淺議縣區(qū)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的財稅支持與監(jiān)督

施仕萍

摘 要：土地增減掛鉤（以下簡稱增減掛鉤），簡言之，就是城鎮(zhèn)化建設需要新增建設用地，以將農村閑散的建設用地歸并復墾為保質保量的耕地來補充，形成建新拆舊項目區(qū)，一方面進行城鎮(zhèn)化建設和新農村建設，一方面進行規(guī)?；?、農業(yè)產業(yè)化經營，以達到城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的目標。該政策實施以來，對于改變農村落后面貌，緩解城鄉(xiāng)土地供需矛盾、保護耕地資源、城鄉(xiāng)雙花齊開放，起到了積極作用，但也有復墾耕地走過場、任意降低農民補償標準、片面追求指標最大化等不良現(xiàn)象出現(xiàn)。本人就增減掛鉤實施中在財政層面該如何進行有效監(jiān)督與支持提出幾點不成熟的想法：

關鍵詞：城鄉(xiāng)建設用地；增減掛鉤；財政；監(jiān)督；支持

一、堵住收入缺口，堅持“收支兩條線”原則

作為財政資金監(jiān)管部門，財政部門在增減項目實施過程中應將建新區(qū)地塊產生的土地出讓收入，包括利用增減掛鉤節(jié)余指標供應土地形成的土地出讓收入，一律及時足額繳入國庫；另外，利用增減掛鉤土地節(jié)余指標交易流轉的，其流轉收入可以作為耕地開墾費收入或其他出讓收入，納入專戶管理或全額繳入國庫，不能直接作為土地部門工作經費在庫外循環(huán)。財政部門應當通過交易平臺，聯(lián)動主要代理征地事宜的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、主管業(yè)務的土地部門等各個環(huán)節(jié)，堵住收入缺口，將“收支兩條線”管理政策堅持到底。

二、嚴格項目資金管理，確保資金用在刀刃上

土地部門應及時將項目支出預算報送財政部門，財政部門錄入臺賬，項目資金實行專戶管理。項目單位依據(jù)經批準的預算，嚴格招投標程序，參照專項資金管理辦法，按項目實施進度申請撥款。對于未列入預算的增減掛鉤支出項目，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)村兩級工作經費等，財政部門一律不安排資金。項目實施中，土地部門應當協(xié)同財政部門定期向縣區(qū)政府進行項目的工程及資金使用進度匯報。項目實施年度終了，財政部門應將項目資金使用情況及余額報同級人民政府，并將資金余額轉入國庫，統(tǒng)籌管理。

三、緊密結合當?shù)貙嶋H，適當舉債擴大建設規(guī)模

在土地開發(fā)中，有的地方為了實現(xiàn)“占補平衡”，將一些宜林地甚至已經退耕還林的土地進行開發(fā)，一方面，開發(fā)補償大大增加了資金的負擔，另一方面，也未尊重土地利用的生態(tài)需要，導致了水土流失。而實施增減掛鉤，不但能促進土地在城鄉(xiāng)之間的協(xié)調，還能充分激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街及老百姓進行新農村建設的熱情，也大大節(jié)約了開發(fā)成本。另外，將復墾的耕地開展規(guī)?；洜I，一定程度上解決了我國農村大部分地區(qū)耕地細碎分耕、農戶粗放式經營、土地利用效率低下，農業(yè)生產效益不佳等問題。我認為，在財力允許、債務規(guī)模適度的條件下，對新農村建設及城鎮(zhèn)化建設要求強烈、老百姓建設積極性高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，我們可以適當舉債，有計劃地擴大增減掛鉤建設規(guī)模。

四、落實相關稅費優(yōu)惠政策，減輕項目負擔

《關于城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點有關財稅政策問題的通知 》（財綜[2014]7號）明確了增減掛鉤項目哪些環(huán)節(jié)稅費可優(yōu)惠，哪些環(huán)節(jié)不能優(yōu)惠，財政部門要跟蹤了解，該優(yōu)惠的優(yōu)惠到位，不該優(yōu)惠的決不含糊，折舊安置區(qū)的稅費優(yōu)惠尤其要及時足額到位，充分調動當?shù)卣c百姓的積極性，確保復墾質量，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)將土地流轉、土地整治、農業(yè)產業(yè)化與增減掛鉤結合起來，找準項目、資金、土地資源三者的最佳契合點，發(fā)揮土地資源、資產、資本“三位一體”整合優(yōu)勢，提高增減掛鉤項目的綜合效益。

五、充分發(fā)揮財政杠桿作用，加大對項目的支持力度

增減掛鉤是實現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)，以工補農，改變農村落后面貌，解決城市缺地、農村缺錢的矛盾局面，促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的一項戰(zhàn)略性舉措，因此，在增減掛鉤項目實施過程中，我們要做好農村居民的拆遷補償安置工作，各地政府不能隨意降低補償標準，將拆遷補償安置費用挪作政府行政運行之用，對于增減掛鉤建新區(qū)上繳收入不足以支付補償安置費用的，我們要靈活調動財政杠桿之手，利用級差收益，增加投入，支持項目發(fā)展。折舊區(qū)農村居民老舊住宅（無須新建）拆遷補償所需費用，可以按照“誰用地誰負責”的原則，主要由建新區(qū)來承擔；若需要新建農村居民安置住房，以及新建農村居民安置住房社區(qū)中的“三通一平”等公共基礎設施建設和學校教育支出，不足部分可由土地基金各項收入以及從土地出讓收益中計提的水利資金和教育資金來安排。

六、實行全過程跟蹤監(jiān)督，建立增減掛鉤績效指標評價體系

針對增減掛鉤實施過程中出現(xiàn)的任意降低拆舊區(qū)農民補償標準、復墾耕地走過場、片面追求指標最大化等問題，財政部門應當加強增減掛鉤項目及其相關收支的全過程跟蹤監(jiān)督，切實保障拆舊區(qū)老百姓合法權益，鼓勵民間投資，鼓勵產業(yè)化經營，落實相關稅費優(yōu)惠政策。同時，也要聯(lián)合紀檢監(jiān)察和審計部門，一起來加強對項目實施過程及善后的監(jiān)督，建立增減掛鉤績效指標評價體系，最終達到增減掛鉤政策的最終目標。

七、結論

縣區(qū)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的財稅支持，實現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)，以工補農，改變農村落后面貌，解決城市缺地，農村缺錢的矛盾局面，促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。但是在具體的實施過程中，還是要注重過程監(jiān)督與檢查，建立增減掛鉤績效指標，確保整體工作有序規(guī)范開展。

參考文獻：

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