康發(fā)展，按照新建類和購(gòu)買、改擴(kuò)建類的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，每張床位給予建設(shè)補(bǔ)助。在運(yùn)營(yíng)獎(jiǎng)勵(lì)上，從管理、服務(wù)、設(shè)施設(shè)備、綜合四個(gè)方面進(jìn)行考核打分，依據(jù)評(píng)定等級(jí)和實(shí)際入住人次予以資金獎(jiǎng)勵(lì)。《西安市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級(jí)評(píng)定及運(yùn)營(yíng)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》規(guī)定，以接收西安籍貫60周歲以上老人并住滿1個(gè)月為1人次計(jì)算，對(duì)各級(jí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)按人次進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。

三、西安市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展存在的問(wèn)題

（一）政策落實(shí)不到位，政策制定滯后

在人員配備方面，要求老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)具備相關(guān)專業(yè)大專以上學(xué)歷，熟練掌握所從事工作的基本知識(shí)和專業(yè)技能，配置有1名醫(yī)生和相應(yīng)數(shù)量的護(hù)士。實(shí)地調(diào)研中，存在醫(yī)護(hù)人員短缺、專業(yè)素質(zhì)低的情況。在硬件設(shè)施方面，《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)安全管理行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》提出養(yǎng)老機(jī)構(gòu)按規(guī)定設(shè)置火災(zāi)自動(dòng)報(bào)警系統(tǒng)、自動(dòng)滅火系統(tǒng)或室內(nèi)外消火栓系統(tǒng)，配置滅火器材，設(shè)置監(jiān)控設(shè)備，定期組織消防設(shè)施和器材的檢驗(yàn)維修。調(diào)研發(fā)現(xiàn)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)多是舊樓改造或租賃的房屋，基本配備滅火器材，少數(shù)機(jī)構(gòu)配備火災(zāi)自動(dòng)報(bào)警系統(tǒng)和監(jiān)控設(shè)備。

目前西安市政府出臺(tái)的政策多是促進(jìn)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展、養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)管理等通用政策，尚未出臺(tái)專門針對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政策。有關(guān)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的行業(yè)管理、服務(wù)規(guī)范、護(hù)理服務(wù)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、從業(yè)人員基本要求尚無(wú)明確規(guī)定，信息化管理與信用體系建設(shè)仍不完善。

（二）政府責(zé)任不明確，監(jiān)管缺位

政策落實(shí)不到位，主要原因是主管部門責(zé)任不明，存在監(jiān)管機(jī)制不順、管理法規(guī)程序不健全的問(wèn)題。《陜西省社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》對(duì)生活照料、醫(yī)療護(hù)理、精神支持等服務(wù)內(nèi)容做出詳細(xì)規(guī)范，要求定期自查和效果評(píng)估，機(jī)構(gòu)對(duì)入住對(duì)象條件和程序、服務(wù)范圍、服務(wù)內(nèi)容、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章制度應(yīng)予以公示、公開，老人在入住時(shí)應(yīng)與機(jī)構(gòu)簽訂服務(wù)合同。但關(guān)于如何執(zhí)行、誰(shuí)來(lái)監(jiān)督執(zhí)行情況并未做出明確規(guī)定，機(jī)構(gòu)內(nèi)部制定的管理制度是否合理、科學(xué)，入住協(xié)議是否符合規(guī)范和公平合理，沒(méi)有相關(guān)部門進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。

《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見》要求民政、老齡部門充分發(fā)揮政策導(dǎo)向作用，加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和執(zhí)行監(jiān)管。鼓勵(lì)和引導(dǎo)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自愿參加責(zé)任保險(xiǎn)，引導(dǎo)保險(xiǎn)公司對(duì)養(yǎng)老責(zé)任保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管理。但由哪些部門引導(dǎo)責(zé)任保險(xiǎn)工作，政府及責(zé)任部門之間如何協(xié)調(diào)各方工作，對(duì)事故認(rèn)定、保險(xiǎn)責(zé)任免除情形和保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、賠付方式等尚未做出具體規(guī)定，造成政府在政策實(shí)施中責(zé)任不明，具體工作無(wú)法展開。

四、促進(jìn)西安市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的政府責(zé)任研究

（一）制定并實(shí)施對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政策

對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理，首先要有一定的準(zhǔn)入門檻和開辦標(biāo)準(zhǔn)，其次要對(duì)已運(yùn)營(yíng)的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的軟件服務(wù)和硬件設(shè)施進(jìn)行監(jiān)督監(jiān)管，給予適度的扶持，更重要的是要給民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建立和發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)公平有序、良性競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。

已有政策要落到實(shí)處。按照《陜西省社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效監(jiān)管，落實(shí)建設(shè)補(bǔ)助、運(yùn)營(yíng)獎(jiǎng)勵(lì)、稅收優(yōu)惠等財(cái)政政策，協(xié)調(diào)相關(guān)部門出臺(tái)具有可操作性的規(guī)定，明確監(jiān)管部門和監(jiān)管職責(zé)，確保有關(guān)政策得到落實(shí)。政府應(yīng)針對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的實(shí)際，制定具體的規(guī)范要求，如從業(yè)人員基本要求、設(shè)施設(shè)備配置要求、老人意外傷害事故處理。政府應(yīng)成立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行業(yè)協(xié)會(huì)，通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)行業(yè)內(nèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的技術(shù)水平、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行第三方評(píng)估。政府應(yīng)鼓勵(lì)和支持院校開設(shè)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)的課程，加大專業(yè)人才培養(yǎng)，緩解民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)人員不足的問(wèn)題。

（二）建立由民政部門帶頭，相關(guān)部門協(xié)作的工作機(jī)制

民政部門作為主管單位，應(yīng)充分發(fā)揮其職能作用，做好資金預(yù)算、綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理工作，負(fù)責(zé)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的籌建、審批、驗(yàn)收、注冊(cè)登記，日常經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和發(fā)展規(guī)劃審批，年度考核、考評(píng)工作，以及機(jī)構(gòu)糾紛和意外事故的調(diào)查處理。對(duì)投入運(yùn)營(yíng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的日常管理工作，可由下級(jí)民政部門負(fù)責(zé)，按照誰(shuí)審批、誰(shuí)負(fù)責(zé)的要求，加強(qiáng)監(jiān)管。

財(cái)政部門應(yīng)適當(dāng)放寬貸款條件并提供優(yōu)惠利率，對(duì)新開辦的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一次性或分期給予補(bǔ)貼，對(duì)經(jīng)營(yíng)中的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)按實(shí)際居住老人數(shù)定期定額給予運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。人社部門負(fù)責(zé)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)人員的職業(yè)培訓(xùn)工作，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)人員職業(yè)技能培訓(xùn)與鑒定。食藥監(jiān)管部門負(fù)責(zé)餐飲服務(wù)安全的監(jiān)督工作，定期檢查食堂人員衛(wèi)生、環(huán)境衛(wèi)生以及食品原料采購(gòu)、存儲(chǔ)、加工等環(huán)節(jié)的食品安全。衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)衛(wèi)生的監(jiān)督管理，對(duì)其內(nèi)設(shè)的醫(yī)療部門進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，組織專業(yè)技術(shù)人員資格考試、繼續(xù)教育和聘任考核工作。

（三）加強(qiáng)機(jī)構(gòu)管理，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的硬件設(shè)施情況

民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所用場(chǎng)地多為舊房改造，因而在房屋等建筑物、基礎(chǔ)設(shè)施、消防安全等方面無(wú)法達(dá)到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，存在安全隱患。政府需要對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的改造進(jìn)行監(jiān)督審核，對(duì)機(jī)構(gòu)的居住活動(dòng)場(chǎng)所、地面走道防滑措施及無(wú)障礙設(shè)施、應(yīng)急呼叫系統(tǒng)和滅火用具等設(shè)施的配備情況按國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)督。政府部門應(yīng)定期檢查民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的衛(wèi)生、安全、服務(wù)等方面的管理規(guī)章和制度，指導(dǎo)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和工作流程，保證機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理和運(yùn)行的合理化、科學(xué)化。每年至少開展一次消防安全大檢查，對(duì)安全規(guī)章制度建設(shè)和執(zhí)行情況、安全責(zé)任制落實(shí)情況、機(jī)構(gòu)硬件設(shè)施及入住老人的監(jiān)護(hù)機(jī)制情況、消防設(shè)備管理使用情況、食品衛(wèi)生安全情況、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)安全情況和自然災(zāi)害防范情況進(jìn)行全面檢查，確保入住老人的安全。

隨著我國(guó)社會(huì)福利社會(huì)化事業(yè)的不斷推進(jìn)，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的需求日益增加，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)迅速發(fā)展為我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系的重要力量。政府應(yīng)制定并落實(shí)相關(guān)政策，明確監(jiān)管責(zé)任，建立科學(xué)高效的監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展。

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