我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后自動(dòng)續(xù)期應(yīng)否有償?shù)娜S考察

李嫣然 方印

摘 要：房屋產(chǎn)權(quán)年限是購房者最關(guān)心的問題，由于房地產(chǎn)開發(fā)周期較長以及土地出讓后部分地塊存在轉(zhuǎn)讓和土地閑置時(shí)間較長導(dǎo)致的土地使用年限縮水的情況，購房者實(shí)際擁有產(chǎn)權(quán)年限往往不足。房屋產(chǎn)權(quán)年限到期后，如何保護(hù)購房者的利益成為一個(gè)亟待解決的問題，雖然我國《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定了土地續(xù)期的辦法，但是并沒有對續(xù)期的辦法和標(biāo)準(zhǔn)作出明確規(guī)定，因此，政府盡早出臺相關(guān)政策對土地續(xù)期辦法進(jìn)行規(guī)定，不失為一種比較好的解決房產(chǎn)到期后不動(dòng)產(chǎn)歸屬以及賠償補(bǔ)償?shù)暮梅椒ā?/p>

關(guān)鍵詞：房屋產(chǎn)權(quán)；住宅建設(shè)用地使用權(quán)；司法解釋

中圖分類號：D923.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-2596（2016）05-0067-03

我們在買房的時(shí)候，經(jīng)常會聽到70年產(chǎn)權(quán)，40年產(chǎn)權(quán)的說法，那么房屋產(chǎn)權(quán)年限到期后會怎么樣呢？房子歸誰呢？房屋所有人如何繼續(xù)行使自己的所有權(quán)呢？

房屋產(chǎn)權(quán)年限指房屋建筑產(chǎn)權(quán)歸屬的年限，我國《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十二條規(guī)定了土地使用權(quán)出讓最高年限按下列用途確定：居住用地70年；教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地年限為50年；綜合或者其他用地50年；商業(yè)、娛樂、旅游用地40年。而房屋的所有權(quán)是終身屬于購房者的，那么這就引發(fā)了一個(gè)不可回避的問題：房屋產(chǎn)權(quán)到期后，房子還屬于自己嗎？我國房屋產(chǎn)權(quán)和土地產(chǎn)權(quán)是分離的，土地以及其上附著的房屋是具有不同的權(quán)利的。房屋所有權(quán)是絕對權(quán)，對世權(quán)；只要所有物沒有毀損滅失，所有權(quán)人就享有對該物的完整所有權(quán)，也就是說，只要房屋沒有毀損，那么地上的房屋就應(yīng)該繼續(xù)歸房子所有權(quán)人所有；而土地使用權(quán)一般是采取出讓或劃撥的方式取得，屬于用益物權(quán)，通常是有期限的，比較常見的是居住用地年限是70年，工業(yè)用地50年，商業(yè)用地40年，從開發(fā)商取得土地使用權(quán)時(shí)開始計(jì)算。我國物權(quán)法第一百四十九條規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定辦理?！蓖ㄟ^該法條的規(guī)定可以看出，當(dāng)住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后，是自動(dòng)續(xù)期的，但是對于續(xù)期的標(biāo)準(zhǔn)和辦法卻無法律明文規(guī)定，這就出現(xiàn)了有規(guī)定卻無條文，法無可用的情況。因此，各省市政府依據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r盡早出臺關(guān)于建設(shè)用地到期后如何續(xù)期的相關(guān)政策是解決建設(shè)用地到期后不動(dòng)產(chǎn)歸屬的有效方式之一。當(dāng)然，也會出現(xiàn)由于公共利益的需要，土地使用權(quán)由國家收回并根據(jù)回收時(shí)地上房產(chǎn)的殘余價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償?shù)那闆r。雖然國家進(jìn)行補(bǔ)償，但是房屋的價(jià)值隨著時(shí)間的推移在逐漸減少，而地價(jià)卻在逐年攀升，不少工薪階層傾其半生之力才能購買一套住房，而房屋到期后又要再為此支付高昂的繼續(xù)續(xù)期的費(fèi)用似乎不太實(shí)際，也不符合我國的國情，即使依據(jù)殘值對房屋進(jìn)行補(bǔ)償也不利于所有權(quán)人。如何解決這一困境呢？下面本文將就住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后自動(dòng)續(xù)期是否應(yīng)該有償?shù)南嚓P(guān)問題進(jìn)行討論。

一、我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后自動(dòng)續(xù)期是否應(yīng)當(dāng)有償?shù)膶W(xué)理考察

現(xiàn)階段，我國的居住房屋的產(chǎn)權(quán)基本上是以70年為限，住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后自動(dòng)續(xù)期。也就是說，我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)即使到期，到期后住宅建設(shè)用地使用權(quán)人仍然可以通過自動(dòng)續(xù)期的方式繼續(xù)擁有建設(shè)用地的使用權(quán)。但實(shí)際上，住宅建設(shè)用地使用權(quán)人往往住不到70年，由于前期開發(fā)商開發(fā)周期過長或者施工的拖延，住宅建設(shè)用地使用權(quán)經(jīng)常達(dá)不到其出售的標(biāo)準(zhǔn)年限。依據(jù)物權(quán)法的規(guī)定，住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后自動(dòng)續(xù)期。然而物權(quán)法中并沒有關(guān)于自動(dòng)續(xù)期的標(biāo)準(zhǔn)和辦法的規(guī)定，自動(dòng)續(xù)期是否有償，即是否需要繼續(xù)繳納土地出讓金成為學(xué)界一直爭論的問題。

有學(xué)者認(rèn)為：自動(dòng)續(xù)期應(yīng)該有償[1]。依據(jù)我國土地管理法的規(guī)定，我國的土地使用權(quán)主要是通過出讓和劃撥這兩種方式取得的，而主要通過出讓方式取得的國有土地使用權(quán)一般都具有一定期限的限制，相應(yīng)的，國家要收取一定土地出讓金作為出讓土地使用權(quán)的對價(jià)。我國《城市房地產(chǎn)管理法》第八條明確規(guī)定：土地使用權(quán)出讓，是指國家將國有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。住宅建設(shè)用地使用權(quán)作為土地使用權(quán)的一種也當(dāng)然具有一定年限，而住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后自動(dòng)續(xù)期，實(shí)質(zhì)是給予土地使用權(quán)人一種權(quán)利的保障，依據(jù)建設(shè)用地使用權(quán)人的意思賦予其相應(yīng)的權(quán)利。而依使用權(quán)人的意思取得相應(yīng)權(quán)利的對價(jià)，自然產(chǎn)生權(quán)利人再次繳納國有土地使用權(quán)出讓金的義務(wù)[2]。如果住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后就自動(dòng)續(xù)期而權(quán)利人不需要繼續(xù)繳納出讓金，則原使用權(quán)人可以無償繼續(xù)使用原建設(shè)用地使用權(quán)，私人長期占有使用國有土地，這不僅是一種變相的“土地私有化”，與我國土地國有的基本制度相背離，而且極不符合公平正義理念，如，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期限一般為70年，但是由于當(dāng)?shù)氐耐恋亻_發(fā)現(xiàn)狀或者房地產(chǎn)市場情況不同所需要繳納的土地出讓金必然是各不相同的，再加上當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，權(quán)利人繳納的國有土地使用權(quán)出讓金極容易出現(xiàn)差額巨大的狀況，如果住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿自動(dòng)續(xù)期時(shí)權(quán)利人不再另行繳納出讓金，那么實(shí)際上則是以前期不同的對價(jià)取得后期相同的權(quán)利，在權(quán)利人之間產(chǎn)生極大的不平衡，不利于和諧社會的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。

當(dāng)然也有學(xué)者認(rèn)為自動(dòng)續(xù)期應(yīng)該無償[3]。我國《物權(quán)法》第一百四十九條第一款規(guī)定的立法精神在于保障我國最廣大的人民群眾基本的生活居住權(quán)利，保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高速有活力，以利于社會發(fā)展的穩(wěn)定持續(xù)，若住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿自動(dòng)續(xù)期還要求權(quán)利人再次繳納土地出讓金，這無疑會給權(quán)利人增加極重的負(fù)擔(dān)，與立法目的不符，更與我國國情不符，我國一個(gè)普通城市居民生活支出的大部分都集中在房產(chǎn)投資上，經(jīng)過房屋購買初期的巨大投入，大部分土地使用權(quán)人都無力支付逐年增加的高昂的土地出讓金。并且由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會情勢變遷，應(yīng)該依何種標(biāo)準(zhǔn)何種收費(fèi)方式來計(jì)算土地出讓金數(shù)額成為一個(gè)及其復(fù)雜的問題，盡管我國物權(quán)法已經(jīng)作了兩次司法解釋修改，但是仍然沒有對續(xù)期方式的具體執(zhí)行方式進(jìn)行規(guī)定，實(shí)踐中很難實(shí)行，而具體繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)通過司法解釋的方式規(guī)定，似乎很難將其完善的寫成法條，那么這就更要求各省人民政府盡快拿出相關(guān)政策來。

二、我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后自動(dòng)續(xù)期是否有償?shù)牧⒎疾?/p>

我國物權(quán)法第一百四十九條規(guī)定：住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后自動(dòng)續(xù)期。但自動(dòng)續(xù)期是否有償？若是有償，那么收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)和方法一直沒有明確的法律加以規(guī)定?！段餀?quán)法》第一百四十九條自動(dòng)續(xù)期的規(guī)定真正要解決的問題是在住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后，在業(yè)主消極對待自己的權(quán)利，不主動(dòng)申報(bào)，以不作為的方式對抗國家收回土地使用權(quán)的權(quán)利時(shí)，國家不必犧牲自己的既得經(jīng)濟(jì)利益。也就是說，在住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后，即使國家與建設(shè)用地使用權(quán)人表面上不再續(xù)簽土地使用權(quán)出讓合同，事實(shí)上還仍然繼續(xù)存續(xù)著土地的租賃關(guān)系。嚴(yán)格來說，建設(shè)用地使用權(quán)到期后“自動(dòng)續(xù)期”制度必然引起程序利益和實(shí)體利益的矛盾，但程序利益與實(shí)體利益二者是不可以混淆的，70年到期后，即使是自動(dòng)續(xù)期制度全面實(shí)行，在是否收取土地使用權(quán)出讓金、收取多少出讓金以及采取何種收取出讓金的標(biāo)準(zhǔn)等問題上，仍然受到我國國情，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會結(jié)構(gòu)狀況等多方面因素的制約，尤其是國家或者政府與人民群眾之間在程序利益和實(shí)體利益之間的博弈[4]?？梢韵胍姷氖牵偃缥覈餀?quán)法明確規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)人在建設(shè)用地使用權(quán)到期后應(yīng)當(dāng)續(xù)繳土地出讓金而使用權(quán)人卻消極對抗的，并不妨礙國家通過訴訟或行政強(qiáng)制的方式來保證其權(quán)利；但是另一方面，這又不可避免的引發(fā)了一個(gè)問題，如果通過制定相關(guān)政策賦予我國政府可以對原使用權(quán)人即業(yè)主采取訴訟或者行政強(qiáng)制措施的權(quán)利，這就正好否定了自動(dòng)續(xù)期制度所包含的以人為本的精神——建設(shè)用地使用權(quán)人只是在名義上獲得了建設(shè)用地使用權(quán)到期后自動(dòng)續(xù)期的權(quán)利，但是仍然要通過繼續(xù)繳納高昂的使用費(fèi)獲得，否則就要面臨國家強(qiáng)制收回或者拆除的后果，看似是對原使用權(quán)人權(quán)利的保障，實(shí)則卻是懸于權(quán)利人頭頂?shù)亩〞r(shí)炸彈。而由于沒有了土地的依附，業(yè)主對于自己所有的房屋所有權(quán)權(quán)利的完整性亦遭受極大的破壞，即使政府對土地附著的建筑物殘值進(jìn)行補(bǔ)償，對于廣大業(yè)主來說，遭受的仍然是基本權(quán)利無法行使的重大損失。因此對于住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)應(yīng)否期應(yīng)否有償?shù)牧⒎ㄉ系降讘?yīng)持何種態(tài)度，實(shí)在難以抉擇?，F(xiàn)階段，對于自動(dòng)續(xù)期應(yīng)否有償?shù)牧⒎ㄈ源嬖谝韵吕Ь场?/p>

（一）無償自動(dòng)續(xù)期不符合我國國情

土地公有化是我國的基本經(jīng)濟(jì)制度之一，我國物權(quán)法明確規(guī)定，任何集體、個(gè)人都只能通過出讓或者劃撥的方式取得土地的使用權(quán)。無償自動(dòng)續(xù)期意味著建設(shè)用地使用權(quán)到期后業(yè)主可以繼續(xù)使用土地而不需要繼續(xù)繳納出讓金，有間接實(shí)現(xiàn)“土地私有化”的嫌疑，與我國的基本經(jīng)濟(jì)制度以及我國的社會主義性質(zhì)背道而馳。另一方面，隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國貧富差距日漸擴(kuò)大，加之城市房價(jià)的不斷增高，大部分城市居民都要花重金購買自己的住宅，且仍有許多城市白領(lǐng)仍然屬于租房一族；而另一方面，許多收入較高者卻獨(dú)自擁有數(shù)套住房。如果采取無償續(xù)期的方式，那么自動(dòng)續(xù)期將使房屋的建設(shè)用地使用權(quán)人獲得一種類似于“永久”的使用權(quán)，這很可能導(dǎo)致一種新的“土地兼并”現(xiàn)象出現(xiàn)，使得本來就緊張的土地資源和房屋資源大量集中在少數(shù)人的手中，極不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。

（二）無償自動(dòng)續(xù)期不符合我國物權(quán)法的基本要求

我國物權(quán)法的基本要求中有維護(hù)公共利益和物權(quán)之恰當(dāng)平衡原則的基本要求，即要求權(quán)利之行使皆有界限，不得越界，否則必然侵入他人的權(quán)利領(lǐng)域，釀致侵權(quán)責(zé)任。物權(quán)的取得和行使，概莫能外。物權(quán)的取得和行使應(yīng)當(dāng)遵守法律，尊重社會公德，不得損害公共利益和他人合法權(quán)益。而無償自動(dòng)續(xù)期方式將使物權(quán)法成為少數(shù)人的保護(hù)傘，因?yàn)槭褂脵?quán)人通過無償自動(dòng)續(xù)期方式可以長時(shí)間的擁有建設(shè)用地的使用權(quán)不受侵犯，使得土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)緩慢甚至停滯，這也很容易激化我國本就存在的人多地少的矛盾，不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。相反，如果住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿自動(dòng)續(xù)期采取有償原則，則不僅可以保障我國土地國有化的基本經(jīng)濟(jì)制度現(xiàn)狀，還可以起到調(diào)節(jié)市場作用，方便國家對土地的管理。

（三）無償自動(dòng)續(xù)期有違公平正義理念

我國物權(quán)法規(guī)定的，目前我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓年限分別為工業(yè)用地50年，住宅用地70年，商業(yè)用地40年，可見目前我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)的出讓年限是依用途不同來規(guī)定的，權(quán)利人以此為標(biāo)準(zhǔn)繳納的國有土地使用權(quán)出讓金也各不相同，如商業(yè)用地的出讓金要高于住宅用地的土地出讓金。如果住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿自動(dòng)續(xù)期時(shí)權(quán)利人不再另行繳納出讓金，那么實(shí)際上則是以前期不同的對價(jià)取得后期相同的權(quán)利，在權(quán)利人之間產(chǎn)生極大的不平衡，不利于和諧社會的發(fā)展和社會的穩(wěn)定，有違公平[5]。

三、我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后自動(dòng)續(xù)期是否有償?shù)膶?shí)踐考察

有學(xué)者指出，“未來社會兩極分化最大的風(fēng)險(xiǎn)，最主要的不是收入的階層之間不平衡，而是以住宅為主的財(cái)富在居民之間分配的差距：一方面，會帶來有多套住房和豪宅的居民隨房價(jià)上漲而財(cái)富增加，同時(shí)又有出租的食利收入等，富者越富；另一方面，房價(jià)上漲，沒有房屋的租住者向房主繳納租金，則增加城鎮(zhèn)房奴和佃戶，窮者越窮?！盵6]無償續(xù)期會使人們對有限的房地產(chǎn)資源的爭奪更加激烈，而為了避免有限的房地產(chǎn)資源過分集中在少數(shù)人手中，住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期有償實(shí)為必要之舉。

但是，住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后自動(dòng)續(xù)期有償也存在一些弊端。我國的土地國有化制度體現(xiàn)在通過繳納土地使用權(quán)出讓金的方式使房地產(chǎn)開發(fā)商獲得土地使用權(quán)，再通過銷售開發(fā)的房地產(chǎn)而盈利；開發(fā)的房屋銷售后，土地使用權(quán)被分割給更多使用權(quán)人——業(yè)主，采用土地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的辦法雖然可以保證房屋所有人的權(quán)利完整，但是建設(shè)用地使用權(quán)到期后再次征收土地使用權(quán)出讓金卻極其困難，若采取業(yè)主主動(dòng)申報(bào)的方式收取出讓金，則易出現(xiàn)業(yè)主隱瞞不報(bào)的情況；若采取政府主動(dòng)收取的方式，則無疑將極大的增加政府的工作量，且由于使用權(quán)人居住范圍的廣泛分布，挨家挨戶收取是不可能完成之事。隨著時(shí)間的推移，土地價(jià)值在不斷增加，房屋卻由于使用產(chǎn)生磨損，而為此繼續(xù)支付高昂的建設(shè)用地使用權(quán)出讓金是否“合算”是許多住戶不得不考慮的問題，同時(shí)由于地區(qū)與地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，制定統(tǒng)一的有償收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)難以滿足我國居民生活的復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情況。制定怎樣的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，采取什么樣的方式收取費(fèi)用，是立法亟待解決的問題。

四、小結(jié)與展望

我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后自動(dòng)續(xù)期應(yīng)該怎么辦是我國居民目前最為關(guān)心的現(xiàn)實(shí)問題。我國物權(quán)法雖然有“自動(dòng)續(xù)期”的規(guī)定，但是對于續(xù)期是否有償以及收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)和方法都沒有明確的規(guī)定，筆者認(rèn)為政府應(yīng)該盡早出臺相關(guān)政策對續(xù)期的方法和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定，由于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)依各地標(biāo)準(zhǔn)會有不同，依此制定各地不同的規(guī)章政策不失為一種比較好的方法。制定規(guī)章政策的方式對續(xù)期的程序進(jìn)行規(guī)定是否有必要呢？筆者認(rèn)為續(xù)期的程序是沒有必要且無需必須經(jīng)過權(quán)利人的申請，此種化簡為繁的做法是不符合立法用意的。既然我國物權(quán)法第一百三十九條明確規(guī)定了“自動(dòng)續(xù)期”，加之權(quán)利人的數(shù)量眾多，權(quán)利人申請就會顯得異常繁瑣且極易產(chǎn)生權(quán)利人消極不申請的情況，但政府可以通過制定規(guī)章政策來規(guī)定收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。例如依據(jù)權(quán)利人續(xù)期年限長短及后期土地的用途不同來確定收費(fèi)的數(shù)額，將所需期限以5年為單位劃分為不同的標(biāo)準(zhǔn)，期限較短時(shí)或者土地仍為住宅用地時(shí)，可采取一年一付的方式也可一次性繳付，而期限較長或者改為商業(yè)或工業(yè)用地的情況下則必須一次性付清。通過繳費(fèi)方式的便利鼓勵(lì)人們短期續(xù)期，便于滿足未來社會飛速發(fā)展的需要和人們的多樣化的追求。還可以利用網(wǎng)絡(luò)來監(jiān)督房屋使用期限狀況，或者在房屋登記部門檔案中進(jìn)行調(diào)查監(jiān)督，在建設(shè)用地使用權(quán)年限到期后由使用權(quán)人到銀行自動(dòng)續(xù)費(fèi)的方式簡化繳費(fèi)的程序。

總之，政府通過在制定相應(yīng)政策的方式對我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后自動(dòng)續(xù)期的收費(fèi)方式進(jìn)行規(guī)定，同時(shí)適當(dāng)完善相應(yīng)的補(bǔ)償制度，對于解決我國城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿自動(dòng)續(xù)期的條件問題起到重要的推動(dòng)作用，并為解決類似問題提供一個(gè)較好的范本。

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（責(zé)任編輯 徐陽）