西藏重大項目社會穩(wěn)定風險評估運行框架研究

王娟麗

摘要： 社會穩(wěn)定風險評估機制將社會治理的“關口前移”，預防社會穩(wěn)定風險演變?yōu)槲C事件，這是維穩(wěn)工作的重大創(chuàng)新。當前，西藏初步形成了由社會穩(wěn)定風險評估主體、評估范圍與內容、評估程序等內容構成的社會穩(wěn)定風險評估運行框架，這對于西藏穩(wěn)評實踐具有重要的指導意義。論文運用實例證明了此運行框架的可行性，但是由于穩(wěn)評這項工作還處于探索階段，因而此運行框架還存在不少問題，需要在實踐過程中不斷加強完善。

Abstract： The social stability risk assessment system takes the "stage-gate antedisplacement" of social governance to prevent social stability risk evolute to the crisis event. It is a major innovation for the stability maintenance work. At present， Tibet initially formes the operational evaluation framework of social stability risk formed by the main risk assessment body， assessment scope and content， assessment process. It has an important guiding significance to the stability evaluation practice in Tibet. This paper uses instance to prove the feasibility of this framework. But the stability evaluation is still in exploratory stage， so this operational framework hs many problems， and it needs to be strengthened and perfected in the practice process.

關鍵詞： 社會穩(wěn)定風險；運行框架；評估主體；評估內容；評估程序

Key words： social stability risk；operational framework；main assessment body；assessment content；assessment process

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2016）06-0076-03

0 引言

建立社會穩(wěn)定風險評估機制是維穩(wěn)思路的重大調整，是維穩(wěn)工作的重大創(chuàng)新[1]。我國經(jīng)過近年來的社會穩(wěn)定風險評估實踐探索，各地已形成了具有地域特色的穩(wěn)評模式或運行框架，如四川遂寧最早提出的穩(wěn)評“五步工作法”[2]；江蘇淮安通過打造“兩?！保▽I(yè)評估機構與專家）隊伍與建立多維度的聯(lián)結機制，為穩(wěn)評工作提供人力資源與后臺支撐，創(chuàng)出穩(wěn)評工作“淮安模式”[3]；上海提出的引入咨詢公司等“第三方”社會力量，探索“多元主體評估”的“上海模式”[4]等等。西藏同全國各地一樣，為了預防社會穩(wěn)定風險演變?yōu)槲C事件，在實踐中將社會治理的“關口前移”，實行源頭治理，積極探索具有西藏特點的社會穩(wěn)定風險評估工作機制與運行框架。當前，西藏在《重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險評估實施辦法》（2003年10月）相關文件中，提到了實施社會穩(wěn)定風險評估的八個方面，其主要內容分別為：指導思想、評估范圍、評估主體、評估內容、風險等級確定、評估程序、項目審批與工作要求，在以上內容的基礎上結合西藏穩(wěn)評實踐，梳理形成了西藏重大項目社會穩(wěn)定風險評估機制與運行框架，其評估框架的核心內容包括：穩(wěn)評主體、評估范圍與內容、評估程序等。

1 社會穩(wěn)定風險評估主體

“誰來評”這是西藏社會穩(wěn)定風險評估機制中一個非常重要的問題，對此，西藏有明確的規(guī)定：建設項目社會穩(wěn)定風險評估主體按照項目隸屬關系確定，自治區(qū)行業(yè)部門管理的項目，由行業(yè)部門擔任其社會穩(wěn)定風險評估責任主體；地（市）管理的項目，由地（市）行署（政府）批定的部門或單位擔任其社會穩(wěn)定風險評估責任主體。這一點與其它地方的“屬地管理”原則略有不同。

西藏各級維穩(wěn)辦在穩(wěn)評工作中主要負責對評估主體報送的自行評估意見進行復核，依據(jù)自行評估意見判斷項目的風險等級，同時向上級部門提出是否實施項目的意見，并將復核結果上報西藏自治區(qū)發(fā)改委，其主要職責是為決策者提供參考。西藏自治區(qū)發(fā)改委的主要職責是依據(jù)各級維穩(wěn)部門對項目社會穩(wěn)定風險評估的復核意見，對重大固定資產(chǎn)投資項目再做評估后進行審批、核準、備案或核報國家發(fā)改委審批、核準、備案，是穩(wěn)評結果的最終應用部門，是項目的最終決策者，對項目的穩(wěn)定狀況負有重要的安全責任。

總之，西藏社會穩(wěn)定風險評估主體主要負責項目的自評環(huán)節(jié)，牽頭并同其它協(xié)同單位共同完成對項目的社會穩(wěn)定風險自評工作，對項目的自評環(huán)節(jié)負有主要責任。

2 社會穩(wěn)定風險評估范圍與內容

“評什么”是社會穩(wěn)定風險評估機制的重要內容之一，這里主要包括社會穩(wěn)定風險評估的范圍與內容。

2.1 社會穩(wěn)定風險評估范圍

根據(jù)中央與西藏相關文件精神，西藏社會穩(wěn)定風險評估的范圍包括直接關系人民群眾切身利益且涉及面廣、容易引發(fā)社會穩(wěn)定問題的重大項目與重大政策，這里以重大項目為例來看其具體領域與范圍：

①涉及拆遷、異地安置、土地征用的項目；

②礦產(chǎn)、水電、旅游等資源開發(fā)項目；

③交通、能源、住房等關系民生問題的建設項目；

④對人文環(huán)境產(chǎn)生影響的建設項目；

⑤有重大政治意義的紀念性、標志性建筑物建設項目；

⑥可能造成生態(tài)環(huán)境破壞、引發(fā)地質災害或有較大污染排放物等涉及環(huán)境保護問題的建設項目；

⑦上報國家發(fā)改委審批、核準或備案的項目；

⑧西藏自治區(qū)各級人民政府要求開展社會穩(wěn)定風險評估的其他項目。

以上領域的重大項目，如果沒有經(jīng)過社會穩(wěn)定風險評估環(huán)節(jié)不得作出決策、付諸實施，這也是近年來容易引發(fā)危機事件的重點領域。

2.2 社會穩(wěn)定風險評估內容

西藏相關文件規(guī)定，社會穩(wěn)定風險評估應在項目可行性研究階段或項目申請報告階段開展并完成，項目業(yè)主單位配合可行性研究報告、項目申請報告的編制機構，圍繞項目合法性、合理性、可行性、安全性、可控性等開展社會穩(wěn)定風險評估，表1為評估五性的具體內容。

3 社會穩(wěn)定風險評估程序

“如何評”也是社會穩(wěn)定風險評估機制的重要內容之一。項目社會穩(wěn)定風險評估的程序如下：

①編制項目社會穩(wěn)定風險分析報告。在提交項目可行性研究報告或項目申請報告時，明確要求含有社會穩(wěn)定風險評估報告，并且是作為獨立篇章，這項工作由項目業(yè)主單位負責，也可委托項目可行性研究報告或項目申請報告的編制機構，配合他們調查了解項目對當?shù)厣鐣幕绊懙幕A上，按相關規(guī)定完成社會穩(wěn)定風險分析編制工作，并對人文環(huán)境可能形成的影響及各類隱患提出預案及對策建議。

②初審項目社會穩(wěn)定風險報告。由相關職能部門、專家和部分群眾代表在項目穩(wěn)評責任主體的組織下成立社會穩(wěn)定風險評估小組，主要職責是：對可行性報告或社會穩(wěn)定風險分析報告，在廣泛征求維穩(wěn)、信訪等部門及其它利益相關者的意見，充分聽取該項目所在地單位和相關利益群體代表利益訴求的基礎上，綜合衡量、分析和評估項目實施后可能引發(fā)的各種社會穩(wěn)定風險和擬采取防范措施，最后出具自行評估意見。

③確定項目社會穩(wěn)定風險等級。西藏相關文件規(guī)定：重大決策社會穩(wěn)定風險分為三個等級：高風險、中風險、低風險。如果項目的利益相關者中大部分公眾對項目有強烈意見，甚至存在引發(fā)大規(guī)模的群體性事件的可能性，這類風險就屬于高風險；當多數(shù)公眾理解并支持項目，只有一小部分群眾反對的項目，通過有效的風險化解措施可降低或緩解的這類風險屬于低風險或中風險。

項目評估主體將自行評估意見報同級維穩(wěn)部門復核，并出具復核意見。項目風險的最終等級包含在復核意見中，項目報送單位在初報時，須同時報送社會穩(wěn)定風險評估報告審查意見，明確風險等級，以及風險防范和化解措施。

④項目審批。各級維穩(wěn)領導機構出具的項目社會穩(wěn)定風險評估復核意見是自治區(qū)發(fā)改委審批、核準、備案或核報國家發(fā)改委審批、核準、備案項目的前置手續(xù)之一。

如果項目的風險等級確定為高風險或中風險，自治區(qū)發(fā)改委將不予審批或核準或備案或核報國家發(fā)改委審批、核準、備案，在項目單位進一步優(yōu)化調整項目方案后重新評估并審核。當風險等級確定為低風險的，西藏自治區(qū)改委予以審批或核準或備案或核報國發(fā)改委審批、核準、備案。

4 實例應用

本文以西藏L市環(huán)城路市政工程項目為例，來說明此社會穩(wěn)定風險評估運行框架的可行性。為了緩解L市的交通壓力、提高運輸效率，促進當?shù)亟?jīng)濟的良好發(fā)展，由中交公路規(guī)劃設計院有限公司等評估主體對L市環(huán)城路（北段）市政工程進行社會穩(wěn)定風險評估。

評估的主要內容為：①項目決策能否落實科學發(fā)展觀要求，是否符合經(jīng)濟社會發(fā)展的總體水平，是否符合大多數(shù)群眾的利益訴求。②項目的資金是否落實到位，本級財力能否承受。③項目是否存在因征地拆遷、補償安置等是引起群眾的強烈不滿，該項目是否與其他地區(qū)同類或類似項目的預防措施相似，能否同時兼顧公眾的現(xiàn)實利益和長遠利益。④項目施工期間是否對周圍環(huán)境產(chǎn)生較大影響，是否造成周邊群眾生產(chǎn)、生活較大不便。⑤有可能引發(fā)不穩(wěn)定因素的其他方面。

評估的過程：①2013年4月初，根據(jù)國家相關文件規(guī)定，選擇中國市政工程華北設計研究總院委托中交公路規(guī)劃設計院有限公司為項目評估主體。根據(jù)投資估算，本工程推薦方案造價約 142877.59 萬元，由于L市環(huán)城路（北段）市政工程資金全部來源于中央財政撥款，所以不存在由資金引發(fā)的社會穩(wěn)定風險。②通過廣泛的調查研究，識別項目建設、運營過程中可能存在的社會穩(wěn)定風險因素：方案設計、征地拆遷、環(huán)境污染、交通阻隔、生產(chǎn)事故等。③2013年4月18日至4月23日，評估領導小組將組織相關人員多次深入項目現(xiàn)場調查走訪，統(tǒng)計核實拆遷、環(huán)境保護目標情況，開展問卷調查，摸排社會穩(wěn)定風險源。公眾對項目建設的態(tài)度為：72.27%的公眾完全支持本項目的建設，27.28%的公眾持有條件下支持的態(tài)度，0.45%的被調查者持反對意見，對項目建設持保留意見的公眾主要擔心的環(huán)境污染問題。公眾對項目征地拆遷的態(tài)度：絕大多數(shù)的被調查公眾可以接受工程規(guī)劃紅線范圍內的依法拆遷，但仍有15位調查者持不能接受的態(tài)度，約占個人群眾總數(shù)的8.29%。

經(jīng)過對項目各風險因素進行分析評估后發(fā)現(xiàn)，該項目中的風險因素均處于低風險水平，即大多數(shù)與項目相關的公眾理解支持，但也有少部分人對工程項目有意見，不過可通過相關工作機制防范與化解社會穩(wěn)定風險。在充分調研的基礎上，最終得出結論：公眾支持該項目的建設，該項目發(fā)生社會穩(wěn)定風險的概率較低，L市環(huán)城路（北段）市政工程的建設是可行的，因此建議實施該項目。

總之，西藏重大項目社會穩(wěn)定風險評估運行框架明確提出了穩(wěn)評的評估主體、明確界定了評估范圍與評估內容、項目風險等級如何判定、評估的具體程序，項目申批規(guī)定等，對西藏重大項目穩(wěn)評實踐具有著重要的指導意義，通過實例應用證明了運行框架的可行性。但是在穩(wěn)評實踐中也發(fā)現(xiàn)了不少問題：如評估主體是否具有獨立性、評估五性內容與最終社會穩(wěn)定風險判斷之間關系如何、評估流程是否走形式、如果發(fā)生危機如何具體進行責任追究等等，這些問題將是未來學者與實踐者的研究重點，西藏社會穩(wěn)定風險評估機制運行框架還需要在實踐中不斷完善與創(chuàng)新。

參考文獻：

[1]劉樹枝.加快建立重大事項社會穩(wěn)定風險評估機制[J].政策瞭望，2011（5）：16-19.

[2]中央維穩(wěn)辦推廣遂寧社會穩(wěn)定風險評估經(jīng)驗[J].領導決策信息，2007，28：18.

[3]張玉磊，徐貴權.重大事項社會穩(wěn)定風險評估制度研究——“淮安模式”的經(jīng)驗與啟示[J].中國人民公安大學學報：社會科學版，2010（3）：101-105.

[4]張玉磊.多元主體評估模式：重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制的發(fā)展方向[J].上海大學學報：社會科學版，2014（6）：124-132.