新公共管理視域下的民主行政分析

王遙遙

摘 要：自新公共管理20世紀(jì)70年代末產(chǎn)生以來(lái)，就遭到了對(duì)其過(guò)分重視效率而忽視民主等價(jià)值觀的批評(píng)。其實(shí)，新公共管理來(lái)自對(duì)西方憲政民主的批判，其本身包含著對(duì)民主理念的反思。民主與效率是各國(guó)行政改革永遠(yuǎn)圍繞的話(huà)題，而這兩者也存在固有的矛盾和融合。以往對(duì)效率會(huì)損失民主的看法是不盡然的，效率在某些時(shí)候可以促進(jìn)民主。主要從參與式民主、個(gè)人權(quán)利、民主責(zé)任機(jī)制和管理社會(huì)化等角度探討了新公共管理所體現(xiàn)的民主行政的價(jià)值理念。

關(guān)鍵詞：新公共管理；民主行政；參與式民主

中圖分類(lèi)號(hào)：D07 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2016）05-0059-02

“新公共管理的產(chǎn)生源于對(duì)傳統(tǒng)公共行政的批判，其本身包含著對(duì)西方憲政民主的反思。新公共管理的主要指導(dǎo)思想無(wú)不蘊(yùn)含著民主行政的價(jià)值理念。顯然，由于新公共管理的效率追求，隱藏甚至忽略了其民主的成分。這樣看來(lái)，談?wù)勑鹿补芾硪曈蛳碌拿裰餍姓谴笥斜匾摹！?/p>

一、民主行政的概念界定

民主，源于希臘語(yǔ)“demos”，意味著人民。民主就是在一定的階級(jí)范圍內(nèi)，遵循少數(shù)服從多數(shù)的原則進(jìn)行國(guó)家治理?！懊裰魇且环N社會(huì)管理體制，在該體制中社會(huì)成員大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策?！盵1]10遵循民主價(jià)值和原則進(jìn)行政府內(nèi)部事務(wù)處理和對(duì)外部公共事務(wù)進(jìn)行管理的行為就是民主行政。

二、新公共管理的理論基礎(chǔ)及主要內(nèi)容

（一）新公共管理的理論基礎(chǔ)

新公共管理主要受新自由主義理論和管理主義理論影響，其以理性“經(jīng)濟(jì)人”為假設(shè)，認(rèn)為人是理性的、追求自身利益最大化的動(dòng)物。新自由主義理論主要包括公共選擇理論、委托代理理論和交易成本理論。

首先是公共選擇理論。以布坎南為代表的公共選擇學(xué)說(shuō)認(rèn)為政府和市場(chǎng)一樣糟糕，政府的決策者是自私的，不能代表公共利益。市場(chǎng)解決不了的某些問(wèn)題不是交給政府去處理的充分條件。公共選擇理論以經(jīng)濟(jì)人為假設(shè)，主張讓私營(yíng)機(jī)構(gòu)對(duì)政務(wù)進(jìn)行決策，同時(shí)打破政府壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，把同一任務(wù)交由不同的部門(mén)去執(zhí)行，從而提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。其次是委托代理理論。委托代理理論存在著代理人機(jī)會(huì)主義的弊端，作為理性代理人其會(huì)追求利益最大化，這時(shí)由于信息不對(duì)稱(chēng)和目標(biāo)沖突等原因，會(huì)造成委托人和代理人的利益不一致，因而造成委托人利益的損失。在科層關(guān)系中，官僚作為公民代理人因缺乏有效監(jiān)督等機(jī)制而侵害了公民的利益。再次是交易成本理論。交易成本理論主要分析如何在交易時(shí)選擇和辨析組織所需要的信息成本。它提供了一個(gè)分析框架，使政府對(duì)成本收益有了更深層次的認(rèn)識(shí)，對(duì)公共服務(wù)目標(biāo)的完成所需要的時(shí)間、精力、物質(zhì)、信息等的代價(jià)有了更直觀的感受，在對(duì)其進(jìn)行整合分析后，從而決定選擇采用內(nèi)部生產(chǎn)還是外包契約。

（二）新公共管理的主要內(nèi)容

1.提倡政府政策職能與管理職能的分離。新公共管理主張“掌舵”和“劃槳”相分離的體制，政府是“掌舵”而不是“劃槳”，即制定政策而不是執(zhí)行政策。為了實(shí)現(xiàn)二者的分離，新公共管理主張通過(guò)民營(yíng)化、公私合作、外包出租、政府采購(gòu)等方式，將公共服務(wù)交由市場(chǎng)和社會(huì)力量去提供，而政府則主要集中精力制定政策，把握方向。同時(shí)注意對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的監(jiān)督和激勵(lì)，引導(dǎo)他們?yōu)楣怖娓玫胤?wù)。

2.分權(quán)化管理。打破政府公共服務(wù)的壟斷地位，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓更多的私營(yíng)部門(mén)和社會(huì)組織參與到公共物品的供給中來(lái)。新公共管理主張政府采用分權(quán)的協(xié)作模式，而不是層級(jí)節(jié)制的集權(quán)模式。放權(quán)于地方政府，鼓勵(lì)官員和民眾參與到政府治理當(dāng)中來(lái)。政府必須清楚自己應(yīng)該做什么以及如何做。同時(shí)，一些國(guó)家將政府部門(mén)分解成具有決策部門(mén)和特定服務(wù)功能的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，通過(guò)簽訂合同、協(xié)議書(shū)等明確目標(biāo)和責(zé)任，并進(jìn)行績(jī)效考核。

3.把私營(yíng)企業(yè)的管理方法引入公共部門(mén)。基于管理的相通性，新公共管理最為激進(jìn)的主張就是把企業(yè)的管理理念直接運(yùn)用到政府機(jī)構(gòu)等公共部門(mén)，運(yùn)用企業(yè)的管理方法來(lái)推動(dòng)政府部門(mén)的改革，改變其冗雜笨重、效率低下的現(xiàn)狀，政府部門(mén)通過(guò)引入企業(yè)的一套管理理念從而形成相應(yīng)的組織文化，提高行政管理的效率和公共服務(wù)的質(zhì)量。并從中學(xué)習(xí)和借鑒私營(yíng)組織的績(jī)效管理、人力資源開(kāi)發(fā)與管理、方法與技術(shù)等，以此促進(jìn)企業(yè)管理和行政管理的融合。

4.結(jié)果導(dǎo)向。按效果而不是按投入撥款，這是與傳統(tǒng)行政最大的不同之處。新公共管理以“3E”即經(jīng)濟(jì)、效率和效益為目標(biāo)，鼓勵(lì)官員參與政策制定，提高對(duì)公眾的回應(yīng)性。新公共管理以顧客滿(mǎn)意為導(dǎo)向，顧客滿(mǎn)意是宗旨，也是績(jī)效評(píng)估的依據(jù)。為了使顧客滿(mǎn)意因而必須了解顧客的需要，咨詢(xún)顧客的意見(jiàn)。新公共管理用績(jī)效和計(jì)劃預(yù)算取代原有的預(yù)算制度，即把員工變?yōu)橛?jì)劃預(yù)算的一部分，并根據(jù)特定項(xiàng)目進(jìn)行資金分配。同時(shí)，戰(zhàn)略管理受到政府重視，結(jié)果主導(dǎo)一切，意味著效益是進(jìn)行評(píng)價(jià)公共服務(wù)質(zhì)量好壞的唯一指標(biāo)。

5.顧客導(dǎo)向。新公共管理認(rèn)為公共組織應(yīng)堅(jiān)持“顧客導(dǎo)向”，以“顧客滿(mǎn)意”為宗旨，要滿(mǎn)足顧客的需要而不是官僚政治的需要。新公共管理強(qiáng)調(diào)政府對(duì)顧客的有求必應(yīng)，行政的可理解性與顧客需求的可接近程度，行政部門(mén)對(duì)顧客參與決策的公開(kāi)程度是否存在補(bǔ)救措施等。而且，整個(gè)經(jīng)濟(jì)效率須依賴(lài)于公共部門(mén)在提供商品及服務(wù)時(shí)如何對(duì)顧客需求做出反應(yīng)。

三、新公共管理體現(xiàn)的民主行政理念

（一）參與式民主

“民主決定于參與。”[1]12參與式民主強(qiáng)調(diào)的是公眾的積極主動(dòng)參與，是一種積極主動(dòng)、強(qiáng)大、獨(dú)立的公民參與理念。新公共管理是以顧客為導(dǎo)向的，以滿(mǎn)足顧客的需求為己任，鼓勵(lì)官員積極參與行政決策，增強(qiáng)對(duì)公眾的回應(yīng)性，因而在政策的制定和執(zhí)行過(guò)程中必然更多地取決于民。公民不僅僅是選民更是公共服務(wù)的享有者和消費(fèi)者，他們有自己的利益取向，參與到公共物品的供給當(dāng)中來(lái)，與政府合作，影響相關(guān)政策的制定和執(zhí)行。在政府和公民的互動(dòng)中，一方面要開(kāi)啟暢通的參與渠道，建立互動(dòng)機(jī)制；另一方面要更多地授權(quán)給公民組織，采取公私合作、服務(wù)外包等方式，交予私營(yíng)組織提供，政府組織只需引導(dǎo)與監(jiān)管即可。此外，公民也要監(jiān)督政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量，以最大程度地保障公共利益。

在新公共管理的顧客導(dǎo)向機(jī)制下，公共服務(wù)提供者總會(huì)想方設(shè)法征得顧客的滿(mǎn)意，因而在決策前會(huì)更多地進(jìn)行顧客調(diào)查，與顧客聯(lián)系，將顧客引入到政策制定環(huán)節(jié)中。此外，也會(huì)做好事后回訪。在新公共管理中，公民由被動(dòng)接受政府提供的服務(wù)，到主動(dòng)選擇自己所需要的服務(wù)，政府賦予的資源不再是僵化的、標(biāo)準(zhǔn)化的和非人格化的，而是有選擇的、多元的、個(gè)性的、靈活的服務(wù)。在這種情境下，公共服務(wù)制度化渠道的疏通、自身利益的驅(qū)使會(huì)使公民主動(dòng)參與到公共政策制定當(dāng)中來(lái)。

（二）個(gè)人利益導(dǎo)向的民主監(jiān)督

新公共管理以理性“經(jīng)濟(jì)人”為假設(shè)，批判了官員在所謂的一套制度體系下維護(hù)公共利益的可能性。而強(qiáng)調(diào)的是一種個(gè)體民主觀，以個(gè)體形成一套好壞的判斷為標(biāo)準(zhǔn)。個(gè)人作為顧客，能夠根據(jù)自身利益做出選擇。按照這個(gè)邏輯，顧客只需關(guān)心自身利益而無(wú)須過(guò)問(wèn)他人的利益。個(gè)人利益導(dǎo)向的監(jiān)督更為有效，制約了公共權(quán)力的濫用。為了呼應(yīng)個(gè)人權(quán)利的作用，新公共管理鼓勵(lì)官員參與政策制定，積極回應(yīng)公眾，從而提高公共服務(wù)的透明度、公開(kāi)性和服務(wù)質(zhì)量。以個(gè)人利益為導(dǎo)向的民主監(jiān)督改變了以往僵化的由上而下的官僚模式，更多強(qiáng)調(diào)的是對(duì)公共行政結(jié)果的評(píng)判，公民由被動(dòng)變?yōu)橹鲃?dòng)，能夠就更多的事情做出決策并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

（三）民主責(zé)任機(jī)制

在新公共管理的模式下，政府是公共服務(wù)的提供者，而公民是顧客。該模式充分引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同協(xié)議、公私合作、政府外包等方式，交由私人來(lái)提供公共物品，而政府只需“掌舵”。政府存在的意義是提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率?！疤峁┓?wù)并非政府的義務(wù)，政府的義務(wù)是保證服務(wù)提供得以實(shí)現(xiàn)。”[2]因?yàn)槭且灶櫩蜑閷?dǎo)向的，政府官員的責(zé)任是對(duì)下負(fù)責(zé)的，這與以往的對(duì)上負(fù)責(zé)不同，更多地強(qiáng)調(diào)民主責(zé)任。在這種直接的責(zé)任機(jī)制中，大大提高了對(duì)公民的回應(yīng)力。

（四）公共服務(wù)市場(chǎng)化

公共選擇理論認(rèn)為市場(chǎng)是最有效的分配社會(huì)資源的機(jī)制，因而主張采用市場(chǎng)化的激勵(lì)機(jī)制來(lái)提供公共服務(wù)。在薩瓦斯看來(lái)，民營(yíng)化就是新公共管理。民營(yíng)化打破了政府服務(wù)的壟斷，意味著私人企業(yè)可以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)、投標(biāo)等方式進(jìn)入長(zhǎng)期以來(lái)由政府壟斷的公共服務(wù)領(lǐng)域，與公共服務(wù)提供者進(jìn)行平等公開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)?！懊裰鞯暮诵氖沁x擇，而不是已經(jīng)被選擇的”[1]39，私營(yíng)企業(yè)等進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，給予公民更多的選擇，包括選擇的機(jī)會(huì)和多種資源的選擇權(quán)利。

（五）公共管理社會(huì)化

“掌舵”是分析公共管理的核心，而治理又是“掌舵”的代名詞?！爸卫硎钦螄?guó)家與公民社會(huì)的合作，政府與非政府的合作，公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作，強(qiáng)制與自愿的合作。”[3]政府通過(guò)放權(quán)到社區(qū)讓公民進(jìn)行自我管理，因此，新公共管理主張“社區(qū)擁有的政府”，實(shí)際上是國(guó)家權(quán)力向社會(huì)的回歸。而民主化的基本意義之一就是政治權(quán)力日益從政治國(guó)家返還公民社會(huì)，政府公共權(quán)威日益建立在政府與公民相互合作的基礎(chǔ)之上。公共管理社會(huì)化是政府從管理向治理的根本轉(zhuǎn)變。

四、結(jié)論

新公共管理運(yùn)動(dòng)是一場(chǎng)以3E為目標(biāo)的行政改革運(yùn)動(dòng)，它在批判傳統(tǒng)公共行政的基礎(chǔ)上主張把企業(yè)的管理理念運(yùn)用到政府中來(lái)。政府應(yīng)該“掌舵”而不是“劃槳”，授權(quán)而不是服務(wù)，以顧客為導(dǎo)向，把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到公共服務(wù)中去，通過(guò)市場(chǎng)力量進(jìn)行變革。

以往對(duì)新公共管理的認(rèn)識(shí)和批判使人們忽略了新公共管理的民主價(jià)值，本文主要從民主行政的角度對(duì)新公共管理進(jìn)行了理性解讀。新公共管理運(yùn)動(dòng)改革者通過(guò)調(diào)整政府與其內(nèi)外部環(huán)境，把參與式民主、個(gè)人利益導(dǎo)向的監(jiān)督、民主責(zé)任機(jī)制、公共服務(wù)市場(chǎng)化、公共管理社會(huì)化等民主價(jià)值因素融入了行政過(guò)程中。

在民主社會(huì)里，當(dāng)我們思考治理制度時(shí)，對(duì)民主價(jià)值的關(guān)注應(yīng)該是極為重要的。新公共管理在追求效率和生產(chǎn)力時(shí)應(yīng)更多地將其置于民主、社區(qū)和公共利益這一框架之內(nèi)。之后的新公共服務(wù)對(duì)新公共管理進(jìn)行了批判性糾正，但新公共管理本身所蘊(yùn)含的民主價(jià)值理念是不應(yīng)被忽視的。

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