完善我國國家審計監(jiān)督制度的思考

劉寧

【摘要】國家審計監(jiān)督是保證我國經(jīng)濟健康穩(wěn)定發(fā)展的必要條件，也為提高會計信息質(zhì)量提供了相應(yīng)手段，有利于我國稅收權(quán)力使用的監(jiān)督和制約。本文通過對中國國家審計監(jiān)督制度存在的問題、原因進行探討與分析，從而提出有利于提高我國國家審計監(jiān)督質(zhì)量有效且具有可操作性的一些建議與措施。

【關(guān)鍵詞】國家審計監(jiān)督內(nèi)在弊端制度缺陷立法完善

【中圖分類號】D922.27

根據(jù)稅收法律體系的分類標準，我國的監(jiān)督主要分為國家機關(guān)監(jiān)督和社會監(jiān)督兩大類。其中，國家審計監(jiān)督是國家機關(guān)監(jiān)督中十分重要的組成部分。隨著經(jīng)濟的不斷進步，我國與國外交易主體的聯(lián)系日益密切，在長期發(fā)展中，將實施國家審計監(jiān)督制度過程中出現(xiàn)的種種問題逐步解決，已形成較為成熟的國家審計監(jiān)督制度，對國民經(jīng)濟的健康穩(wěn)定發(fā)展起到了積極的推動作用。但是沒有一個制度是天生完美的，對新形勢下我國經(jīng)濟產(chǎn)生的種種問題，如經(jīng)濟發(fā)展過程中違法違紀行為層出不窮、會計信息質(zhì)量有待商榷、國有資金使用者難以進行經(jīng)濟自我監(jiān)督和評價等，都需要國家從多個方面加強對權(quán)力使用的監(jiān)控和引導(dǎo)。

一、國家審計監(jiān)督的地位和作用

國家審計監(jiān)督機構(gòu)的設(shè)立在《憲法》中有專門的規(guī)定，由國務(wù)院批準建立，擁有較高的法律地位。其基本職能就是對財政收支進行監(jiān)督與管理，不僅包括中央政府，也包括中央下屬的各級地方政府以及國家控股或參股中屬于國有資產(chǎn)部分的金融機構(gòu)或相關(guān)單位等。由此可以看出，國務(wù)院總理是國家審計監(jiān)督的最高指揮者，審計監(jiān)督機構(gòu)并不受其他任何政府機關(guān)、單位或個人的干涉，完善的國家審計監(jiān)督制度有利于推進我國民主法治的進步，對反腐倡廉也有督促和警示的效果，進而維護我國社會的健康和安全。因此，國家審計監(jiān)督在我國的發(fā)展進程中具有不可取代的重要作用。

首先，作為國家治理工具，國家審計具有監(jiān)督權(quán)力使用的重要職責。一個國家在國家審計監(jiān)督制度較為成熟，積極發(fā)揮其權(quán)力制約監(jiān)督職能的時期，國家經(jīng)濟發(fā)展則較為穩(wěn)定，國家興盛；反之，在審計監(jiān)督被疏忽，未能發(fā)揮其職責時，國家發(fā)展就會走向下坡。

其次，國家審計監(jiān)督制度不僅有其獨特的法律性質(zhì)，而且有利于促進中國的民主和法治。沒有完善的國家審計監(jiān)督，卻想要實現(xiàn)民主法治這個目的，可能性并不太小，幾率很小。同樣，如果不需要實現(xiàn)民主法治這個最終目的，建立國家審計監(jiān)督制度也不再具有其重要的意義。

最后，國家審計監(jiān)督制度有利于確保國家經(jīng)濟更為安全地運行。從本質(zhì)講，國家審計監(jiān)督制度是國家在大力發(fā)展經(jīng)濟文化過程中引導(dǎo)國家行政機關(guān)行為、時刻進行監(jiān)督以及及時糾正其不當行為的一種預(yù)警系統(tǒng)。伴隨全球經(jīng)濟的一體化和經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的復(fù)雜化，作為一個人口大國，有國家審計監(jiān)督制度這樣一個機制來保障我國經(jīng)濟發(fā)展的健康與安全是十分必要的。

二、我國國家審計監(jiān)督制度存在的問題

（一）我國行政型國家審計監(jiān)督體系的內(nèi)在弊端

我國的國家審計監(jiān)督機關(guān)由中央和地方審計機關(guān)兩個部分組成。地方的審計機關(guān)不僅受本級政府指導(dǎo)，同時也得向高一級審計機關(guān)匯報相關(guān)業(yè)務(wù)，即所謂的“雙重領(lǐng)導(dǎo)制度”。改革開放初期，政府要轉(zhuǎn)變?yōu)榕c市場經(jīng)濟相適應(yīng)的行政體制，這種行政型審計體制，能同時提高行政效率與業(yè)務(wù)水平，極大地促進了當時經(jīng)濟的發(fā)展。但時至今日，行政型審計體制的弊端已逐漸顯露，主要有以下三點：

一是獨立性受損。在進行各級政府審計時，由于政府的行政管轄權(quán)限制，不能達到完全的獨立審計，難免為政府腐敗提供一定庇護。

二是真實性受損。審計機關(guān)在一定程度上受當?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)，第一手的審計結(jié)果自然也由當?shù)卣撠煿_，這就會對審計結(jié)果的真實性構(gòu)成威脅，有隱瞞或篡改部分審計結(jié)果的可能。

三是審計結(jié)果不一定能落在實處。司法機關(guān)和人大根據(jù)各級審計機關(guān)提交的審計報告評價當年各級政府的經(jīng)濟活動，并對違法犯罪行為追究其法律責任，以上兩點使審計過程和審計結(jié)果暴露在被審單位的控制之下，勢必會影響司法機關(guān)根據(jù)審計結(jié)果采取措施的效力，使國家審計流于形式。

（二）審計權(quán)利與義務(wù)關(guān)系不明確

按照審計制度的隸屬關(guān)系，國家審計體制模式可分為立法型、司法型、獨立型和行政型四種。立法型國家審計制度下，審計機關(guān)隸屬于立法機構(gòu)，完全不受行政權(quán)的影響，能充分保證審計獨立性；在司法型國家審計監(jiān)督中，審計機關(guān)相對獨立，屬于司法機構(gòu)的一部分，能夠直接使用相關(guān)的司法審判權(quán)，使其具有特殊的權(quán)威；獨立型國家審計監(jiān)督獨立性最高，審計機關(guān)只受法律約束，也只需對法律負責，但缺少司法型的相關(guān)權(quán)力。

相比之下，我國是一種雙重領(lǐng)導(dǎo)的行政型審計監(jiān)督模式，各級審計機關(guān)在行政方面需受同級政府的領(lǐng)導(dǎo)和約束，但同時在其職能、業(yè)務(wù)發(fā)揮的過程中也受到高一級審計機關(guān)的指揮，從受政府的行政管理這一點來看，審計機關(guān)對政府負責，而從審計業(yè)務(wù)和審計目的來看，審計機關(guān)應(yīng)當對人大，進而對人民負責。雙重領(lǐng)導(dǎo)制度下，國家審計權(quán)利與義務(wù)的對等關(guān)系不明確。

（三）有關(guān)國家審計監(jiān)督的相關(guān)立法存在漏洞和不足

首先，國家審計監(jiān)督權(quán)力和其法律責任具有不對稱性?！秾徲嫹ā返南嚓P(guān)條例賦予國家審計較大的權(quán)利范圍，特殊情況下對被審計單位有權(quán)采取強制措施，但在對其法律責任方面的界定卻不甚明確。對于審計人員的不當行為，只有在其行為嚴重到足以構(gòu)成犯罪時才會受到法律的制裁和懲處，而其他情況下，只要并未構(gòu)成犯罪，程度較輕，可能只受到行政處分，并沒有實質(zhì)性的懲罰措施。這種情況極易導(dǎo)致審計權(quán)的濫用甚至腐敗。

其次，國家的審計報告質(zhì)量不具獨立性，易受影響。審計準則要求國家審計相關(guān)人員在實施相關(guān)審計程序后，需就被審計單位職能的履行情況提交審計報告；但依照《審計法》，審計報告的出示還需征得被審計單位的同意，從而使其失去了應(yīng)有的獨立性。事實上，作為一種結(jié)論性法律文書，審計報告是否通過應(yīng)由審計機關(guān)決定，根據(jù)實際情況是無需征求被審計單位意見的。因此，廢除或修改相關(guān)的法律法規(guī)顯得十分必要。

再者，我國國家審計監(jiān)督對象范圍過小。目前《審計法》中涉及的監(jiān)督對象主要是一些國家政府部門、國家控股持有的企業(yè)單位及金融機構(gòu)等，但隨著時代的發(fā)展，使用國家財政資金和國有資源的主體眾多，不僅包括政府、人大及各種事業(yè)單位，還有軍隊和各種社會團體。在這種情況下國家審計便會出現(xiàn)盲區(qū)。當審計范圍、制度方面并沒有完全擔負其應(yīng)有的職責時，那么就不能視其為真正意義上的國家審計。

最后，國家審計公告制度也存在缺陷。審計結(jié)果公告制度有利于我國國家審計監(jiān)督機制和社會外部的溝通和交流的加強，形成對權(quán)力機制的雙重有效監(jiān)管，促進民主與法治建設(shè)。但目前我國的國家審計在公開信息的過程中缺乏一個完整和細致的總體規(guī)劃，不同部門審計信息公開的范圍和程度是有區(qū)別的，公眾參與度也不夠高，其公開的反饋機制也有諸多漏洞。

三、完善我國國家審計監(jiān)督制度的主要措施

（一）加強審計機關(guān)獨立性

行政型的國家審計監(jiān)督制度下，審計機關(guān)被被審計單位領(lǐng)導(dǎo)，喪失獨立性。從世界各國的國家審計制度發(fā)展來看，這種審計模式稍顯落后，審計機關(guān)獨立于政府是一種必然的趨勢。因此加強國家審計獨立型，需要從根本上改變行政型審計模式，將國家審計機關(guān)從雙重領(lǐng)導(dǎo)制度中解放出來，變雙重領(lǐng)導(dǎo)為只服從于上級審計機關(guān)的單向領(lǐng)導(dǎo)制度，比如將審計機關(guān)納入人大或紀檢監(jiān)察機關(guān)，這都是對行政型審計的改變，都是加強審計獨立性的嘗試。當審計活動脫離被審單位的控制，審計結(jié)果才能更為可信，將審計作為擴大政府活動透明度、打擊貪污腐敗的一種手段才會更有效。因此，在國家審計獨立于政府體系之外的整體大潮流下，我國加強國家審計獨立性，改變其行政型國家審計是大勢所趨，不可扭轉(zhuǎn)。

（二）對現(xiàn)行的法律法規(guī)進行補充及完善

我國現(xiàn)行法律法規(guī)體系主要由《審計法》、審計報告準則、國家審計監(jiān)督執(zhí)行指南等眾多部分組成。在整個法律法規(guī)體系中，應(yīng)該以《審計法》為總綱，進行審計行為規(guī)范的主要方向指導(dǎo)；然后在其總指導(dǎo)下對審計報告準則和國家審計監(jiān)督執(zhí)行指南進行補充與完善，將國家審計監(jiān)督報告制度進行具體化、實務(wù)化、可行化；同時，制定和完善相應(yīng)的審計信息披露的各種相關(guān)法律條文，如“信息法”，“責任法案”，以法律條文的形式規(guī)定國家審計系統(tǒng)程序是明確和落實的，并對其提交的審計結(jié)果公告的法律性質(zhì)及運行機制等以嚴格的法律規(guī)定做出應(yīng)有的明示。

（三）將審計結(jié)果落于實處

國家審計的目的是對各級政府經(jīng)濟活動的合法性和有效性進行審核，將審計結(jié)果與相應(yīng)的行政問責程序和法律程序相關(guān)聯(lián)也是理所應(yīng)當。但實際執(zhí)行過程卻往往不盡理想。國家審計作為公民監(jiān)督政府行為的一個重要手段，應(yīng)當對本國納稅人負責，而非對政府負責。在實際執(zhí)行過程中，審計機關(guān)應(yīng)將審計結(jié)果開誠布公，對于審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題嚴肅追究相關(guān)責任人的法律責任，力求充分發(fā)揮我國審計監(jiān)督應(yīng)有的職能，而不是違背建立國家審計的初衷，使我國的國家審計監(jiān)督成為一種虛設(shè)。

（四）針對國家審計監(jiān)督建立嚴格的問責制度

我國在《審計法》中并未對國家審計監(jiān)督機構(gòu)相關(guān)審計人員的法律責任進行明確的規(guī)定，只在《國家審計基本準則》第七條中闡述要建立執(zhí)法過錯責任追究制度。但準則的立法地位過低，并且不存在相應(yīng)的審計責任核定標準，其規(guī)定只是流于形式，并未得到嚴格的施行。因此，在《審計法》中補充和完善關(guān)于審計人員責任的歸責以及相關(guān)的懲處措施是十分必要和緊迫的。同時，問責制度的實施過程中，一定要確保所有有責任者都受到應(yīng)有的懲罰，不錯罰、不漏罰，嚴格施行相關(guān)的問責程序和問責職能。只有在樹立審計監(jiān)督權(quán)威的同時，對審計監(jiān)督權(quán)力的運用進行有力的管控和引導(dǎo)，才能充分發(fā)揮其審計監(jiān)督的職責功效，有效保障國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的健康運行。

四、結(jié)語

國家審計監(jiān)督制度的施行水平與一國的經(jīng)濟發(fā)展息息相關(guān)，受其影響，同時也反作用于經(jīng)濟發(fā)展。隨著我國經(jīng)濟政治的不斷發(fā)展完善，國際地位日益提高，國家審計監(jiān)督制度對推動經(jīng)濟的平穩(wěn)而快速發(fā)展、維護整個社會的和諧健康發(fā)揮了巨大的、不可替代的作用，但同時，國家審計在實際執(zhí)行過程中也難免受到時代變遷的影響，產(chǎn)生諸多問題，從而制約其發(fā)展。因此，通過學(xué)習和分析國外眾多發(fā)達、發(fā)展中國家的國家審計監(jiān)督制度成功的完善和改革案例，從中國的實際出發(fā)，建立和完善中國獨有且符合我國特殊國情的國家審計監(jiān)督制度十分必要，筆者希望本文提出的相關(guān)建議能夠為我國的審計監(jiān)督制度完善帶來一些靈感。

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