央行支付結(jié)算監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)及建議

陳繼玉

【摘要】在計算機信息技術(shù)迅猛發(fā)展的今天，我國的支付結(jié)算工作不斷推陳出新。這些創(chuàng)新對目前央行的監(jiān)管提出了怎樣的挑戰(zhàn)？央行應(yīng)如何去應(yīng)對這些挑戰(zhàn)呢？本文對以上問題做了深入分析，并提出相應(yīng)對策。

【關(guān)鍵詞】支付結(jié)算創(chuàng)新 監(jiān)管 對策

近年，隨著計算機信息技術(shù)的發(fā)展，我國支付結(jié)算體系取得了跨越式發(fā)展，支付結(jié)算服務(wù)市場參與主體趨于多元化，支付結(jié)算渠道進一步拓展，支付結(jié)算產(chǎn)品不斷豐富。支付結(jié)算領(lǐng)域的各種創(chuàng)新在改善金融服務(wù)，推動金融創(chuàng)新，促進經(jīng)濟增長，滿足社會公眾日益增長的支付結(jié)算服務(wù)需求的同時，對央行支付結(jié)算監(jiān)管也提出了更大的挑戰(zhàn)。

一、面臨挑戰(zhàn)

央行作為國家支付結(jié)算體系的組織者、建設(shè)者和監(jiān)管者，肩負著“維護支付結(jié)算、清算系統(tǒng)的正常運行”的重任。如今，一方面支付結(jié)算服務(wù)市場參與主體數(shù)量不斷增加，另一方面支付結(jié)算服務(wù)市場參與者們在激烈的競爭中為了捕捉機會與機遇，努力積極拓展創(chuàng)新，而這些往往突破原有監(jiān)管框架，必然給監(jiān)管帶來一定挑戰(zhàn)。

（一）對央行支付結(jié)算監(jiān)管方法的挑戰(zhàn)

目前，央行支付結(jié)算監(jiān)管以規(guī)則為主，主要采取行政手段，對金融機構(gòu)開展各類支付結(jié)算業(yè)務(wù)執(zhí)法檢查和實施行政處罰。

以上監(jiān)管有兩點弊端：一是央行有限的監(jiān)管資源面臨巨大壓力。隨著支付結(jié)算服務(wù)市場參與主體的拓展，非金融機構(gòu)快速步入支付結(jié)算服務(wù)主體，如近年第三方支付結(jié)算機構(gòu)異軍突起，支付結(jié)算服務(wù)參與主體越來越多。面對快速增長的支付結(jié)算服務(wù)參與主體，央行僅用執(zhí)法檢查等手段實施監(jiān)管，只會讓央行有限的監(jiān)管資源越發(fā)捉襟見肘。二是規(guī)則為本的支付結(jié)算監(jiān)管模式無法覆蓋所有支付結(jié)算工作，容易導致監(jiān)管盲區(qū)。各支付結(jié)算服務(wù)主體為在激烈的競爭中尋求新的利潤增長點，在支付結(jié)算渠道、支付結(jié)算工具和產(chǎn)品服務(wù)等方面進行了一系列的創(chuàng)新。如支付結(jié)算渠道從金融機構(gòu)專網(wǎng)延伸到互聯(lián)網(wǎng)，并且支持移動通信和遠程接入方式，從而使得支付結(jié)算渠道更具開放性，支付結(jié)算服務(wù)終端的選擇更為靈活。非金融機構(gòu)預付卡豐富了我國支付結(jié)算工具的種類，而網(wǎng)絡(luò)支付結(jié)算的發(fā)展則推動了我國支付結(jié)算工具向電子化、無卡化方向發(fā)展。未來還有更多的支付結(jié)算創(chuàng)新會讓我們始料不及，必然為監(jiān)管帶來薄弱環(huán)節(jié)和盲區(qū)。

（二）對現(xiàn)行支付結(jié)算法規(guī)制度的挑戰(zhàn)

一是法律制度層級較低，體系松散。我國支付結(jié)算體系管理法規(guī)制度整體上體現(xiàn)為“部門規(guī)章和規(guī)范性文件為主、法律和行政法規(guī)為輔”的格局。人民銀行根據(jù)發(fā)展需要出臺了大量規(guī)范性文件，雖然在一定程度上發(fā)揮了支付結(jié)算體系管理的實際作用，但層級較低、體系相對松散。

二是法規(guī)制度建設(shè)相對滯后。如我國1995年出臺的《中華人民共和國票據(jù)法》、央行1997年頒布的《支付結(jié)算結(jié)算管理辦法》等法規(guī)，制定時間較早，主要是在以紙基為結(jié)算基礎(chǔ)的背景下制定的，相關(guān)法律規(guī)定已嚴重滯后，甚至有礙于票據(jù)業(yè)務(wù)的發(fā)展。而今，隨著支付結(jié)算業(yè)務(wù)的創(chuàng)新，央行支票影象交換系統(tǒng)、電子匯票系統(tǒng)等脫離了紙質(zhì)票據(jù)，但至今仍未對上述法規(guī)進行修訂，未對電子票據(jù)和票據(jù)截留等的法律地位進行明確。

三是行政處罰措施有限。如2013年出臺的《銀行卡收單業(yè)務(wù)管理辦法》，對違反相關(guān)規(guī)定的支付結(jié)算機構(gòu)，僅給予警告或處1萬元至3萬元的罰款，對違反相關(guān)規(guī)定的銀行業(yè)金融機構(gòu)，則更多的為批評、建議等，缺乏硬性處罰手段，警示作用小。而《中國支付結(jié)算系統(tǒng)運行管理辦法（試行）》等制度沒有規(guī)定行政處罰措施。

二、對策建議

（一）實施風險為本的支付結(jié)算監(jiān)管方法，豐富監(jiān)管手段

風險為本的支付結(jié)算監(jiān)管方法，簡而言之，是根據(jù)風險狀況及程度配置支付結(jié)算監(jiān)管資源。這就要求對支付結(jié)算服務(wù)參與者的業(yè)務(wù)活動有深入和完整的了解，對各類支付結(jié)算業(yè)務(wù)可能存在的風險有全面的認識，并能夠運用合理的方法對支付結(jié)算服務(wù)參與者業(yè)務(wù)風險進行評估，然后根據(jù)評估結(jié)果采取差別化的監(jiān)管。

風險為本支付結(jié)算監(jiān)管模式優(yōu)越性主要體現(xiàn)在三個方面：一是能夠準確體現(xiàn)監(jiān)管目標的基本要求。風險為本的方法并未像規(guī)則那樣設(shè)定具體的適用條件，也不必規(guī)定監(jiān)管對象的行為模式，而是通過概括性的描述來規(guī)定特定的監(jiān)管結(jié)果，因此不會發(fā)生因事先設(shè)定的適用條件和行為模式不合理而影響監(jiān)管效果的情況。二是有助于充分調(diào)動支付結(jié)算服務(wù)參與者合法合規(guī)開展支付結(jié)算業(yè)務(wù)的積極性。他們更了解自身業(yè)務(wù)的情況和風險分布特點，更清楚如何制定和實施針對自身風險的內(nèi)部控制制度，如何設(shè)計和改進相關(guān)業(yè)務(wù)流程。三是監(jiān)管部門可以實現(xiàn)有限監(jiān)管資源的優(yōu)化配置。根據(jù)非現(xiàn)場資料的收集分析和現(xiàn)場查看，對支付結(jié)算服務(wù)參與者的支付結(jié)算工作進行科學評估，然后運用評估結(jié)果采取差別化的后續(xù)監(jiān)管，靈活運用執(zhí)法檢查、行政處罰、約見談話、走訪等多樣化的監(jiān)管手段。這樣能確保支付結(jié)算結(jié)算監(jiān)管運行成本最小、效用最大。

（二）建立健全支付結(jié)算監(jiān)管的法規(guī)制度

一是制定更加清晰透明的支付結(jié)算體系監(jiān)管框架，健全支付結(jié)算體系法規(guī)制度，提高法律層級。監(jiān)管框架應(yīng)當明確我國支付結(jié)算體系監(jiān)管的目標、范圍、原則及主要方法。應(yīng)將安全與效率放在首要地位。要適應(yīng)我國經(jīng)濟、支付結(jié)算業(yè)務(wù)發(fā)展的實際情況，盡快健全相關(guān)的法規(guī)制度。

二是修訂完善現(xiàn)有相關(guān)法規(guī)制度。加快對《中華人民共和國票據(jù)法》、《票據(jù)管理實施辦法》、《支付結(jié)算結(jié)算辦法》的修訂工作，明確電子票據(jù)的法律地位及效力。整合完善人民幣銀行結(jié)算賬戶管理制度，推動出臺《銀行卡管理條例》等。

三是提高行政處罰標準，增強行政處罰的警示作用。應(yīng)在支付結(jié)算方面的法律中總的明確有力的處罰標準，各類支付結(jié)算工作中存在的問題均能參照進行處罰。這樣既可以對各支付結(jié)算服務(wù)參與者有強有力的警示作用，同時還讓不同的支付結(jié)算工作監(jiān)管有法可依。

（三）加強央行支付結(jié)算監(jiān)管隊伍建設(shè)

一要充實支付結(jié)算結(jié)算監(jiān)管隊伍。隨著支付結(jié)算服務(wù)主體的增多，支付結(jié)算業(yè)務(wù)不斷的創(chuàng)新，支付結(jié)算監(jiān)管面臨監(jiān)管資源的緊缺越來越明顯，需要將更多人才充實進監(jiān)管隊伍中。同時還應(yīng)建立激勵機制，創(chuàng)造良好環(huán)境，保證監(jiān)管隊伍的相對穩(wěn)定。

二要強化監(jiān)管隊伍素質(zhì)建設(shè)。支付結(jié)算業(yè)務(wù)的多樣性、復雜性和多變性對監(jiān)管人員業(yè)務(wù)素質(zhì)提出了更高要求。應(yīng)完善培訓體系，全面提高思想與業(yè)務(wù)素質(zhì)，加強監(jiān)管人員的思想培訓與業(yè)務(wù)培訓，保持監(jiān)管水平與支付結(jié)算結(jié)算業(yè)務(wù)發(fā)展相適應(yīng)。

參考文獻

[1]《中國反洗錢專題研究》.（2014）——中國人民銀行反洗錢局編（中國金融出版社）.

[2]2014年《支付結(jié)算結(jié)算遠程培訓》——中國人民銀行遠程培訓網(wǎng)

[3]《互聯(lián)網(wǎng)支付結(jié)算的創(chuàng)新與監(jiān)管》.（2013年中國金融）——中國人民銀行劉士余副行長.